關(guān)于完善檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的配套制度的思考

洪 鴻 孫曉男

遼寧省遼陽市宏偉區(qū)人民檢察院，遼寧 遼陽 111003

關(guān)于完善檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的配套制度的思考

洪 鴻 孫曉男

遼寧省遼陽市宏偉區(qū)人民檢察院，遼寧 遼陽 111003

2015年以來，最高人民檢察院做出從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域發(fā)力探索檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的重要部署。近兩年來，各地公益訴訟制試點工作，取得了豐碩的成果。面對新形勢新任務，各地檢察機關(guān)應認真總結(jié)經(jīng)驗做法，在加強生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域司法保護的同時，從明確訴前條件和程序及完善現(xiàn)有法律制度出發(fā)，推動檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的完善，促進法律監(jiān)督職能作用得到更好更充分發(fā)揮。

環(huán)境公益訴訟；配套制度

2015年以來，最高人民檢察院做出從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域發(fā)力探索檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的重要部署。近兩年來，各地公益訴訟制試點工作，取得了豐碩的成果。面對新形勢新任務，各地檢察機關(guān)應認真總結(jié)經(jīng)驗做法，在加強生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域司法保護的同時，群策群力推動檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的完善，促進法律監(jiān)督職能作用得到更好更充分發(fā)揮。

一、明確訴前條件和程序

民訴法修改立法用意之一在于公益訴訟具有訴訟標的的公共性、訴訟目的的預防性等特點，事關(guān)國家、社會公共利益和不特定多數(shù)人利益?，F(xiàn)階段環(huán)境污染問題的解決，往往不是簡單的法律問題，需要社會各方面共同努力。檢察機關(guān)代表國家和社會公眾提起環(huán)境民事公益訴訟，可能會打破傳統(tǒng)民事案件中原被告雙方訴訟力量的平衡，增加司法機關(guān)插手社會事務的風險，影響司法的獨立性，因而在提起程序和條件上也應受到一定的限制。在通過立法手段賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟職權(quán)的同時，還應明確規(guī)定檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟前置條件和程序，即必須是檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)的案件線索，或是收到明確的監(jiān)督申請受理的案件，在采取督促起訴、支持起訴和發(fā)出檢察建議等監(jiān)督手段，不足以實現(xiàn)維護法律實施的目的時，方能向法院提起環(huán)境公益訴訟。也就是只有在有關(guān)機關(guān)組織無能力或怠于提起環(huán)境公益訴訟，檢察機關(guān)在窮盡了其他的方式，都不能使有關(guān)機關(guān)、組織行使權(quán)利，履行義務，方能啟動提起環(huán)境民事行政公益訴訟程序。針對法律規(guī)定的社會組織由于種種原因在接到檢察機關(guān)的問詢明確表示將不提起環(huán)境公益訴訟的情況，筆者認為應將其與法律規(guī)定的機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的情形相區(qū)別，法律規(guī)定的機關(guān)提起公益訴訟既是權(quán)利也是義務，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟前，應先向法律規(guī)定的機關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其履行提起公益訴訟義務，而對社會組織提起公益訴訟只是他們被法律賦予的權(quán)利，我國法律未強行規(guī)定某個社會組織必須提起公益訴訟的義務，因此在明確得知相關(guān)組織不提起公益訴訟的回復后，檢察機關(guān)有權(quán)代表國家和社會公眾以污染者為被告提起訴訟。當然，如果有關(guān)組織向檢察機關(guān)表達提起公益訴訟存在的現(xiàn)實困難，檢察機關(guān)則有必要啟動支持起訴的程序。此外，提起行政公益訴訟之前，檢察機關(guān)也有必要先行向相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出督促其依法履職的檢察建議。據(jù)了解，在2015年5月至2015年10月僅5個月的時間里，檢察機關(guān)通過發(fā)出檢察建議等前置程序，糾正行政機關(guān)違法或依法履職8起，行政機關(guān)已經(jīng)糾正違法或履行職責的有6件。環(huán)境公益訴訟前置程序，既緩解了檢察機關(guān)相關(guān)部門的辦案壓力，節(jié)約了檢察和審判機關(guān)的司法資源，保持了司法的獨立性，又有效處置了行政違法行為，促進了環(huán)境保護工作的深入開展。

二、完善現(xiàn)有法律

現(xiàn)行《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定范圍過于狹窄且具有很大的模糊性，況且現(xiàn)有法律也沒有明確究竟哪些機關(guān)可以提起公益訴訟。通過新修改的《行政訴訟法》新增“行政公益訴訟”條款，檢察機關(guān)獲得了提起行政領(lǐng)域環(huán)境公益訴訟的法律授權(quán)，但該法并沒有明確賦予檢察機關(guān)辦理此類案件的調(diào)研取證權(quán)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第89條第2款規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。該法第五條則規(guī)定，國家海洋行政主管部門負責海洋環(huán)境的監(jiān)督管理。《環(huán)境保護法修正案》第五十八條規(guī)定對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記且專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄兩項條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，對提起環(huán)境公益訴訟的社會組織的原告資格進行了概括性規(guī)定。環(huán)境污染損害社會公共利益，法律規(guī)定的機關(guān)或組織也可能存在怠于提起訴訟的情況。因此，國家有必要及時修改相關(guān)法律，完善檢察機關(guān)提起公益訴訟的原告資格，對《人民檢察院組織法》適當調(diào)整要落實司法體制改革措施，成立跨行政區(qū)域的檢察機關(guān)和審批機關(guān)。在修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》時，也要明確跨地區(qū)公益訴訟案件的管轄范圍和檢察機關(guān)對公益訴訟案件的調(diào)查取證權(quán)。實踐中，特別是在辦理環(huán)境行政公益訴訟案件中，如果遇到相關(guān)行政機關(guān)不配合，以種種理由搪塞，也會給檢察機關(guān)調(diào)查取證制造阻礙，從而影響檢察機關(guān)公益訴訟工作的成效。由于辦理公益訴訟案件涉及利益群體廣泛、鑒定程序周期長、調(diào)查取證困難，在訴訟時效、舉證期限方面，也可比照其他類型案件，在原有基礎(chǔ)上進行適當延長。

D926.3；D925

A

2095-4379-(2017)29-0125-01

洪鴻(1982-)，女，漢族，遼寧遼陽人，法學學士，遼寧省遼陽市宏偉區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督科，科長，研究方向：刑事法律研究；孫曉男(1979-)，女，漢族，遼寧遼陽人，文藝學碩士，遼寧省遼陽市宏偉區(qū)人民檢察院法律政策研究室，主任，研究方向：刑事法律研究。