行政執(zhí)法中程序違法的原因及對(duì)策

李公國(guó)

（264006 煙臺(tái)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法局 山東 煙臺(tái)）

行政執(zhí)法中程序違法的原因及對(duì)策

李公國(guó)

（264006 煙臺(tái)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法局 山東 煙臺(tái)）

我國(guó)尚未制定行政程序法，加上一直以來(lái)“重實(shí)體，輕程序”思想的影響，行政執(zhí)法中程序違法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，成為我國(guó)法制建設(shè)過(guò)程中的突出問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法中程序違法的概念、表現(xiàn)、要件、原因進(jìn)行分析，提出解決行政執(zhí)法中程序違法的對(duì)策，對(duì)于行政法治建設(shè)具有重大意義。

行政執(zhí)法；程序違法；原因；對(duì)策

一、行政程序違法的概念

行政執(zhí)法中程序違法是指行政行為違反法定或正當(dāng)程序，即行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為違反法律、法規(guī)和具有法律效力的行政規(guī)章規(guī)定的行政行為應(yīng)遵循的步驟、形式、順序和時(shí)限，或者實(shí)施的行政行為違反正當(dāng)行政程序上的民主、公正、效率等理念。簡(jiǎn)言之，行政主體違反法定或正當(dāng)程序而實(shí)施的行政行為，構(gòu)成了行政程序的違法。

二、行政程序違法的表現(xiàn)

（1）步驟欠缺，行政行為的作出應(yīng)按行政法規(guī)定的步驟進(jìn)行。法律通過(guò)規(guī)定行政程序以規(guī)范行政權(quán)力的軌跡，為行政主體設(shè)定相應(yīng)的程序性任務(wù)，作為行政主體必須按部就班、不折不扣的履行。

（2）順序顛倒，行政主體違反法律規(guī)定的先后順序。行政程序是由若干個(gè)步驟、階段在時(shí)間上延續(xù)所構(gòu)成，若同鏈條一環(huán)緊扣一環(huán)，從而保證行政程序法律關(guān)系主體活動(dòng)的順利進(jìn)行。

（3）形式違法，行政法律行為的作出應(yīng)當(dāng)采取某種法定形式而未采取，或者采取了法律禁止的形式。

（4）時(shí)限違法，行政法律行為的作出超過(guò)法定的時(shí)間限制。為了保證行政活動(dòng)的高效率，行政程序的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有時(shí)間上的限制。

三、行政程序違法的原因

1.立法不完善

我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，行政執(zhí)法的程序散布在各單行法律、法規(guī)之中，缺少對(duì)行政程序全面的規(guī)定，這是制約我國(guó)行政法治實(shí)現(xiàn)的根本問(wèn)題，也是造成程序違法重要的客觀原因。現(xiàn)在許多國(guó)家和地區(qū)都制定了行政程序法，包括美國(guó)、德國(guó)、奧地利、瑞士、意大利、西班牙、葡萄牙、荷蘭、挪威、希臘、日本、韓國(guó)等等。我國(guó)行政法起步較晚，在體系上存在著很大的零散性，缺乏必要的銜接和統(tǒng)一性，沒(méi)有形成科學(xué)嚴(yán)密的體系，立法的不完善助長(zhǎng)了行政執(zhí)法中的隨意性。

2.程序意識(shí)的缺失

行政執(zhí)法主體、執(zhí)法人員和行政相對(duì)人程序意識(shí)的缺失是造成程序違法重要的主觀原因。許多執(zhí)法人員在行政執(zhí)法活動(dòng)中總是認(rèn)為自己處于優(yōu)越地位，實(shí)踐中隨意執(zhí)法的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，有的行政執(zhí)法人員為了盡快達(dá)到行政管理目的，不顧法律執(zhí)法方式、執(zhí)法步驟等程序性規(guī)定，任意簡(jiǎn)化程序，忽略甚至不知道行政相對(duì)人在行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)具有的程序性權(quán)利。同時(shí)，行政相對(duì)人抱著“屈死不告官”的信條，很少有按照正當(dāng)程序去維護(hù)自身的權(quán)益。

3.行政執(zhí)法程序成本的“昂貴”

行政執(zhí)法程序成本是各方在行政執(zhí)法過(guò)程中的投入，包括執(zhí)法主體的成本和行政相對(duì)人的成本。執(zhí)法主體的成本主要包括預(yù)算內(nèi)財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出、行政違法案件罰款補(bǔ)貼、相對(duì)方申辦許可證支出，行政相對(duì)人的成本主要指相對(duì)人為了遵守行政程序法律法規(guī)的支出?，F(xiàn)代行政程序是以其高成本為代價(jià)的，高昂的成本使得在行政執(zhí)法，執(zhí)法主體和執(zhí)法人員中總試圖規(guī)避甚至違反正當(dāng)?shù)某绦蛞蕴岣咝姓?，行政相?duì)人總試圖規(guī)避甚至違反正當(dāng)?shù)某绦蛞詼p少自身的消耗。

四、行政程序違法的解決對(duì)策

1.完善立法

行政程序法是行政程序法制的核心，從90年代開(kāi)始，我國(guó)行政法學(xué)界掀起了一個(gè)研究行政程序立法的高潮。經(jīng)過(guò)十幾年的時(shí)間，在行政程序立法方面的研究已奠定了理論上較為雄厚的基礎(chǔ)，取得了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，有的學(xué)者甚至提出較為詳細(xì)的行政程序立法草案。近年來(lái)我國(guó)制定的行政處罰法、行政許可法等，在行政程序方面有了專門的規(guī)定，說(shuō)明我國(guó)制定統(tǒng)一的行政程序法和條件已經(jīng)成熟，制定統(tǒng)一的行政程序法是完善行政程序法治的首要任務(wù)，對(duì)遏制程序違法具有最關(guān)鍵的意義。

2.培養(yǎng)程序意識(shí)

執(zhí)法主體和執(zhí)法人員要樹(shù)立程序觀念。在思想上打破“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)，樹(shù)立正當(dāng)程序觀念，承認(rèn)程序的獨(dú)立價(jià)值，徹底拋棄程序工具論、程序無(wú)用論等陳舊觀念。行政相對(duì)人要確立程序意識(shí)，對(duì)行政執(zhí)法中程序的遵從，不僅是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，同時(shí)也表現(xiàn)為行政相對(duì)人的義務(wù)。這就要求相對(duì)人樹(shù)立程序觀念，保證相對(duì)人自己不違反執(zhí)法程序，嚴(yán)格按程序辦事；制約國(guó)家行政執(zhí)法權(quán)的行使，敦促和監(jiān)督執(zhí)法人員嚴(yán)格按照程序性規(guī)則作出公正的執(zhí)法決定。

3.樹(shù)立程序效率觀念

行政程序顯著的拖長(zhǎng)，有可能沖垮行政機(jī)關(guān)原本要實(shí)現(xiàn)的行政目的，進(jìn)而可能會(huì)對(duì)社會(huì)公眾利益構(gòu)成潛在的損害。為加快行政節(jié)奏，提高行政效率，各國(guó)行政改革的一個(gè)趨向是簡(jiǎn)化行政程序，行政簡(jiǎn)易程序大量適用。

4.提高執(zhí)法人員素質(zhì)

行政執(zhí)法人員素質(zhì)包括法律素質(zhì)、職業(yè)道德素質(zhì)、行政管理能力素質(zhì)等。提高行政執(zhí)法工作人員的素質(zhì)是行政程序規(guī)范化進(jìn)程中不可缺少的前提性要素。提高執(zhí)法人員素質(zhì)應(yīng)注重以下幾個(gè)方面：嚴(yán)格控制執(zhí)法隊(duì)伍的進(jìn)入“關(guān)口”；定期培訓(xùn)，經(jīng)常檢查；加強(qiáng)監(jiān)督，明確責(zé)任；考核績(jī)效，嚴(yán)格管理等。

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