智庫(kù)與政府關(guān)系的調(diào)整與探索*
——以日本、韓國(guó)和新加坡智庫(kù)為例

■ 張駿

華南理工大學(xué)公共政策研究院 廣州 510640

智庫(kù)與政府關(guān)系的調(diào)整與探索*
——以日本、韓國(guó)和新加坡智庫(kù)為例

■ 張駿

華南理工大學(xué)公共政策研究院 廣州 510640

[目的/意義]分析、解讀智庫(kù)與政府關(guān)系根源，將有助于進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)正在高速發(fā)展的智庫(kù)行業(yè)與政府間的關(guān)系。［方法/過(guò)程］通過(guò)觀察分析日本、韓國(guó)和新加坡的智庫(kù)如何調(diào)整和探索與政府的關(guān)系，本文分析了與政府“再結(jié)合”，“剝離”與“統(tǒng)合”并行及“政府布局”與“高官參與”兼?zhèn)涞扰e措背后的行為邏輯。［結(jié)果/結(jié)論］日本、韓國(guó)和新加坡智庫(kù)普遍呈現(xiàn)的特征，一方面是因?yàn)檫@一地區(qū)的政府普遍保持著對(duì)包括智庫(kù)在內(nèi)的社會(huì)組織更為積極和直接的介入，另一方面這些智庫(kù)本身對(duì)于知識(shí)與權(quán)力的關(guān)系有著也不同于西方的理解。

智庫(kù) 政府關(guān)系 日本 韓國(guó) 新加坡

1 引言

理想中的智庫(kù)，縱使大部分資金來(lái)自政府，也應(yīng)試圖保持高度的學(xué)術(shù)研究和政策研究自由。這些機(jī)構(gòu)應(yīng)該更傾向于通過(guò)知識(shí)性的分析和論證，而不是策略性的游說(shuō)或施壓來(lái)影響政策。在尋求消息和完善政策方面，智庫(kù)應(yīng)當(dāng)具有平等的公共精神。然而英國(guó)華威大學(xué)的研究認(rèn)為，許多亞洲智庫(kù)并不回避以（與權(quán)力和財(cái)富關(guān)系親密的）精英組織的身份示人[1]。在西方人看來(lái)，這些智庫(kù)“更多地致力于‘制度提升’而不是‘制度批判’”[2]。事實(shí)上，智庫(kù)所具有的以上特征不能不說(shuō)是與他們置身的社會(huì)生態(tài)有關(guān)。華威大學(xué)學(xué)者認(rèn)為，較之西方，東亞多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的政府總體上保持著對(duì)包括智庫(kù)在內(nèi)的社會(huì)組織更為積極和直接的介入。在此背景下，這些國(guó)家和地區(qū)的相當(dāng)一些智庫(kù)既不甘純粹依附，又不能完全獨(dú)立于政府。面對(duì)國(guó)家權(quán)力，他們往往會(huì)很有策略地徘徊在出走和回歸之間。當(dāng)然，獨(dú)立或依附、出走或回歸都不是絕對(duì)的。比起任何一種一邊倒的局面，無(wú)論是智庫(kù)還是政府，都更愿意在彼此關(guān)系的調(diào)整與探索中進(jìn)退有度。

2 日本：智庫(kù)與政府的“再結(jié)合”

根據(jù)《2016全球智庫(kù)報(bào)告》[3]，日本智庫(kù)數(shù)量位居全球第9，共有109家?，F(xiàn)在的日本智庫(kù)可以從不同的角度劃分為多種類型，其研究領(lǐng)域廣泛，研究形態(tài)以委托研究為主，但是自主研究積極發(fā)展。從法律性質(zhì)上區(qū)分，日本智庫(kù)主要有3類：（1）營(yíng)利型智庫(kù)，細(xì)分為營(yíng)利社團(tuán)法人（企業(yè)）和一般財(cái)團(tuán)法人①營(yíng)利社團(tuán)法人：以營(yíng)利為目的，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作。如野村綜合研究所、大和總研、日本綜合研究所等企業(yè)系的智庫(kù)都屬于營(yíng)利社團(tuán)法人。根據(jù)日本綜合研究機(jī)構(gòu)2014年統(tǒng)計(jì)，181家參與調(diào)查的日本智庫(kù)中，有82家（45%）智庫(kù)為營(yíng)利社團(tuán)法人。2008年11月以前，日本的財(cái)團(tuán)法人均是公益性的，但隨著公益法人制度的改革，從2008年12月開(kāi)始，出現(xiàn)了不以公益為目的的財(cái)團(tuán)法人形態(tài)——“一般財(cái)團(tuán)法人”。；（2）非營(yíng)利型智庫(kù)，細(xì)分為公益社團(tuán)法人、公益財(cái)團(tuán)法人和特定非營(yíng)利活動(dòng)法人（即NPO法人）3種②如日本調(diào)查綜合研究所、世界經(jīng)濟(jì)研究協(xié)會(huì)等都屬于公益社團(tuán)法人，綜合研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)和日本國(guó)際問(wèn)題研究所（JIIA）屬于公益財(cái)團(tuán)法人，而SOHO智庫(kù)、智庫(kù)九州等則屬于NPO法人類型。；（3）中間法人型③中間法人型：以成員的共同利益為目的，且不以將剩余金向成員分配為目的的團(tuán)體，是既非公益（共益）也非營(yíng)利性質(zhì)的團(tuán)體。如民主黨設(shè)立的“公共政策平臺(tái)”即屬此類。智庫(kù)。另外，根據(jù)與日本政府的關(guān)系，日本智庫(kù)可以分為官方智庫(kù)（政府背景，甚至直接隸屬省廳）和民間智庫(kù)（民間籌資、獨(dú)立運(yùn)營(yíng)），后者在日本占多數(shù)。官方智庫(kù)的代表機(jī)構(gòu)有日本國(guó)際問(wèn)題研究所（JIIA）（外務(wù)?。?、防衛(wèi)研究所（防衛(wèi)?。喼藿?jīng)濟(jì)研究所（日本貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)）等；民間智庫(kù)的代表機(jī)構(gòu)有PHP總研、日本綜合研究所、野村綜合研究所等[4]。

日本的智庫(kù)生態(tài)中，民間籌資、獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的智庫(kù)也確實(shí)存在相當(dāng)?shù)纳婵臻g，但不可否認(rèn)的是少了公共資金的“兜底”，其在市場(chǎng)整體遇冷時(shí)生存能力也更弱。吳寄南、劉少東、朱猛等學(xué)者有關(guān)日本智庫(kù)的研究均指出，步入20世紀(jì)90年代以后，日本智庫(kù)曾進(jìn)入發(fā)展速度漸趨緩慢的“盤(pán)整”階段[5]。由于日本經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷，社會(huì)捐助持續(xù)滑坡，一些缺乏穩(wěn)定資金來(lái)源的智庫(kù)也被迫關(guān)門(mén)，智庫(kù)總數(shù)一度減少了約兩成，顯然民間智庫(kù)在此期間折損不少。然而故事的另一面卻是，這一階段也有行業(yè)新貴陸續(xù)問(wèn)世。以東京財(cái)團(tuán)為例，這家機(jī)構(gòu)與政府再結(jié)合的色彩就頗為鮮明。東京財(cái)團(tuán)成立于1997年，主要出資者是日本財(cái)團(tuán)，該財(cái)團(tuán)在中國(guó)被認(rèn)為是右翼組織。東京財(cái)團(tuán)網(wǎng)羅了一批頂級(jí)學(xué)者，就日本的內(nèi)政、外交問(wèn)題提出政策建議，在對(duì)華政策偏右的小泉純一郎和安倍晉三執(zhí)政期間與政權(quán)中樞關(guān)系十分密切[6]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者通過(guò)觀察日本智庫(kù)近幾十年來(lái)與政府關(guān)系的變遷指出，特別是進(jìn)入21世紀(jì)，隨著中國(guó)的崛起和日本國(guó)內(nèi)外政治環(huán)境發(fā)生變化，日本外交決策機(jī)制逐漸由一元化向多元化轉(zhuǎn)變，可供智庫(kù)發(fā)揮的議題日趨多樣。這些研究機(jī)構(gòu)多是由政府資助或直接隸屬于政府相關(guān)部門(mén)，另外有一些雖然屬于獨(dú)立法人性質(zhì)，但也和政府部門(mén)有著密切聯(lián)系。這些機(jī)構(gòu)對(duì)日本政府外交決策影響很大，其中有些關(guān)于應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起的政策建議己被日本政府采納。

例如，“海洋政策研究財(cái)團(tuán)”堪稱是日本海洋戰(zhàn)略和政策方面最有影響力的智庫(kù)。在日本的海洋政策制定方面，以海洋政策研究財(cái)團(tuán)為中心的政、學(xué)、官、軍界聯(lián)合體，通過(guò)媒體、研討會(huì)、論壇頻頻發(fā)聲，操縱輿論，影響決策。特別是日本近些年在離島管理、低潮線維護(hù)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)設(shè)立、延伸大陸架和海洋資源開(kāi)發(fā)、海洋安保應(yīng)對(duì)等海洋政策、戰(zhàn)略和立法方面，都與海洋政策研究財(cái)團(tuán)及其關(guān)聯(lián)的政、官、學(xué)、軍界密切相關(guān)[5]。某些機(jī)構(gòu)或其中的個(gè)人則走得更遠(yuǎn)。日本岡崎研究所的岡崎久彥和日本國(guó)際政策研究所的隆星山這樣的學(xué)者就中國(guó)軍費(fèi)增長(zhǎng)、中日領(lǐng)土糾紛，特別是釣魚(yú)島問(wèn)題、東海問(wèn)題和臺(tái)灣問(wèn)題都發(fā)表過(guò)頗為尖銳的觀點(diǎn)；PHP研究所預(yù)測(cè)中國(guó)將在2020年前后成為能與美國(guó)分庭抗禮的大國(guó)，進(jìn)而向日本政府提出戰(zhàn)略警告。這些觀點(diǎn)客觀上為右翼政府的外交政策進(jìn)行了背書(shū)和輿論準(zhǔn)備，因此很難使其不被評(píng)價(jià)為一種與執(zhí)政當(dāng)局的（預(yù)設(shè)觀點(diǎn)立場(chǎng)的）“再結(jié)合”。

3 韓國(guó)：官方智庫(kù)的“剝離”與“統(tǒng)合”；民間智庫(kù)的“補(bǔ)充”與“分擔(dān)”

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2013年赴韓國(guó)智庫(kù)專題調(diào)研考察團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)發(fā)院考察團(tuán)”）的報(bào)告指出[7]：比起單純的機(jī)構(gòu)數(shù)字增減，韓國(guó)在官方智庫(kù)的管理機(jī)制和民間智庫(kù)的引導(dǎo)方式上的探索更加值得關(guān)注。官方智庫(kù)方面，1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)以后，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府研究機(jī)構(gòu)的力量，1999年1月韓國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《關(guān)于政府投資研究機(jī)構(gòu)的建立、運(yùn)營(yíng)與培養(yǎng)的法律》。根據(jù)此法律，1999年3月相繼成立經(jīng)濟(jì)和社會(huì)研究會(huì)、人文社會(huì)研究會(huì)等5家直接歸屬總理（即韓國(guó)執(zhí)政內(nèi)閣首長(zhǎng)）領(lǐng)導(dǎo)的研究會(huì)，實(shí)行對(duì)政府各類研究機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌管理。2005年，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)研究會(huì)、人文社會(huì)研究會(huì)合并，成立了現(xiàn)在的國(guó)家經(jīng)濟(jì)、人文和社會(huì)科學(xué)研究會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“研究會(huì)”）（NRCS），負(fù)責(zé)管理政府創(chuàng)辦的23家研究機(jī)構(gòu)。相應(yīng)地，政府研究機(jī)構(gòu)全部歸屬到研究會(huì)，不再是原政府各主管部委的直屬機(jī)構(gòu)，與原主管部委沒(méi)有人、財(cái)、物關(guān)系，只是業(yè)務(wù)關(guān)系。此舉無(wú)疑形成了官方智庫(kù)與行政機(jī)關(guān)的“剝離”。

然而“剝離”并不等同于“脫離”，研究會(huì)實(shí)際上從另一個(gè)側(cè)面形成了新的“統(tǒng)合”。設(shè)立該組織的主要目的是為23家政府所屬的經(jīng)濟(jì)、人文和社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)提供支持服務(wù)，支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)、人文和社會(huì)科學(xué)政策的研究，為政策研究產(chǎn)業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。研究會(huì)的最高領(lǐng)導(dǎo)為理事長(zhǎng)，該職務(wù)經(jīng)公開(kāi)招聘選拔，由總理任命。研究會(huì)屬于直接向政府負(fù)責(zé)的非政府部門(mén)，其工作人員不是公務(wù)員，但類似于公務(wù)員，可以類比國(guó)內(nèi)的“參公”體系。出于管理目的的根本定位，研究會(huì)并沒(méi)有研究職能，只負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理政府研究機(jī)構(gòu)的研究計(jì)劃。政府研究機(jī)構(gòu)自定課題需獲得研究會(huì)的審批，經(jīng)其同意后，預(yù)算才能從國(guó)庫(kù)下?lián)艿礁餮芯吭?。?guó)發(fā)院考察團(tuán)還注意到政府研究機(jī)構(gòu)自定課題的設(shè)立需經(jīng)多方協(xié)商、綜合協(xié)調(diào)后確定。每個(gè)研究機(jī)構(gòu)首先要和業(yè)務(wù)主管部委溝通，明確政策研究覆蓋的大致范圍。研究會(huì)收到各研究機(jī)構(gòu)上報(bào)的研究計(jì)劃后，經(jīng)過(guò)在全局范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，審查批準(zhǔn)各研究機(jī)構(gòu)的研究計(jì)劃，并將預(yù)算報(bào)告國(guó)會(huì)審批。

從預(yù)算數(shù)額來(lái)看，2013年研究會(huì)預(yù)算總額為250億韓元，其管理的23家研究機(jī)構(gòu)的預(yù)算總額為10,737億韓元。23家研究機(jī)構(gòu)的總預(yù)算中，財(cái)政撥款為4,560億韓元，自主收入為6,177億韓元，財(cái)政撥款占總預(yù)算的42%。由此可見(jiàn)，研究會(huì)在資金方面扮演的是一個(gè)重要但非壟斷的角色。受其管理的智庫(kù)雖然是官方性質(zhì)，但是財(cái)政撥款尚不足總預(yù)算的一半，實(shí)際上已經(jīng)部分地實(shí)現(xiàn)了從國(guó)家財(cái)政的“剝離”。但是凡接受財(cái)政撥款的項(xiàng)目，無(wú)論資金多寡，一律受到研究會(huì)的審批和監(jiān)管，無(wú)疑又體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的“統(tǒng)合”。

然而，再完善的官方智庫(kù)體系也有短板，在一些如產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)、就業(yè)情況、技術(shù)趨勢(shì)等高度市場(chǎng)化和精?；念I(lǐng)域，官方智庫(kù)的嗅覺(jué)就未必足夠靈敏。這個(gè)時(shí)候，往往可見(jiàn)韓國(guó)的企業(yè)智庫(kù)利用比較優(yōu)勢(shì)來(lái)“補(bǔ)充”承擔(dān)官方研究職能，甚至在這一過(guò)程中還自籌部分經(jīng)費(fèi)，“分擔(dān)”國(guó)家的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。根據(jù)國(guó)發(fā)院考察團(tuán)的統(tǒng)計(jì)，韓國(guó)民間智庫(kù)以大企業(yè)設(shè)立的研究院為主，“沒(méi)有大企業(yè)作支持的民間研究機(jī)構(gòu)很少，以個(gè)人名義設(shè)立的研究機(jī)構(gòu)也很少”。韓國(guó)各大企業(yè)附屬的研究機(jī)構(gòu)的人數(shù)沒(méi)有完全統(tǒng)計(jì)，但就目前已知而言，平均每家人員規(guī)模為100人，實(shí)際上這個(gè)規(guī)模在世界范圍都不算小。韓國(guó)民間智庫(kù)主要有LG、三星、大宇等實(shí)力雄厚的大公司附屬的經(jīng)濟(jì)研究院。大公司附屬研究機(jī)構(gòu)主要為本企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展提供咨詢服務(wù)。由于長(zhǎng)期關(guān)注產(chǎn)業(yè)方面的發(fā)展動(dòng)態(tài)，在產(chǎn)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)品市場(chǎng)和對(duì)技術(shù)未來(lái)發(fā)展方向等方面具有比政府研究機(jī)構(gòu)更強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。政府因此會(huì)委托民間研究機(jī)構(gòu)從事政策方面的研究。例如 LG 經(jīng)濟(jì)研究所就承擔(dān)了政府委托的促進(jìn)ICT（信息產(chǎn)業(yè)）就業(yè)問(wèn)題的課題。根據(jù)國(guó)發(fā)院考察團(tuán)的報(bào)告，非常值得注意的是政府委托的題目一般費(fèi)用都很低，如果研究機(jī)構(gòu)自身沒(méi)有實(shí)力，根本無(wú)法完成這些委托研究。所以，韓國(guó)民間智庫(kù)可以說(shuō)是在功能上“補(bǔ)充”官方智庫(kù)的研究短板，在財(cái)務(wù)上“分擔(dān)”國(guó)家的研究成本。

4 新加坡：“政府布局” “高官參與”的智庫(kù)有效作用于“制度提升”

由于國(guó)家體量的關(guān)系，新加坡智庫(kù)的數(shù)量（12家）并不算多，但是就歷年《全球智庫(kù)報(bào)告》所反映的質(zhì)量而言，卻相當(dāng)不錯(cuò)。除了比較籠統(tǒng)的綜合國(guó)際排名，東南亞研究所（ISEAS）在國(guó)際事務(wù)方面，國(guó)防與戰(zhàn)略研究所（IDSS）在防務(wù)方面，以及能源研究所（ESI）、水政策研究所（IWP）在能源與資源方面紛紛取得良好的世界級(jí)專業(yè)排名。

即便跳出《全球智庫(kù)報(bào)告》所設(shè)立的體系，也不難看到新加坡智庫(kù)在其所在區(qū)域和對(duì)相關(guān)利益國(guó)家所投射的影響。比如東亞研究所（EAI）作為長(zhǎng)期關(guān)注中國(guó)問(wèn)題的新加坡智庫(kù)就與中國(guó)官方和學(xué)界建立了長(zhǎng)期合作關(guān)系，其學(xué)術(shù)領(lǐng)頭人提出的“中國(guó)模式”理論為解讀中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展歷程提供了一個(gè)能夠被西方理解而又不同于西方的角度。又比如新加坡的國(guó)際事務(wù)研究所（SIIA）就與馬來(lái)西亞的戰(zhàn)略與國(guó)際研究所（ISIS）、菲律賓的戰(zhàn)略與發(fā)展研究所（ISDS）、印度尼西亞的戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心（CSIS）、泰國(guó)的安全與國(guó)際研究（ISIS）于1988年共同創(chuàng)立了東盟戰(zhàn)略與國(guó)際研究所（智庫(kù)網(wǎng)絡(luò)）（ASEAN-ISIS network）①ASEAN Institute of Strategic and International Studies (ASEAN ISIS): http://www.siiaonline.org/page/isis/.，這一組織后來(lái)又加入了文萊政策與戰(zhàn)略研究所（BDIPSS）、柬埔寨合作與和平研究所（CICP）、老撾外交研究所（IFA）、緬甸戰(zhàn)略與國(guó)際研究（MSIS）和越南外交學(xué)院（DAV）（原國(guó)際關(guān)系研究所（IIR）），為東盟探索區(qū)域整合提供了相當(dāng)豐富的智力供給，增加了這一地區(qū)諸國(guó)（作為一個(gè)整體）在國(guó)際舞臺(tái)上的分量。

按說(shuō)任何國(guó)家和地區(qū)的智庫(kù)發(fā)展都是基于眾多復(fù)雜因素的綜合結(jié)果，因此自然很難將新加坡智庫(kù)取得的良好發(fā)展成就簡(jiǎn)單歸功于某一兩個(gè)因素。但是由于新加坡智庫(kù)建設(shè)中政府參與的痕跡異常明顯，所以學(xué)界很多觀點(diǎn)都將新加坡智庫(kù)的成就主要?dú)w功于政府的支持。例如持該觀點(diǎn)的學(xué)者一般都認(rèn)為新加坡智庫(kù)經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵首先就在于“政府布局”，其次則很可能是“高官參與”。以比較著名的幾家國(guó)際問(wèn)題智庫(kù)為例，東南亞研究所（ISEAS）、東亞研究所（EAI）、南亞研究所（ISAS）、國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)防與戰(zhàn)略研究所（IDSS）和政策研究所（IPS）均由新加坡政府部門(mén)根據(jù)其當(dāng)時(shí)的需要而設(shè)立，并根據(jù)新加坡、地區(qū)和世界形勢(shì)的變化而不斷調(diào)整，逐漸成為新加坡和該地區(qū)的知名智庫(kù)。而這背后則是開(kāi)國(guó)總統(tǒng)尤索夫伊薩克（Yusof Ishak）、前副總理吳慶瑞（Dr Goh Keng Swee）、前國(guó)防與安全部長(zhǎng)陳慶炎（Tan Keng Yam）、前總理吳作棟（Goh Chok Tong）等人持續(xù)發(fā)揮的重要作用[8]。時(shí)至今日，新加坡主要的國(guó)際問(wèn)題智庫(kù)聘請(qǐng)前部長(zhǎng)級(jí)高官或者國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)出任一把手已經(jīng)形成行業(yè)慣例。

由此可見(jiàn)，在新加坡，以人民行動(dòng)黨為活動(dòng)陣地的政治精英們當(dāng)仁不讓地扮演了當(dāng)?shù)刂菐?kù)行業(yè)奠基者的角色，并且在隨后的日子里始終保持著對(duì)該行業(yè)一定的引導(dǎo)和控制。這種先當(dāng)“國(guó)父”再作“保姆”的角色路徑分明透露著威權(quán)（至少是準(zhǔn)威權(quán)）主義的家長(zhǎng)作風(fēng)。只是那種引導(dǎo)和控制在新加坡被十分巧妙地操作著，它們未必是強(qiáng)硬的，一般都不明顯危及學(xué)術(shù)自由和價(jià)值獨(dú)立；但它們又是堅(jiān)韌的，深刻地塑造著智庫(kù)從業(yè)者的問(wèn)題意識(shí)（比如認(rèn)為“建議性”當(dāng)然優(yōu)于“批判性”），甚至是全社會(huì)的精英主義情結(jié)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，智庫(kù)具有符號(hào)功能：一個(gè)智庫(kù)的成長(zhǎng)，也在政治、經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展中扮演著一個(gè)象征性的角色。在曾經(jīng)殖民新加坡的英國(guó)，智庫(kù)是“一個(gè)自由、民主的先進(jìn)社會(huì)的標(biāo)志性附屬物”；在新加坡的鄰國(guó)馬來(lái)西亞，馬來(lái)西亞伊斯蘭研究院（IKIM）是馬哈蒂爾政府溫和和包容的伊斯蘭價(jià)值觀的有力體現(xiàn)[1]；因此在新加坡，智庫(kù)肩負(fù)起實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的使命發(fā)揮“制度提升”作用，當(dāng)然也是再合適不過(guò)的了。

5 智庫(kù)與政府在互動(dòng)中對(duì)獨(dú)立性的探索

3國(guó)政府總體上保持著對(duì)包括智庫(kù)在內(nèi)的社會(huì)組織更為積極和直接的介入；從智庫(kù)的角度出發(fā)，智庫(kù)似乎又樂(lè)意于以（與權(quán)力和財(cái)富關(guān)系親密的）精英組織的身份示人。那么這種似乎并不以獨(dú)立性見(jiàn)長(zhǎng)的模式難免會(huì)讓人產(chǎn)生擔(dān)憂，是不是目前3國(guó)智庫(kù)和政府間至少?gòu)慕Y(jié)果評(píng)價(jià)來(lái)看總體尚好的互動(dòng)只是偶然的和階段性的；在往后的發(fā)展中，政府所代表的國(guó)家權(quán)力會(huì)不會(huì)產(chǎn)生不可抑制的綁架知識(shí)的沖動(dòng)，從而使得智庫(kù)和政府間的互動(dòng)最終僵化。

如果對(duì)這種觀點(diǎn)進(jìn)行學(xué)理化的演繹，則呈現(xiàn)這樣的推理過(guò)程：首先，假設(shè)政府與智庫(kù)間的關(guān)系，即權(quán)力與知識(shí)間的關(guān)系，本質(zhì)上是權(quán)力主體相對(duì)于知識(shí)客體的關(guān)系；其次，這種關(guān)系在實(shí)際的社會(huì)生活中所營(yíng)造的通常是主客體規(guī)則模式，顯示出主體對(duì)客體的控制和監(jiān)管，提供關(guān)照和分配機(jī)會(huì)的行為則更像是家長(zhǎng)式的恩賜；最后，結(jié)論自然是政府和智庫(kù)間實(shí)際上并不存在，甚至根本并不需要真正意義上的互動(dòng)。

然而事實(shí)上，即便在以上3國(guó)中政府對(duì)智庫(kù)介入最深的新加坡，這種擔(dān)憂也并未最終成為現(xiàn)實(shí)。筆者就該現(xiàn)象請(qǐng)教了曾供職于新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所23年（1992—2015）的楊沐教授2楊沐現(xiàn)任華南理工大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長(zhǎng)。，他認(rèn)為新加坡的智庫(kù)與政府當(dāng)局關(guān)系緊密，客觀上呈現(xiàn)一定的主客體關(guān)系特征，但并未完全陷入主客體規(guī)則模式：一方面政府長(zhǎng)期以來(lái)確實(shí)對(duì)智庫(kù)進(jìn)行總體上的控制和監(jiān)管；另一方面，智庫(kù)在政策研究和機(jī)構(gòu)管理上的相對(duì)獨(dú)立也逐漸得以確立。

具體來(lái)說(shuō)，首先新加坡6家主要智庫(kù)②的資金支持毫無(wú)疑問(wèn)主要來(lái)源于政府，而政府部門(mén)對(duì)智庫(kù)的財(cái)政支持并不是鐵飯碗，這和智庫(kù)能否保證政策報(bào)告的質(zhì)量、能否在政府決策中具有參考價(jià)值、能否在國(guó)際上取得相應(yīng)的影響力等直接相關(guān)，也就是說(shuō)政府對(duì)于智庫(kù)產(chǎn)品的評(píng)價(jià)具有間接但是至關(guān)重要的影響。其次，政府（卸任或現(xiàn)任）要員又在智庫(kù)擔(dān)任重要職務(wù)（通常為理事會(huì)成員），這勢(shì)必會(huì)在相當(dāng)程度上決定了智庫(kù)從政府那里獲取資源和參與決策的難易程度。所以就這兩點(diǎn)而言，新加坡政府與智庫(kù)的關(guān)系確實(shí)呈現(xiàn)出主客體關(guān)系的一些基本特征。

相比之下，智庫(kù)開(kāi)展政策研究的自主性問(wèn)題則要更加復(fù)雜。原則上，智庫(kù)政策報(bào)告的對(duì)象選題、方法路徑、觀點(diǎn)偏好都由智庫(kù)自己決定，和智庫(kù)聯(lián)系的相關(guān)政府部門(mén)等不作規(guī)定和指示。但是由于新加坡的主要智庫(kù)均為政府創(chuàng)立，并主要依靠公款以維持其運(yùn)作，所以要極力避免功能重疊、重復(fù)投資和（國(guó)家系統(tǒng)）內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)等可能為納稅人所詬病的問(wèn)題。故而當(dāng)兩個(gè)及其以上智庫(kù)的研究課題重疊的情況下，政府可能動(dòng)用行政手段予以調(diào)節(jié)。比如20世紀(jì)90年代初期，東亞所個(gè)別研究就曾因其研究課題涉及到南亞國(guó)家問(wèn)題而被政府叫停。但是隨著新加坡經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷強(qiáng)化，跨地域、跨領(lǐng)域研究愈加成為國(guó)際趨勢(shì)，以及“政策思想市場(chǎng)”的逐步形成，根據(jù)楊沐教授的回憶，進(jìn)入21世紀(jì)后，這種案例越來(lái)越少，直至2010年后基本消失。這一歷史變遷的起點(diǎn)是新加坡政府作為主體對(duì)智庫(kù)客體的控制和監(jiān)管，但是落點(diǎn)則在于智庫(kù)在政策研究上愈發(fā)穩(wěn)固的獨(dú)立性，而與此同時(shí)政府原則上又保留了必要情況下介入的權(quán)利。從這個(gè)角度觀察，至少不應(yīng)該仍將此視為典型的主客體規(guī)則模式。甚至可以說(shuō)，新加坡的這種模式較之于韓國(guó)將所有23家從事經(jīng)濟(jì)、人文和社會(huì)科學(xué)研究的公立智庫(kù)的項(xiàng)目審核權(quán)全部統(tǒng)合到一個(gè)研究會(huì)的模式更為自由。

另外，政策研究上的獨(dú)立性當(dāng)然不可能脫離機(jī)構(gòu)管理上的獨(dú)立性而單獨(dú)存在。新加坡6家主要智庫(kù)的管理模式差別不大，內(nèi)部的管理層都具有決定員工的錄用、工薪、課題、考評(píng)、晉升等重要事項(xiàng)的權(quán)力。但是一旦涉及財(cái)務(wù)問(wèn)題，情況就大相徑庭。新加坡的多數(shù)智庫(kù)設(shè)立在公立大學(xué)內(nèi)，一方面為智庫(kù)運(yùn)行提供一個(gè)良好的科研環(huán)境，另一方面政府也依托大學(xué)的管理體系對(duì)智庫(kù)進(jìn)行特別是財(cái)務(wù)方面的監(jiān)管。大學(xué)對(duì)智庫(kù)的各項(xiàng)財(cái)務(wù)開(kāi)支有嚴(yán)格的管理辦法和管理程序。各研究所（如東亞所、南亞所）所長(zhǎng)幾乎沒(méi)有什么自行決策的空間。即便如此，大學(xué)財(cái)務(wù)主管部門(mén)仍然會(huì)每年聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所到智庫(kù)查賬。嚴(yán)格的財(cái)務(wù)制度一定程度上限制了智庫(kù)內(nèi)部管理層的自主權(quán)，但也減少了財(cái)務(wù)中可能存在的漏洞，保證了透明和清廉，從而保護(hù)了智庫(kù)的相關(guān)責(zé)任人[9]。

以上新加坡的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑說(shuō)明現(xiàn)實(shí)中政府和智庫(kù)間在互動(dòng)時(shí)并未呈現(xiàn)主客體規(guī)則模式，即政府并沒(méi)有以權(quán)力主體的身份全面主導(dǎo)與智庫(kù)這一知識(shí)客體的關(guān)系。更為主流的情況是雙方在磨合中各有進(jìn)退，更確切地說(shuō)，智庫(kù)在知識(shí)與權(quán)力之間發(fā)揮了橋梁和紐帶作用，成為知識(shí)與權(quán)力的緩沖地帶，使知識(shí)與權(quán)力形成了良性互動(dòng)。

智庫(kù)的興起和完善，至少在一定程度上解決了知識(shí)與權(quán)力在政治決策中的兩難問(wèn)題。這就意味著政府和智庫(kù)間的關(guān)系并不適用主客體規(guī)則模式，而是更多地呈現(xiàn)出主體間性問(wèn)題的特征。哈貝馬斯在對(duì)主體間性（Intersubjectivity）哲學(xué)思想的闡釋中所倡導(dǎo)的就是權(quán)力和知識(shí)間的互動(dòng)，即決策咨詢確實(shí)不是純理論層面的從知識(shí)到權(quán)力的線性過(guò)程，而是交流與互動(dòng)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，在這張大網(wǎng)上，需要能促使知識(shí)與權(quán)力交流互動(dòng)的智庫(kù)平臺(tái)[10]?；诒竟?jié)以上分析，本文認(rèn)為此說(shuō)法完全可以作為智庫(kù)與政府在互動(dòng)中對(duì)獨(dú)立性的探索的相關(guān)學(xué)理解釋。

此外，本節(jié)以上部分雖然是針對(duì)3個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的分析，但也對(duì)我國(guó)智庫(kù)建設(shè)中有關(guān)獨(dú)立性問(wèn)題的探討具有一定的借鑒意義。首先，可以肯定政府和智庫(kù)間的關(guān)系更多地呈現(xiàn)出主體間性問(wèn)題的特征。其次，在此基礎(chǔ)上如果進(jìn)一步提升至價(jià)值討論的層級(jí)，我們還可以借助哈貝馬斯有關(guān)科學(xué)與政治間的“知識(shí)－價(jià)值”關(guān)系論述進(jìn)行比較解讀。哈貝馬斯將“知識(shí)－價(jià)值”關(guān)系區(qū)分為3種模式：決斷主義、技術(shù)統(tǒng)治和實(shí)用主義。決斷主義是政治決定價(jià)值，知識(shí)成為達(dá)成政治目的的工具；技術(shù)統(tǒng)治是科學(xué)占據(jù)了主導(dǎo)地位；實(shí)用主義是介于二者之間的道路，“在這里，科學(xué)與政治是互相依存的，是對(duì)話交流的”[11]。

本文認(rèn)為，過(guò)去我國(guó)各級(jí)政府在尋求外部意見(jiàn)時(shí)確實(shí)存在著決斷主義的傾向，但是隨著近些年來(lái)的觀念革新，在尋求智庫(kù)的咨詢意見(jiàn)時(shí)秉持實(shí)用主義已經(jīng)成為基本共識(shí)。在這種情況下，政府和智庫(kù)既然是相互依存、對(duì)話交流的關(guān)系，就沒(méi)有必要通過(guò)不斷削弱智庫(kù)（在不觸及原則性問(wèn)題時(shí)）的獨(dú)立性，或者利用智庫(kù)獨(dú)立性方面現(xiàn)階段可能存在的某些制度建設(shè)的漏洞，來(lái)有意地消解智庫(kù)在公共政策領(lǐng)域內(nèi)的作用。從這個(gè)角度上講，雖然沒(méi)有采用美國(guó)理論界從國(guó)家與公民社會(huì)的框架出發(fā)討論智庫(kù)獨(dú)立性的傳統(tǒng)路徑，但亦不失為一種可取的思路。

6 結(jié)論

3國(guó)政府普遍保持著對(duì)所在國(guó)家社會(huì)組織更為積極和直接的介入；現(xiàn)實(shí)中卻很少觀察到這種強(qiáng)勢(shì)出現(xiàn)極化的現(xiàn)象，這是因?yàn)橹菐?kù)與政府關(guān)系中的任何一方都會(huì)與對(duì)方做出必要的互動(dòng)，彼此拿捏對(duì)雙方都比較有利的距離。具體的操作方法在不同的國(guó)家當(dāng)然有所不同：在日本，主要是因?yàn)槟骋蝗藛T構(gòu)成相對(duì)穩(wěn)定的精英集團(tuán)（如自民黨內(nèi)實(shí)權(quán)派）長(zhǎng)期執(zhí)政從而對(duì)公權(quán)力產(chǎn)生粘連，與這個(gè)集團(tuán)中某些派系在政治上的“左”“右”協(xié)同起來(lái)，自然成為某些智庫(kù)與權(quán)力“再結(jié)合”的契機(jī)；站在韓國(guó)國(guó)家利益的角度，政府并行不悖地實(shí)現(xiàn)了對(duì)其官方智庫(kù)的“剝離”與“統(tǒng)合”，且有效發(fā)動(dòng)了民間智庫(kù)來(lái)對(duì)官方智庫(kù)的研究進(jìn)行“補(bǔ)充”與“分擔(dān)”，顯然是一種頗為可取的“制度提升”；在新加坡，人民行動(dòng)黨自建國(guó)以來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定執(zhí)政的體制無(wú)疑使得該精英集團(tuán)具有了超乎西方式政黨的政治角色而成為一種“建國(guó)者”與“人民保姆”的混合體，有關(guān)西方主流意見(jiàn)對(duì)于這種體制的評(píng)價(jià)暫且不論，客觀上也促使了新加坡的智庫(kù)展現(xiàn)出國(guó)家戰(zhàn)略的格局感和使命感?？梢?jiàn)，國(guó)家在智庫(kù)建設(shè)中的角色能夠、也需要隨著時(shí)代的發(fā)展不斷調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)環(huán)境。

3國(guó)智庫(kù)確實(shí)更多地致力于“制度提升”而非“制度批判”，它們始終不可能距國(guó)家權(quán)力太遠(yuǎn)。但是在與政府的互動(dòng)中，它們同樣為鞏固智庫(kù)獨(dú)立性做出了有益的探索。

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The Adjustment and Exploration of the Relationship Between Think Tanks and Governments——Taking Japan, South Korea and Singapore Think Tanks as Examples

Zhang Jun
Institute of Public Policy, South China University of Technology, Guangzhou 510640

[Purpose/signif i cance] The analysis and criticism of think tanks interact with governments would allow us to get closer to the root of any problem, which would be extremely helpful in further optimizing the relationship between governments and the rapidly developing think tank industry in China. [Method/process] By focusing on how think tanks in Japan, South Korea, and Singapore to adjust and explore the relationships with the governments of their respective localities, this paper analyzed the behavioral logic behind the performance of think tanks. [Result/conclusion] The widespread emergence of characteristics within the think tank industry can in part be explained by regional governments maintaining a more proactive and direct interventional role in social organizations, including think tanks. At the same time, however, a point also worth bearing in mind is that think tanks themselves perceive the relationship between knowledge and power in a way which is very different from their Western counterparts.

think tank relationship with governments Japan South Korea Singapore

G311

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2017.03.09

2016-12-22

2017-05-09 本文責(zé)任編輯：呂青

*本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“決策咨詢制度與中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14JZD023）研究成果之一。

張駿（ORCID：0000-0003-0809-1990），華南理工大學(xué)公共政策研究院研究助理，碩士，E-mail: zhangjun@ipp.org.cn。