宗教團(tuán)體的公法地位初探

湯洪源

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西 西安 710100

宗教團(tuán)體的公法地位初探

湯洪源

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西 西安 710100

在政府職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力適度回歸社會的轉(zhuǎn)型時(shí)期，宗教組織的法律地位及其自治功能具有不確定性，而這些不確定性又引發(fā)現(xiàn)實(shí)層面上自治行為的不規(guī)范和政府的過度干預(yù)。從行政法角度認(rèn)識分析宗教團(tuán)體的性質(zhì)和功能，以此在立法層面規(guī)范宗教自治行為和國家機(jī)關(guān)權(quán)力界限，或可成為解決當(dāng)前宗教領(lǐng)域治理亂象的一個(gè)突破口。

宗教法人；宗教團(tuán)體；宗教自治

一、問題之提出

當(dāng)前宗教管理體制下宗教團(tuán)體定位不清、功能缺失，宗教團(tuán)體與政府宗教事務(wù)部門之間權(quán)責(zé)不明晰。中國佛教協(xié)會理事就中國佛教協(xié)會副會長、少林寺住持被舉報(bào)事件接受媒體專訪時(shí)坦陳，中國宗教事務(wù)管理以各級政府宗教部門為主導(dǎo)，而佛教協(xié)會是人民團(tuán)體，是自治管理機(jī)構(gòu)；不是行政機(jī)關(guān)，又享受行政撥款，具有事業(yè)單位性質(zhì)；多少保留教會性質(zhì)，但又不是純粹的教會組織。看上去各種性質(zhì)都具有一點(diǎn)，實(shí)際上就無從完備各種功能。學(xué)界在討論修訂宗教事務(wù)條例、制訂民法總則，或是呼吁制訂宗教法時(shí)，宗教組織法人地位都是熱點(diǎn)之一，也提出應(yīng)當(dāng)以增進(jìn)市民社會自治、邁向間接治理為目的，闡述立法應(yīng)單獨(dú)將宗教組織歸類為宗教法人的必要性，不過上述所有探討的默認(rèn)前提就是法人即民事主體。新修訂的《宗教事務(wù)條例》以及《民法總則》回應(yīng)確立了宗教活動場所的法人地位。但是完全以私法自治思路展開的宗教團(tuán)體法人地位討論，是否足以應(yīng)對上述事件中凸顯的宗教治理難題？

二、宗教團(tuán)體與相關(guān)概念在制度規(guī)范層面上的辨析

以下主要結(jié)合我國現(xiàn)行法律制度與政策，對宗教團(tuán)體與其他相關(guān)概念之間的關(guān)系略作辨析，對明顯的觀念誤區(qū)予以澄清。

(一)宗教團(tuán)體屬于社會團(tuán)體

在法律意義上，社會團(tuán)體可以分為狹義和廣義上的社會團(tuán)體。狹義社會團(tuán)體指需要依法經(jīng)民政部門登記的團(tuán)體。廣義社會團(tuán)體的范圍還包括《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第3條第3款列舉的不需要登記的三類團(tuán)體，即參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團(tuán)體；由國務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體；以及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動的團(tuán)體。

宗教團(tuán)體是社會團(tuán)體在宗教領(lǐng)域的一種表現(xiàn)形式，對社會團(tuán)體的法律規(guī)定一般適用于宗教團(tuán)體。如《宗教事務(wù)條例》第7條第1款規(guī)定宗教團(tuán)體的成立、變更和注銷應(yīng)當(dāng)依照國家社會團(tuán)體管理的有關(guān)規(guī)定辦理登記。

(二)宗教團(tuán)體不屬于人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體

人民團(tuán)體作為廣義上的社會團(tuán)體，相較而言，具有更強(qiáng)的政治組織意義，有特定對象，指參加政協(xié)會議的人民團(tuán)體。按照人民政協(xié)章程的規(guī)定，政協(xié)全國委員會由黨派、團(tuán)體、方面及特邀四個(gè)方面組成，“團(tuán)體有全國總工會、共青團(tuán)、全國婦聯(lián)、全國工商聯(lián)、全國青聯(lián)、中國科協(xié)、全國臺聯(lián)、全國僑聯(lián)及對外友好團(tuán)體和社會救濟(jì)福利團(tuán)體等；方面有文化藝術(shù)界、科技界、社科界、……、宗教界……”。

前述表明，宗教團(tuán)體并不是作為特定人民團(tuán)體之一直接參加政協(xié)，宗教團(tuán)體人士作為政協(xié)委員是按照上述的“方面”之宗教界別參加政協(xié)活動。另外，中組部人事部的規(guī)范性文件《工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照〈中華人民共和國公務(wù)員法〉管理的意見》，也可以從側(cè)面說明人民團(tuán)體不包括宗教團(tuán)體。

從規(guī)范意義上講，宗教團(tuán)體也不應(yīng)稱為群眾團(tuán)體。在相關(guān)的法律法規(guī)中沒有群眾團(tuán)體的概念，主要是歷史延續(xù)下來的稱謂。但是，群眾團(tuán)體在政府編制管理中也有特定指向，與黨政工團(tuán)相對而言，具有一定政治組織意義。其具體范圍，可以根據(jù)前文人事部規(guī)范性文件所列舉的名錄，除了人民團(tuán)體外，其余可稱為群眾團(tuán)體，而名錄中并沒有宗教團(tuán)體。

(三)宗教團(tuán)體不應(yīng)屬于事業(yè)單位

事業(yè)單位是我國特有的行政編制分類，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特定產(chǎn)物。作為國家創(chuàng)設(shè)的提供教科文衛(wèi)服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，事業(yè)單位套用行政級別，建立科層制組織形式，形成行政化、官僚化的組織模式與運(yùn)行方式。隨著經(jīng)濟(jì)和行政體制改革深化，事業(yè)單位的改革正在推進(jìn)中。

宗教團(tuán)體不應(yīng)屬于事業(yè)單位。宗教團(tuán)體是社會團(tuán)體，而社會團(tuán)體與事業(yè)單位并列屬于《民法總則》列舉的兩類法人。但是，現(xiàn)實(shí)中將宗教團(tuán)體認(rèn)定為事業(yè)單位，這一觀念并非空穴來風(fēng)?！渡鐣F(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第26條第4款規(guī)定社會團(tuán)體專職人員的工資和保險(xiǎn)福利待遇，參照事業(yè)單位有關(guān)規(guī)定，并且中國天主教一會一團(tuán)的一則錄用公示表明，宗教團(tuán)體專職人員的招錄也是完全按照事業(yè)單位規(guī)定執(zhí)行。然而，專職人員的任用與待遇參照事業(yè)單位，甚至有行政撥款，都不能將宗教團(tuán)體的法律屬性轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位。鑒于事業(yè)單位本身作為歷史特有產(chǎn)物，背負(fù)諸多沉疴痼疾，目前尚處于改革變動之中，對宗教團(tuán)體的錯誤定性無疑在實(shí)踐中加劇了宗教團(tuán)體的行政官僚化和政府附屬性，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部規(guī)制都無法適應(yīng)宗教治理的功能需求。

(四)宗教團(tuán)體與宗教協(xié)會、宗教組織、教會

現(xiàn)行法律制度下的宗教團(tuán)體指的就是宗教協(xié)會，宗教團(tuán)體是立法用語，宗教協(xié)會作為宗教團(tuán)體的具體組織形式，履行法律規(guī)定的宗教團(tuán)體職能，負(fù)責(zé)管理本宗教的教務(wù)活動。當(dāng)前宗教管理體制下，經(jīng)許可成立的宗教協(xié)會非常有限，僅指通常所稱的五大宗教團(tuán)體。

宗教組織和教會這兩個(gè)名稱在法律法規(guī)中沒有使用，《中國基督教協(xié)會章程》使用了教會一詞，并且《中國基督教教會規(guī)章》對“教會”作專章規(guī)定。宗教學(xué)研究者認(rèn)為宗教組織是宗教信仰者過宗教生活、進(jìn)行宗教活動的機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、社會或其它形式的群體。教會多用來指稱基督教發(fā)展中產(chǎn)生的、信眾以團(tuán)契為基礎(chǔ)從事各種活動的平臺。從宗教組織學(xué)意義上講，教會與教堂，如同佛教協(xié)會與寺院，都可以理解為宗教組織的組成要素。按照現(xiàn)行制度，可以將教會理解為法律意義上的一種宗教團(tuán)體。

三、以公法人的組織形態(tài)改造傳統(tǒng)宗教團(tuán)體

確立宗教法人制度時(shí)，在觀念上要破除宗教組織僅為私法人、宗教組織與成員之間僅適用私法規(guī)則的單一認(rèn)識。就組織形態(tài)規(guī)制而言，可以借助公法人理論，以公務(wù)分權(quán)和組織再造為核心，重塑傳統(tǒng)宗教團(tuán)體作為自治主體參與社會治理的功能。

(一)厘清公法人的價(jià)值和功能

1.西方公私法人差異源于國家和社會關(guān)系不同模式的選擇

對社會自治內(nèi)涵認(rèn)知上的分歧、公私法人的定性差異，其原因在于對社團(tuán)在國家法治體系中的功能定位不同，對社會和國家關(guān)系模式的選擇不同。公法人制度源于大陸法系的德國，這一制度與根植于德國社會現(xiàn)實(shí)中的法團(tuán)主義相一致，在歐洲大陸得到普遍認(rèn)同。法團(tuán)主義可以說是在分權(quán)基礎(chǔ)上的權(quán)力整合理論。公法社團(tuán)既是權(quán)力分散化的產(chǎn)物，又是國家權(quán)力體系整合的組織手段。在英美法系中，并沒有公法社團(tuán)這一概念，美國將宗教法人歸屬于非營利法人，這類組織屬于私法人，而美國成功實(shí)踐了多元主義，多元主義的法律基礎(chǔ)在于結(jié)社自由，是私法自治的體現(xiàn)，建立在私法自治基礎(chǔ)上、貫徹結(jié)社自由的社團(tuán)自然屬于私法人。

2.公法人的制度功能

有研究指出，公法人是國家對公共事務(wù)進(jìn)行組織和整合的法技術(shù)手段，是國家間接履行公共任務(wù)的一種方式。其制度功能體現(xiàn)為兩個(gè)方面，一方面以法人格化的方式實(shí)現(xiàn)行政分權(quán)下的自治。公務(wù)分權(quán)下的自治行政是特定的公法組織就特定團(tuán)體或者事項(xiàng)領(lǐng)域的事務(wù)，自行規(guī)范與管理，國家僅僅進(jìn)行監(jiān)督以確保其任務(wù)履行的合法性；另一方面的功能是以法人化的方式應(yīng)對科層制的弊端。公法人作為介于科層制機(jī)關(guān)與私法人之間的一種組織形態(tài)，因其相對獨(dú)立性，用來規(guī)避科層制機(jī)關(guān)的僵化與機(jī)械，同時(shí)，以公共屬性彌補(bǔ)私法組織的自由屬性。

(二)我國傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)決定了作為官辦團(tuán)體的傳統(tǒng)宗教團(tuán)體可改造為公法人

宗教團(tuán)體組織形態(tài)該怎樣確立和發(fā)展反映了其與政府之間關(guān)系模式的走向。在中國社會與政府的對比格局中，政府始終處于絕對主導(dǎo)地位。自治團(tuán)體是國家與社會力量在復(fù)雜社會背景下進(jìn)行互動的產(chǎn)物，體現(xiàn)出權(quán)力分化與整合同一的進(jìn)程。

1.總體來看，政府堅(jiān)持將宗教事務(wù)作為國家公務(wù)納入國家管理職能范圍

綜觀宗教管理發(fā)展，近年來在行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，宗教事務(wù)管理社會化應(yīng)當(dāng)是改革主要內(nèi)容之一。不過宗教事務(wù)并沒有從政府管理清單中消失、實(shí)行完全的市場化，而是體現(xiàn)為部分國家公務(wù)轉(zhuǎn)移給社團(tuán)，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。政府正式提出“管理宗教事務(wù)”這一政策概念是在上世紀(jì)九十年代。時(shí)至2016年全國宗教工作會議，仍然強(qiáng)調(diào)宗教工作在國家全局中具有特殊重要性，要掌握主動權(quán)，積極引導(dǎo)，堅(jiān)持依法對涉及國家利益和社會公共利益的宗教事務(wù)進(jìn)行管理，以強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制引領(lǐng)、規(guī)劃、指導(dǎo)、督查宗教工作。

2.傳統(tǒng)宗教團(tuán)體在國家宗教治理權(quán)力體系中仍然具有特殊作用

一方面，行政體制改革和宗教治理改革需要傳統(tǒng)宗教團(tuán)體從國家官僚體系中剝離出來，按照法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行自我革新，以保持組織獨(dú)立性和行動自主性。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家與社會高度同構(gòu)，官僚機(jī)構(gòu)向包括宗教團(tuán)體在內(nèi)的社會生活各個(gè)組織滲透，形成國家對公共職能的全部壟斷和控制，宗教團(tuán)體不可避免成為官僚科層制的附屬部分，幾乎成為僅具政治意義的團(tuán)體，無法有效承擔(dān)宗教事務(wù)自治功能。政府、佛教界和學(xué)界對宗教團(tuán)體性質(zhì)認(rèn)識混亂。更為嚴(yán)重的是，在《宗教事務(wù)條例》(2004)的指引下，各級政府對宗教團(tuán)體的全面管制不斷強(qiáng)化，宗教界出現(xiàn)前所未有的復(fù)雜局面。

另一方面，政府需要宗教團(tuán)體與體制保持一定程度的接近。2016年全國宗教工作會議專門強(qiáng)調(diào)宗教團(tuán)體作為橋梁和紐帶，政府要提供必要的支持和幫助，建設(shè)政治上可信、作風(fēng)上民主、工作上高效的高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)班子。

上述特殊背景和現(xiàn)狀使得我國傳統(tǒng)五大宗教團(tuán)體發(fā)展一定程度上契合法團(tuán)主義模式，可借鑒其中民主參與、協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國家與宗教群體之間的良性互動。同時(shí)，可以結(jié)合現(xiàn)實(shí)發(fā)展對新興宗教團(tuán)體進(jìn)行區(qū)分規(guī)制。傳統(tǒng)宗教團(tuán)體主要是承接政府管理職能社會化的轉(zhuǎn)移，屬于國家間接行政，故確立其公法人地位。就此我國宗教團(tuán)體與德國教會存在差異。由于歷史發(fā)展原因，德國教會作為公法社團(tuán)，既非由國家設(shè)立，也未在自治領(lǐng)域內(nèi)履行國家任務(wù)，享有更為特殊的獨(dú)立地位。但是相同點(diǎn)在于，我國宗教團(tuán)體與德國教會都是個(gè)人宗教信仰表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的重要組織形式與場所，設(shè)立公法社團(tuán)，其自治的核心意義在于確保自主性，與國家保持適當(dāng)距離，免于政治經(jīng)濟(jì)勢力的過度干擾操控。而新興宗教團(tuán)體，以結(jié)社自由為基礎(chǔ)，可以作為私法人對待，歸位于市場競爭獲得生存發(fā)展。

[1]呂大吉.宗教學(xué)通論新編[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1998.

[2]張靜.法團(tuán)主義[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2005.

[3]李昕.作為組織手段的公法人制度研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2009.

[4]徐玉成.關(guān)于<宗教事務(wù)條例>發(fā)布十周年修改隨想[EB/OL].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4b44f8440102ux7r.html.

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2095-4379-(2017)31-0054-02

湯洪源(1972-)，女，漢族，湖南人，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，副教授，研究方向：行政法。