論秸稈焚燒問題的法律治理

顏迪梅

四川大學(xué)，四川 成都 610200

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論秸稈焚燒問題的法律治理

顏迪梅

四川大學(xué)，四川 成都 610200

在我國(guó)的城郊和農(nóng)村地帶，每到秋收季節(jié)，都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的農(nóng)作物秸稈被就地焚燒的問題。我國(guó)政府雖出臺(tái)了相應(yīng)的法律文件，采取了一系列措施進(jìn)行防控，但結(jié)果并未如預(yù)期般逐步減少，反而日趨嚴(yán)重。

秸稈焚燒；秸稈禁燒；秸稈綜合利用

一、秸稈禁燒的合法性與合理性分析

農(nóng)民對(duì)其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的秸稈享有絕對(duì)所有權(quán)，根據(jù)《憲法》第13條、《民法通則》第71條、《物權(quán)法》第4條等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)于作為農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的秸稈，農(nóng)民享有合法的對(duì)其占有、使用、收益、處分的權(quán)利。秸稈焚燒屬于農(nóng)民行使處分權(quán)的一種方式，秸稈禁燒是對(duì)農(nóng)民個(gè)人權(quán)利與自由的一種限制。政府禁燒秸稈是否具有合法性與合理性，這一問題值得探討。依照我國(guó)《憲法》第51條對(duì)公民自由和權(quán)利限度的規(guī)定，公民行使權(quán)利時(shí)，不得損害國(guó)家、社會(huì)、集體和他人的自由和權(quán)利。在這種情況下，焚燒秸稈的行為由于破壞了生態(tài)環(huán)境，損害了大多數(shù)人的“公共利益”，就得不到憲法和相關(guān)法律的確認(rèn)和保障。因此，政府禁止焚燒秸稈的行為是合法的。但是，國(guó)家基于維護(hù)社會(huì)公共利益的需要，對(duì)農(nóng)民焚燒秸稈的自由進(jìn)行了限制，也理應(yīng)對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。但在我國(guó)目前的禁燒秸稈規(guī)定中，只明確了禁燒以及違反規(guī)定的后果，未規(guī)定有關(guān)補(bǔ)償?shù)拇胧┗蛘哐a(bǔ)貼額極低，根本無法調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，這是很不合理的。

二、我國(guó)秸稈焚燒現(xiàn)狀及危害

(一)秸稈焚燒現(xiàn)狀

在我國(guó)，水稻、小麥、玉米、高粱等農(nóng)作物被農(nóng)民大量種植，每年產(chǎn)生的秸稈總量十分可觀?，F(xiàn)階段，由于我國(guó)秸稈利用技術(shù)水平低、經(jīng)濟(jì)效益差、投入產(chǎn)出不對(duì)等等原因，大多數(shù)秸稈被農(nóng)民在田野中采取就地焚燒的方式處理。近年來，在每年的10月份，各省市出現(xiàn)大面積的農(nóng)作物秸稈被集中焚燒的現(xiàn)象，有些城市甚至連片燃燒，狼煙四起，火光沖天，煙霧繚繞。根據(jù)環(huán)保部和國(guó)家衛(wèi)星氣象中心監(jiān)測(cè)報(bào)告公布的數(shù)據(jù)顯示，在我國(guó)，秸稈焚燒重災(zāi)區(qū)主要集中在黑龍江、內(nèi)蒙古、山西、吉林等省份。2016年10月24日至10月30日期間，環(huán)境衛(wèi)星共監(jiān)測(cè)到秸稈焚燒火點(diǎn)625個(gè)，其中黑龍江521個(gè)，較2015年同比增加266個(gè)，內(nèi)蒙古、河北和山西也有小額增長(zhǎng)。此外，受過境時(shí)間的影響，環(huán)境衛(wèi)星只在每日的固定時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行遙感監(jiān)測(cè)，無法監(jiān)測(cè)到一天內(nèi)全部著火點(diǎn)，云覆蓋下的火點(diǎn)信息也不在統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)。所以，實(shí)際上當(dāng)天秸稈焚燒點(diǎn)的數(shù)量可能比數(shù)據(jù)上反映出來的要高出很多倍。

(二)秸稈焚燒的危害

嚴(yán)重破壞大氣環(huán)境，危及人體健康。秸稈的露天焚燒會(huì)產(chǎn)生大量的固體顆粒物和滾滾濃煙，這些煙和顆粒物在空氣中很難短時(shí)間內(nèi)消除，造成環(huán)境空氣質(zhì)量惡化，是導(dǎo)致霧霾天氣產(chǎn)生的重要兇手。而且，由于秸稈焚燒的過程中會(huì)產(chǎn)生有害氣體及顆粒污染物，這些物質(zhì)會(huì)對(duì)人的眼睛，鼻子及咽喉的黏膜部分產(chǎn)生刺激，造成咳嗽、流淚、頭暈、胸悶，在嚴(yán)重的情況下，甚至?xí)?dǎo)致支氣管炎等呼吸道疾病的發(fā)生，嚴(yán)重危害人體健康。

引發(fā)火災(zāi)。干燥的秸稈屬于易燃物，焚燒時(shí)很容易點(diǎn)燃周圍的物質(zhì)。特別是在冬季的時(shí)侯，天干物燥，風(fēng)向無常，一旦著火，火勢(shì)借助風(fēng)的作用極易蔓延至其他地域，引起大范圍的火災(zāi)，對(duì)人民群眾的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全造成重大威脅，如果在山林附近焚燒秸稈，后果更是不堪設(shè)想。

浪費(fèi)資源。農(nóng)作物秸稈屬于生物可再生能源，可以作為肥料和飼料使用。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)每年因焚燒秸稈喪失的氮元素幾乎達(dá)到了我國(guó)整年化學(xué)氮肥的產(chǎn)量。從另一方面來說，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)燃燒稻桿的行為，致使大量可作為生物資料的稻桿資源被浪費(fèi)，相應(yīng)地還會(huì)增加飼養(yǎng)成本，從而變相地對(duì)我國(guó)蓄牧業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

三、秸稈焚燒屢禁不止的原因

(一)現(xiàn)實(shí)原因

回收成本高。秸稈的回收利用，需要付出勞動(dòng)力成本、機(jī)械成本和運(yùn)輸成本等。而目前農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重緊缺，留下的大多是老人、婦女和兒童，在短暫的收獲期間，基于青壯年勞動(dòng)力短缺的原因，農(nóng)民根本無法兼顧秸稈回收這一既耗時(shí)間又耗精力的事項(xiàng)。而且，秸稈回收投入大，收益少，經(jīng)濟(jì)利益與投入明顯不對(duì)等，采用回收利用方式處理閑置秸稈，無法獲利不說可能還要往里倒貼。而一把火燒了秸稈，既省時(shí)省力還省錢，這一原因更打擊了人們回收利用秸稈的積極性。

秸稈綜合利用技術(shù)差，資金不足?，F(xiàn)階段，秸稈綜合利用的方式多種多樣，如秸稈發(fā)電、制作板材、制作飼料、培植食用菌等形式，但在實(shí)際利用時(shí)，往往呈現(xiàn)出不同程度的高投入、低效益、費(fèi)時(shí)費(fèi)力等問題。一些對(duì)秸稈進(jìn)行綜合利用的企業(yè)，因?yàn)槔麧?rùn)低，經(jīng)濟(jì)效益欠佳而難以維持。

農(nóng)戶保護(hù)環(huán)境與秸稈綜合利用意識(shí)薄弱。秸稈焚燒會(huì)嚴(yán)重浪費(fèi)生存資源，破壞生態(tài)環(huán)境，許多農(nóng)民對(duì)此問題認(rèn)識(shí)不夠。在筆者生活的農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為焚燒秸稈是漚肥的一種絕佳方式，借此能增加土壤中的鉀肥，根本不認(rèn)為燃燒秸稈會(huì)污染環(huán)境，更不用說知曉焚燒秸稈是一種違法行為。

(二)制度原因

禁燒秸稈的相關(guān)立法性文件的法律位階不高?？v觀秸稈焚燒的相關(guān)法律文件，其中位階最高的是部門規(guī)章，其余的多以行政指導(dǎo)的形式發(fā)出。此外，各省市制定的地方性文件，僅能在自己的管轄范圍內(nèi)施行，當(dāng)某一區(qū)域內(nèi)的大氣污染蔓延至其他地域，造成跨界污染的情況下，缺乏適當(dāng)?shù)闹卫硎侄巍２⑶?，現(xiàn)階段我國(guó)中央和地方出臺(tái)的有關(guān)秸稈焚燒的法律文件大多是以通知或辦法的形式出現(xiàn)，這些文件在實(shí)踐中缺乏足夠的信服力，容易出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的局面。

秸稈禁燒的相關(guān)規(guī)定過于原則，缺乏可操作性。到目前為止，雖然國(guó)家層面和地方層面都制定了有關(guān)秸稈禁燒的規(guī)定，但都過于原則，缺乏明確具體的實(shí)施細(xì)則。例如，江蘇省頒布的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》第2條規(guī)定了農(nóng)業(yè)、環(huán)保、公安、交通等部門要聯(lián)合執(zhí)法，共同做好秸稈綜合利用和禁燒工作。但具體如何開展禁燒，怎樣對(duì)秸稈資源進(jìn)行綜合利用，沒有詳細(xì)的規(guī)定。因此在實(shí)踐過程中，各部門在進(jìn)行秸稈禁燒行為監(jiān)管時(shí)，可能由于規(guī)定過于模糊，無法達(dá)到監(jiān)管目的。

缺乏對(duì)秸稈綜合利用的有效補(bǔ)貼制度和激勵(lì)機(jī)制。前文中提到，國(guó)家基于保護(hù)“公共利益”而對(duì)農(nóng)民的焚燒行為進(jìn)行限制具有正當(dāng)性與合法性。但是基于社會(huì)公益對(duì)公民私益進(jìn)行限制，而沒有關(guān)于合理補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，存在著一定的不合理性，對(duì)原本就處于弱勢(shì)的農(nóng)民群體來說是不公平的。

四、秸稈焚燒法律治理的完善

(一)建立健全秸稈禁燒法律制度

健全秸稈禁燒法律法規(guī)。在我國(guó)目前的秸稈禁燒法律體系中，具有最高法律效力的是《秸稈禁燒和綜合利用辦法》，屬部門規(guī)章，具有法的效力，由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施。但就其在實(shí)踐中的執(zhí)行力與影響力而言，較法律和行政法規(guī)具有明顯不足，難以達(dá)到預(yù)期效果。所以首先應(yīng)當(dāng)在國(guó)家立法層面上制定更高一級(jí)的行政法規(guī)，并完善相關(guān)法律條款，增加法律威懾力。其次，由于秸稈焚燒行為主要發(fā)生在農(nóng)村，故秸稈禁燒相關(guān)法律立法時(shí)應(yīng)結(jié)合基層實(shí)際狀況，通過完善地方立法的方式與上位法進(jìn)行銜接，進(jìn)一步保障秸稈禁燒工作的全面鋪開。

完善實(shí)施細(xì)則。在秸稈禁燒方面僅通過制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)來規(guī)制顯然不夠。因?yàn)榻斩挿贌龁栴}多種多樣，執(zhí)法對(duì)象點(diǎn)多面廣，各個(gè)區(qū)域?qū)Ψ贌袨榈墓芸胤绞揭哺鞑幌嗤?。各地區(qū)、各部門應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際，因地制宜，具體問題具體分析，制定完善而具有可操作性的實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，還要明確進(jìn)行秸稈綜合利用和禁燒的具體措施和手段，以真正達(dá)到減少秸稈焚燒的目的。

強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，落實(shí)禁燒責(zé)任。秸稈禁燒的監(jiān)督執(zhí)法工作不是依靠一個(gè)部門就可以解決的，需要公安、城管、環(huán)境保護(hù)等多部門積極配合、聯(lián)合執(zhí)法。受焚燒行為發(fā)生的地理環(huán)境的影響，秸稈禁燒工作亟須基層政府與基層群眾自治性組織的干部鼎力支持，層層簽訂秸稈禁燒工作目標(biāo)責(zé)任狀并確保層層落實(shí)。同時(shí)為了杜絕多個(gè)部門推諉責(zé)任，踢皮球的現(xiàn)象出現(xiàn)，還需確定秸稈禁燒各處理主體的具體責(zé)任和義務(wù)。

(二)建立健全農(nóng)作物秸稈的綜合利用制度

建立秸稈綜合利用的補(bǔ)貼制度和激勵(lì)機(jī)制。秸稈焚燒屢禁不止的原因在于秸稈回收投入產(chǎn)出比例不合理，農(nóng)民無法從中獲利。建立秸稈綜合利用的補(bǔ)貼制度和激勵(lì)機(jī)制能提高農(nóng)民的積極性，從而選擇回收秸稈加以利用。激勵(lì)措施具體可以表現(xiàn)為給予農(nóng)民一定的現(xiàn)金補(bǔ)助、提高收購(gòu)秸稈的價(jià)格、為農(nóng)民綜合利用秸稈的行為提供技術(shù)幫助等。

大力推進(jìn)秸稈綜合利用技術(shù)的創(chuàng)新。在現(xiàn)有的技術(shù)條件下，秸稈的利用成本高，經(jīng)濟(jì)效益低的現(xiàn)狀嚴(yán)重打擊了農(nóng)民和企業(yè)的積極性。若想從根源上解決農(nóng)民焚燒秸稈的問題，必須提高農(nóng)民和企業(yè)利用秸稈的收益，成為能夠提供就業(yè)機(jī)會(huì)和商機(jī)的新興產(chǎn)業(yè)，這就需要技術(shù)創(chuàng)新。用新技術(shù)來提高秸稈的利用效率，開發(fā)新的用途，提高經(jīng)濟(jì)效益。

加大秸稈綜合利用和禁燒的宣傳力度。對(duì)秸稈禁燒和綜合利用的宣傳應(yīng)當(dāng)深入農(nóng)村，利用廣播、電視、宣傳欄、宣傳標(biāo)語(yǔ)、傳單等多種手段，讓廣大農(nóng)民群眾切實(shí)了解綜合利用的優(yōu)勢(shì)和焚燒秸稈的危害，鼓勵(lì)社會(huì)各界積極參與，使禁燒秸稈成為自覺行動(dòng)。

五、結(jié)語(yǔ)

秸稈焚燒問題的解決需要所有人的共同努力，秸稈露天焚燒所帶來的一系列不良后果，無人能夠獨(dú)善其身，也無人能夠置身事外。只有在政府與社會(huì)公眾的共同努力之下，才能最終有效地解決秸稈焚燒的問題。

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2095-4379-(2017)13-0130-02 作者簡(jiǎn)介：顏迪梅(1993-)，女，湖南婁底人，四川大學(xué)，環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)碩士研究生。