對(duì)破除縣區(qū)行政執(zhí)法以罰代刑推進(jìn)兩法銜接的思考*

閆麗敏 張昭興 尚志雷

河北省邯鄲市廣平縣人民檢察院，河北 廣平 056000

對(duì)破除縣區(qū)行政執(zhí)法以罰代刑推進(jìn)兩法銜接的思考*

閆麗敏 張昭興 尚志雷

河北省邯鄲市廣平縣人民檢察院，河北 廣平 056000

近年來(lái)，全國(guó)各地高度重視行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作，通過(guò)不懈的努力，取得了良好的社會(huì)效果、法律效果和政治效果。但在一些縣區(qū)由于受各種因素的制約，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)仍然存在以罰代刑現(xiàn)象，亟需解決。本文，筆者結(jié)合司法工作實(shí)踐，談了對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以罰代刑的理解，分析了其成因，提出有針對(duì)性的改良建議。

縣區(qū)；兩法銜接；以罰代刑

一、對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以罰代刑的理解

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以罰代刑，是根據(jù)憲法和法律規(guī)定不承擔(dān)刑事偵查職能的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，對(duì)其在行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)依法移交承擔(dān)刑事偵查職能的有關(guān)機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任而不移送，以行政處罰代替刑事處罰的行為。

二、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以罰代刑的主要成因分析

(一)部門(mén)間經(jīng)濟(jì)利益作祟

現(xiàn)行的財(cái)政制度把行政處罰(主要是罰款)與行政執(zhí)法門(mén)的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行掛鉤。經(jīng)調(diào)研，部分行政執(zhí)法大隊(duì)(部門(mén))為自負(fù)盈虧的事業(yè)單位，行政執(zhí)法人員大幅度存在差額事業(yè)人員、自收自支人員。有的部門(mén)執(zhí)法人員最起碼的工資都無(wú)法保證。將執(zhí)法人員的行政罰款與工資、獎(jiǎng)金掛鉤。處在一線的行政執(zhí)法人員便產(chǎn)生了多罰款的內(nèi)在沖動(dòng)。相比較而言，如果將案件移送給其他司法機(jī)關(guān)，即使是將來(lái)追究違法犯罪者的刑事責(zé)任，也意味著“沒(méi)有油水”。

(二)執(zhí)法觀念認(rèn)識(shí)偏差

少數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、個(gè)別行政執(zhí)法人員認(rèn)識(shí)不到位，責(zé)任心不強(qiáng)，就行政執(zhí)法而執(zhí)法，認(rèn)為把國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益追回或給予違法違紀(jì)當(dāng)事人行政處罰就可以了，沒(méi)有必要追究當(dāng)事人刑事責(zé)任。在利益驅(qū)使下，把涉嫌刑事犯罪的行政案件“大案化小、小案化了”。但為了工作業(yè)績(jī)考核，把這些案件假加工。另有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的人員本身存在著工作上的瀆職，思想上不敢正視，出于徇私舞弊的動(dòng)機(jī)而將案件在行政執(zhí)法階段以行政處罰的方式予以終結(jié)。

(三)行政執(zhí)法能力薄弱

部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受科技裝備、執(zhí)法能力影響，影響和制約兩法銜接工作的有效開(kāi)展。少數(shù)單位受經(jīng)費(fèi)、人才限制，沒(méi)有先進(jìn)的技術(shù)檢測(cè)設(shè)備，導(dǎo)致一些需要進(jìn)行檢測(cè)檢驗(yàn)才能確定的涉嫌犯罪案件很難成案。部分行政執(zhí)法人員不會(huì)、不能?chē)?yán)格按照《行政處罰法》及《刑事訴訟法》等相關(guān)法律調(diào)查取證，如現(xiàn)場(chǎng)勘查不及時(shí)或該收集的物證、書(shū)證沒(méi)有及時(shí)收集，一些關(guān)鍵證據(jù)因時(shí)過(guò)境遷而無(wú)法獲取，案件很難刑事立案。

(四)問(wèn)責(zé)機(jī)制落實(shí)不到位

兩法銜接現(xiàn)有的法規(guī)文件雖然規(guī)定了聯(lián)席會(huì)議的各個(gè)機(jī)關(guān)相應(yīng)的職責(zé)和監(jiān)督權(quán)限，但囿于本身職能的性質(zhì)及職權(quán)的范圍，在兩法銜接這項(xiàng)工作上體現(xiàn)出了不同的問(wèn)題和困境，如檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督疲軟化、人大機(jī)關(guān)的監(jiān)督的零碎化、政府法制機(jī)關(guān)監(jiān)督的徇私化等，這些癥結(jié)造成了兩法銜接工作推進(jìn)中的困境和瓶頸。

三、破除行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以罰代刑的改良性建議

(一)探索行政執(zhí)法崗位省級(jí)保障體系

建議改革現(xiàn)行的財(cái)政和執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)制度，將行政罰款與罰款機(jī)構(gòu)的部門(mén)利益相分離，消除行政執(zhí)法人員的“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)”，使其可以一心一意地以行政執(zhí)法的本來(lái)目的處罰，合理并合目的地運(yùn)用自己手中的行政處罰權(quán)。針對(duì)實(shí)踐中基層行政執(zhí)法部門(mén)缺少資金來(lái)源的尷尬，建立省一級(jí)政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)配資金和人手，減少基層行政執(zhí)法部門(mén)的生存壓力，避免其“迫于生計(jì)鋌而走險(xiǎn)”。

(二)建立行之有效的信息平臺(tái)

加大投入，加快進(jìn)度，綜合運(yùn)用政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)、政法網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，配備統(tǒng)一的信息管理軟件，建立全國(guó)統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)。確立案件移送要求，明確各成員單位錄入信息的時(shí)間和內(nèi)容，并納入行政效能監(jiān)察范圍。

(三)提升兩法銜接隊(duì)伍綜合素能

建議行政機(jī)關(guān)要針對(duì)本部門(mén)、本行業(yè)、本領(lǐng)域的工作特點(diǎn)，對(duì)執(zhí)法人員分類(lèi)開(kāi)展行業(yè)準(zhǔn)入培訓(xùn)和崗位技能培訓(xùn)，并實(shí)行持證上崗制度。圍繞涉嫌犯罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的收集與固定、信息平臺(tái)操作應(yīng)用等重點(diǎn)內(nèi)容開(kāi)展專(zhuān)題培訓(xùn)，強(qiáng)化依法履職意識(shí)，增強(qiáng)執(zhí)法辦案能力，提高執(zhí)法辦案質(zhì)量和效果。

(四)嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制

監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以罰代刑，應(yīng)切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用，依法實(shí)施行政執(zhí)法監(jiān)察。建議將平臺(tái)運(yùn)行管理工作納入行政效能監(jiān)察范圍，由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)信息共享平臺(tái)的運(yùn)用、管理及執(zhí)行制度情況予以立項(xiàng)，組織實(shí)施效能監(jiān)察，對(duì)監(jiān)察發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法偏差及時(shí)糾正并報(bào)告政府部門(mén)，同時(shí)將該督查考核機(jī)制納入政府信息公開(kāi)年度考核項(xiàng)目中，確保兩法銜接基礎(chǔ)性工作落到實(shí)處。

[1]孫杰.環(huán)境執(zhí)法中的“以刑代罰”現(xiàn)象及其規(guī)制[J].山東社會(huì)科學(xué)，2017(3)：259-263.

[2]張昊.十八屆四中全會(huì)提出健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制“有案不移 有案難移 以罰代刑”現(xiàn)象如何破解[N].法制日?qǐng)?bào)，2014-12-24(4).

* 河北省社會(huì)科學(xué)基金2016年度項(xiàng)目成果(項(xiàng)目編號(hào)：HB16FX001)。

D924.3；D922.1

A

2095-4379-(2017)36-0041-01

閆麗敏(1984-)，女，法學(xué)碩士，河北省邯鄲市廣平縣人民檢察院，入額檢察官，主要研究方向：民事行政檢察監(jiān)督；張昭興(1985-)，男，法學(xué)在職研究生，河北省邯鄲市廣平縣人民檢察院，檢察官助理，主要研究方向：檢察理論；尚志雷(1987-)，男，法學(xué)碩士，河北省邯鄲市廣平縣人民檢察院，檢察官助理，主要研究方向：刑事訴訟檢察監(jiān)督。