農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困境與模式選擇

李海燕

甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困境與模式選擇

李海燕

甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070

我國(guó)現(xiàn)行立法限制農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)，但在實(shí)踐中，宅基地的流轉(zhuǎn)卻成為事實(shí)，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民住宅所有權(quán)與宅基地的所有權(quán)主體不統(tǒng)一導(dǎo)致非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員獲得的房屋所有權(quán)不受法律保護(hù)。立法的滯后難以解決實(shí)踐中出現(xiàn)的宅基地流轉(zhuǎn)困境。通過對(duì)房屋與土地關(guān)系的梳理可以看出，房屋是無法脫離宅基地單獨(dú)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的。因此，要想解決農(nóng)村住宅的流轉(zhuǎn)，必須使房屋與宅基地進(jìn)行統(tǒng)一。遵循房地一體原則，允許農(nóng)村房屋和宅基地一同流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)一體化建設(shè)，并解決實(shí)踐中出現(xiàn)的問題。

宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；困境；模式選擇

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

我國(guó)立法限制著宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。司法實(shí)踐中，農(nóng)村住宅卻以各種形式在進(jìn)行流轉(zhuǎn)。主要有三類：一種是集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部的合法流轉(zhuǎn)；一種是村集體成員對(duì)非集體組織成員外部的非法流轉(zhuǎn)；第三種是“政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)”①，即國(guó)家對(duì)集體所有土地進(jìn)行征收使農(nóng)村集體土地單向變?yōu)閲?guó)家所有。據(jù)調(diào)查，一些發(fā)展不錯(cuò)城市郊區(qū)，農(nóng)村房屋流向集體經(jīng)濟(jì)組織成員外部的現(xiàn)象比較普遍。2005年北京郊區(qū)大部分村鎮(zhèn)的宅基地流轉(zhuǎn)案例占宅基地總數(shù)的就已達(dá)10%左右，有的地區(qū)甚至高達(dá)40%以上②。由此可見，盡管現(xiàn)行法律對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了限制，但私下里這種交易仍然普遍存在。無論是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)市民，都有選擇自己生活環(huán)境的權(quán)利，而法律的一味打壓，只會(huì)造成這種地下交易的橫行。缺少交易細(xì)則的法律保護(hù)，雙方利益很難得到真正的保障。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之困境梳理

(一)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法與實(shí)踐存在矛盾

法律與現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)巨大反差的背后是利益的需求。法律限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最初目的是為了保障農(nóng)戶的基本生活。然而，農(nóng)民卻不惜違背法律，也要出售自己的住宅。這背后的原因需要深思，農(nóng)民表面擁有對(duì)房屋的所有權(quán)，但由于宅基地的限制流轉(zhuǎn)，住宅價(jià)值難以合法實(shí)現(xiàn)。為了解決對(duì)資金的需求，農(nóng)民違背法律將農(nóng)村住宅轉(zhuǎn)讓給村集體以外的個(gè)人或集體；而政府通過土地征收將集體所有的土地單向變?yōu)閲?guó)有。這種流轉(zhuǎn)通常涉及到國(guó)家、集體及農(nóng)民三方的利益分配問題。政府與農(nóng)民的關(guān)系通常不對(duì)等，所以這種置換有違意思自治和公平原則。

(二)房屋所有權(quán)與宅基地所有權(quán)主體不統(tǒng)一

法律賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有農(nóng)村土地所有權(quán)。而農(nóng)民對(duì)于所申請(qǐng)的宅基地只享有使用權(quán)。農(nóng)民申請(qǐng)宅基地以戶為單位。所以宅基地使用權(quán)的主體通常是“戶”。而房屋所有權(quán)人則是建造房屋或者通過繼承、買賣、贈(zèng)與、共建等方式取得住宅的個(gè)人。由此可以看出，房屋所有權(quán)人往往與宅基地所有權(quán)人并不一致。作為房屋所有權(quán)人本應(yīng)該對(duì)房屋享有任意的處分權(quán)，但卻因?yàn)檎氐氖褂脵?quán)受到一定限制，房屋所有權(quán)更像是一種永久租賃權(quán)，這并不符合法理。同樣，根據(jù)物權(quán)法的規(guī)則，宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地具有法定的支配權(quán)，他可以對(duì)抗其他人的非法干預(yù)。法律禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一定程度上違背了民法意思自治。宅基地使用權(quán)移轉(zhuǎn)是根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系決定的，而不是根據(jù)行政配置決定的③。

三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)之模式選擇

(一)房屋與宅基地之間的關(guān)系

農(nóng)村住宅建造在宅基地上，因此要解決農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的困境，則需要理清農(nóng)村住宅與宅基地的關(guān)系。從外在形式上講，住宅與宅基地是一個(gè)整體，目前的技術(shù)發(fā)展，難以脫離土地而建造房屋。早期的羅馬法就規(guī)定了地上物屬于土地的附合或添附原則④。對(duì)于我國(guó)房屋與宅基地的關(guān)系，主要有兩種觀點(diǎn)：一部分學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行制度基于管制體制上的原因，將土地與建筑物看作相互獨(dú)立的物，系采分離主義⑤。還有部分學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行制度在不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)方面采取的是一體主義或結(jié)合主義⑥。

筆者認(rèn)為對(duì)于住宅與宅基地應(yīng)該采取結(jié)合主義，既然兩者在物理上難以分割，基于現(xiàn)實(shí)的需要，農(nóng)村住宅應(yīng)該和城鎮(zhèn)房屋一樣也遵循“房地一體”原則。國(guó)家既承認(rèn)農(nóng)民對(duì)房屋享有所有權(quán)，房屋又難以脫離土地而存在，那法律就應(yīng)該保證農(nóng)民對(duì)房屋所有權(quán)的完整性，結(jié)合主義原則可以有效保證農(nóng)民對(duì)住宅所有權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。這不僅有助于我國(guó)農(nóng)村房地關(guān)系，也有助于城鎮(zhèn)一體化的實(shí)現(xiàn)。

(二)農(nóng)村宅基地應(yīng)有的流轉(zhuǎn)模式

學(xué)界對(duì)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)持兩種態(tài)度：部分學(xué)者認(rèn)為為了保護(hù)農(nóng)民的基本生活權(quán)利應(yīng)當(dāng)限制宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，這是一項(xiàng)福利。而另一些學(xué)者則認(rèn)為市場(chǎng)交易由供求關(guān)系決定而不應(yīng)由法律加以限制，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民自由交易住宅和宅基地使用權(quán)。他們認(rèn)為限制宅基地的自由流轉(zhuǎn)不僅使得房屋所有權(quán)不完整，還有違民法的意思自治原則。既然賦予了農(nóng)民宅基地的永久使用權(quán)就應(yīng)該保障這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不合理的限制實(shí)際上在剝削農(nóng)民手中的財(cái)產(chǎn)，弱化房屋的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

針對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)這一問題，學(xué)者提出了不同的改革方案。主要有以下幾種：主張農(nóng)村土地私有化，這種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)有的農(nóng)村的集體土地全部分配給農(nóng)民個(gè)人所有⑦。這一觀點(diǎn)就我國(guó)目前的國(guó)情而言，很難實(shí)現(xiàn)，也會(huì)加大貧富差距。也有學(xué)者主張借鑒城市土地制度，將集體土地國(guó)有化⑧。這種國(guó)有化前文也提到過，一方面違反了民法的意思自治原則，一方面會(huì)損害農(nóng)民的利益。還有主張“農(nóng)村土地國(guó)有化，與城市土地同權(quán)，農(nóng)民擁有可交易、可轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)”⑨。這樣就可以解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成員身份不符合的問題。并且集體土地國(guó)有化以后，城鎮(zhèn)和農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)就可以統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。但農(nóng)村土地的國(guó)有化顯然不利于農(nóng)民利益的保護(hù)。

筆者認(rèn)為最佳的處理模式是：參照城鎮(zhèn)房屋處理規(guī)則，遵循“房地一體”原則，允許宅基地使用權(quán)同農(nóng)村房屋一同自由流轉(zhuǎn)。原因有以下幾點(diǎn)：首先，基于農(nóng)村住宅與宅基地不可分割的關(guān)系上看，單純只承認(rèn)房屋的所有權(quán)，而限制宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)不僅會(huì)使得正常的房屋自由交易喪失法律的保護(hù)，還會(huì)使得宅基地之上房屋的所有權(quán)不圓滿，房屋作為一項(xiàng)農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，價(jià)值受損。其次，宅基地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)已然成為事實(shí)，市場(chǎng)交易并不由法律或政府主導(dǎo)，而由市場(chǎng)供求關(guān)系決定，政府只能給予一定的引導(dǎo)而不是干預(yù)，允許房屋與宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)可以使這些非法的地下交易透明化，從而更有效的進(jìn)行規(guī)制和保護(hù)。因此，允許農(nóng)村宅基地同房屋一同流轉(zhuǎn)既可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的房屋價(jià)值，也能快速實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)一體化建設(shè)。

[注釋]

①賀日開.我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路[J].法學(xué)研究，2014(6).

②章波，唐健等.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)問題研究——以北京市郊區(qū)為例[J].中國(guó)土地科學(xué)，2006(1).

③楊一介.農(nóng)村宅基地制度面臨的問題[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2007.5.

④曾大鵬.論民法上土地與建筑物的關(guān)系——以一元推定主義為中心的理論探索[J].南京大學(xué)法律評(píng)論，2008(春秋合卷)：68-83.

⑤梁慧星.民法總論[M].北京：法律出版社，1996.

⑥陳華彬.物權(quán)法原理[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，1998.

⑦何偉.解決“三農(nóng)”問題的一個(gè)關(guān)鍵性問題——明晰土地產(chǎn)權(quán)[J].今日國(guó)土，2002(3).

⑧李鳳章，張秀全.土地所有權(quán)立法之反思：透過歷史的映照[J].北方法學(xué)，2009(2).

⑨馮燮剛.中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的理論分析[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2008(3).

[1]賀日開.我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路[J].法學(xué)研究，2014(6).

[2]章波，唐健等.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)問題研究——以北京市郊區(qū)為例[J].中國(guó)土地科學(xué)，2006(1).

[3]楊一介.農(nóng)村宅基地制度面臨的問題[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2007.5.

[4]曾大鵬.論民法上土地與建筑物的關(guān)系——以一元推定主義為中心的理論探索[J].南京大學(xué)法律評(píng)論，2008(春秋合卷).

[5]梁慧星.民法總論[M].北京：法律出版社，1996.

[6]陳華彬.物權(quán)法原理[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，1998.

[7]何偉.解決“三農(nóng)”問題的一個(gè)關(guān)鍵性問題——明晰土地產(chǎn)權(quán)[J].今日國(guó)土，2002(3).

[8]李鳳章，張秀全.土地所有權(quán)立法之反思：透過歷史的映照[J].北方法學(xué)，2009(2).

[9]馮燮剛.中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的理論分析[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2008(3).

D922.32；D923.2

：A

：2095-4379-(2017)28-0189-02

李海燕(1992-)，女，漢族，甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，碩士研究生在讀，主要研究方向：民商法。