城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期方式探討

何歐陽 劉彩云 陳昭妃 梁文馨 賈 浩

中國礦業(yè)大學(xué)(北京)，北京 100083

城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期方式探討

何歐陽 劉彩云 陳昭妃 梁文馨 賈 浩

中國礦業(yè)大學(xué)(北京)，北京 100083

2016年，溫州首批20年住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限到期，這一事件引起廣泛的社會關(guān)注。并由此引發(fā)了關(guān)于物權(quán)法中關(guān)于城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地續(xù)期方式的大討論：城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)是否免費續(xù)期；城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)如何續(xù)期等?！段餀?quán)法》當(dāng)年立法缺陷是產(chǎn)生問題的主要原因，續(xù)期問題爭論的實質(zhì)是土地使用權(quán)的更新。立足我國的基本國情，結(jié)合德日土地使用權(quán)實踐經(jīng)驗，確立續(xù)期方式所應(yīng)堅持的基本原則，以征稅的方式可破解當(dāng)前建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期方式的困局。

物權(quán)法；城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)；續(xù)期方式

一、城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期方式之由來

1990年我國頒布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行以下條例，其第12條規(guī)定了各類用途土地的出讓最高年限，“(一)居住用地七十年；(二)工業(yè)用地五十年；(三)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；(四)商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；(五)綜合或者其他用地五十年?！倍鴾刂莩霈F(xiàn)20年住宅建設(shè)用地的原因恰恰是：上世紀(jì)90年代，在土地出讓政策開始執(zhí)行時，該市在不超過居住用地最高年限70年的前提下，按20年到70年分檔，由受讓方自行選擇給予辦理出讓手續(xù)。這是地方政府靈活實施政策的產(chǎn)物。

隨后在2007年，我國頒布了《物權(quán)法》，其中第149條的規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！钡@一規(guī)定只說明了可以自動續(xù)期，但是關(guān)于續(xù)期的適用范圍，續(xù)期是有償還是無償、可以續(xù)期幾次、每次續(xù)的時間等具體操作問題都沒有詳細(xì)的規(guī)定。

于此問題的立法擱置，立法者的解釋是：“絕大多數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限為70年，如何科學(xué)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人屆時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，目前還缺少足夠的科學(xué)依據(jù)，幾十年后，國家富裕了，是否還要收土地使用金，應(yīng)當(dāng)慎重研究，物權(quán)法以不作規(guī)定為宜。而且物權(quán)法不作規(guī)定，也不影響國務(wù)院根據(jù)實際情況作出相關(guān)的規(guī)定?！庇纱丝芍?，立法者出于國家的綜合國力與發(fā)展程度，故而沒有給出具體解決方案。

二、立法缺陷導(dǎo)致續(xù)期方式的問題爭論之實質(zhì)

我國城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題，是隨著我國改革開放和城市化進程的深入推進而逐漸凸顯的一個社會問題。關(guān)于城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)問題，主要存在以下幾方面的現(xiàn)狀：

首先，從目前的現(xiàn)實情況來看，我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)的法定70年的最高年限，隨著時間的推移日益臨近，同時，還有一些規(guī)定年限少于法定最高年限的土地則更為緊迫地面臨著期限即將屆滿的難題。

其次，從法律的層面來看，我國現(xiàn)有關(guān)于住宅建設(shè)用地續(xù)期問題的法條內(nèi)容十分單薄，僅在我國2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》第149條第1款中有所規(guī)定，缺乏明確而細(xì)致的規(guī)定。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期主要存在以下問題：續(xù)期的費用，續(xù)期的期限與次數(shù)，續(xù)期的方式。

首先，關(guān)于續(xù)期的費用問題，主要圍繞續(xù)期費用的有無以及續(xù)期費用的計算上。續(xù)期費用的有無即對于有償續(xù)期與無償續(xù)期的爭論是這一問題中與民眾的根本利益關(guān)系最為緊密且關(guān)鍵的一個部分，這個問題的處理直接體現(xiàn)了政府與民眾的利益博弈。

對于這一問題，有以下幾種觀點：

觀點一，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后應(yīng)當(dāng)無償續(xù)期，不應(yīng)再支付任何土地使用費。這種觀點主要是出于對法條的文理解釋以及保護公民的房屋所有權(quán)。

觀點二認(rèn)為應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期。這主要是為了體現(xiàn)土地所有權(quán)國有的特點，同時兼具鼓勵勞動創(chuàng)造、提供財政收入等作用。

觀點三認(rèn)為住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿后可以自動續(xù)期，但同時有償使用。遵循國有土地有償使用的原則是很有必要的。但是土地的有償使用不等于土地的有償續(xù)期，有償續(xù)期只是有償使用的方法之一，也就是說可以通過繳納土地稅款或者其他方式來實現(xiàn)土地的有償使用，從而解決土地續(xù)期費用的問題。

其次，關(guān)于續(xù)期的期限與次數(shù)問題。有觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一采用居住用地法定最高年限70年為續(xù)期的時限；也有觀點認(rèn)為，為了對地上建筑物最大程度的利用，應(yīng)當(dāng)對續(xù)期前的地上建筑物進行安全使用期限評估，再根據(jù)具體評估結(jié)果確定具體的續(xù)期期限，同時這一期限不能超過國家規(guī)定的70年最高時限，通過這種方式充分實現(xiàn)居民的房屋所有權(quán)權(quán)益。

最后，關(guān)于續(xù)期的方式問題。有的觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)一次性繳清，這樣有利于統(tǒng)一收取和管理；有的觀點則認(rèn)為可以采取分期或逐年繳納的方式進行，減輕土地使用權(quán)人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)；有的觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在續(xù)期時繳納；有的觀點則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在轉(zhuǎn)讓或重建時進行繳納。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題實質(zhì)上是取得新的土地使用權(quán)，也就是權(quán)利的更新。這一法律關(guān)系的變動中存在兩個方面的問題：一是原土地使用權(quán)因期限屆滿而消滅，原有的土地使用權(quán)登記也因期限屆滿而失效；二是新的土地使用權(quán)的設(shè)立，以及新的土地使用權(quán)登記的生效。

關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)問題中最為重要的一個部分，即續(xù)期的費用問題，對于這一問題的處理結(jié)果直接決定了民眾對住宅建設(shè)用地的保有能力，而政府在這一問題上對現(xiàn)實與國情的考量和價值判斷也直接決定了政府和民眾之間的利益的傾向。如何合理完善地處理這一問題，實現(xiàn)相對主體之間利益的平衡，對于我國的土地制度和社會發(fā)展而言，具有極其重大的實踐意義。

三、德日土地權(quán)制的實踐對我國的借鑒

中國建設(shè)用地使用權(quán)的概念和其他許多大陸國家的地上權(quán)的制度是非常相類似的，對我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期方式有一定的借鑒意義。

(一)德國

《德國民法典》將所有權(quán)定義為不受限制的對物統(tǒng)治關(guān)系，使得它的權(quán)利屬性只能被確定為用益性的限定物權(quán)，而地上權(quán)在實施方面實行的是年租制，這使得地上權(quán)的制度可以分別滿足土地所有權(quán)人和地上權(quán)人的不同利益的需求：土地所有人不會失去自己對土地的所有權(quán)，按照年租的方式要求地上權(quán)人交付租金的同時，自己也不會失去自己土地的增值部分；地上權(quán)人只需要支付租金就可以在別人的土地上建筑自己的住宅，同時地上權(quán)人在地上權(quán)期限到期后可以進行續(xù)期或向土地所有權(quán)人購買土地，取得永久使用權(quán)。

德國地上權(quán)制度的借鑒意義非常明顯：一方面，年化收益的方法讓居住者可以承擔(dān)一個較為輕松的支付負(fù)擔(dān)；另一方面，地上權(quán)的制度有利于資金的流通，作為土地資源來配合國家的土地政策，防止了土地投機現(xiàn)象的發(fā)生，也為中小企業(yè)提供更加便利的投資環(huán)境，拉動了內(nèi)需增長，有利于創(chuàng)造社會財富。

(二)日本

日本的地上權(quán)制度與德國民法典之規(guī)定剛好相反。日本采用的是二元主義模式，該制度認(rèn)為，地上權(quán)和土地所有權(quán)是可以相分離的，地上的住宅不是土地的附屬品，他們是兩個完全獨立的個體，在登記時也是分開登記的。

日本主要是站在地上構(gòu)筑的所有權(quán)的角度，將地上權(quán)稱為借地權(quán)。日本的借地權(quán)只規(guī)定了下限為30年，借地權(quán)的期限屆滿以后，借地權(quán)人享有更新權(quán)，首次更新續(xù)期20年，此后都是10年為一個間斷。借地權(quán)人有權(quán)對可以續(xù)期的住宅享有申請權(quán)，土地所有人可以同意續(xù)期，也可以拒絕；如果拒絕續(xù)期，則借地權(quán)人可以要求土地所有權(quán)人按照市價購買土地上的建筑物。之后，日本于1992年制定借地借房法，在具體的續(xù)期問題上，規(guī)定了普通借地權(quán)和定期借地權(quán)。日本的借地權(quán)制度的不斷發(fā)展，正是法治的建設(shè)為了適應(yīng)社會需求而根據(jù)社會實際經(jīng)濟的具體需要進行一次一次的調(diào)整。

四、解決續(xù)期方式問題的所應(yīng)秉持的原則

(一)充分尊重我國的國情

我國是社會主義國家，我國的《憲法》明確規(guī)定了城市的建設(shè)用地所有權(quán)歸國家所有，《憲法》是我國的根本大法，是整個法律體系的基礎(chǔ)，所以其關(guān)于土地的法律規(guī)定是絕對不可動搖的根基，無論在具體的續(xù)期問題上規(guī)定如何，都不能違背城鎮(zhèn)建設(shè)用地國有的基本原則，必須保證土地的社會主義公有制。

(二)努力協(xié)調(diào)各方利益

1.建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的沖突問題。所有權(quán)是所有人對于自己財產(chǎn)進行占有、使用、收益、處分的權(quán)利，是絕對的、無期限的。居民對其房屋享有絕對的、無期限的所有權(quán)，但是我國城鎮(zhèn)的商品房是通過土地出讓的方式獲得建設(shè)用地使用權(quán)，這種使用權(quán)是有期限的。盡管房屋的使用壽命是有期限的，但是法理上所有權(quán)要受到法律規(guī)定的限制，并不受期限所限，建設(shè)用地使用權(quán)的有期限與地上附著的建筑物的無期限必然存在矛盾。

2.土地國家所有權(quán)與地上建筑物的私人所有權(quán)。二者同時體現(xiàn)著公民的合法財產(chǎn)神圣不可侵犯的憲法精神，同時國家的所有權(quán)也不可動搖，由此可以看出我國法律對于土地所有權(quán)和房屋所有權(quán)的保護屬于同一水平，所以，在這同一水平下的兩個沖突的法益如何達(dá)到協(xié)調(diào)就顯得更為重要。這也體現(xiàn)著公共利益與私人利益之間的平衡。我國是社會主義國家，土地的使用在總體上是為了全體社會的公共利益的，但我國的相關(guān)規(guī)定與社會現(xiàn)實使得人民未充分享受到發(fā)展的成果，反而存在加重負(fù)擔(dān)的情況，所以新的規(guī)定必須以協(xié)調(diào)各方利益為基本原則。

(三)兼顧效率與公平之間的關(guān)系

住房問題是一個全民關(guān)注的問題，在中國尤甚，由于文化傳統(tǒng)，人們對于居有定所有著根深蒂固的思想，所以平衡住房資源的效率性和公平性是一個關(guān)乎全民的重要問題。住房的基本用途是保障居民的生存需求、改善居住條件、提高生活水平，這就要求效率的提高，以提高土地利用程度；但公平問題也不容忽視，不同的人對于住房資源的占有存在多少之分，使得社會財富在社會人群的分配中存在差異，而這一差異對于社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，社會生活的長治久安有著重大的影響。而我國目前在很多城市采取的住房限購政策就是很好的例證，國家對于購買住房加以一定的限制，以調(diào)節(jié)社會財富的分配。在城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期續(xù)期問題的解決上，也要以兼顧效率和公平作為基本原則。

五、解決續(xù)期方式問題的若干建議

上文已經(jīng)論及，城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題核心是：第一，城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地是否應(yīng)該無償續(xù)期；第二，城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)如何續(xù)期。這兩個問題存在內(nèi)在的直接的因果聯(lián)系，不解決第一個問題，第二個問題也無法解決。關(guān)于城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的核心就是要解決是否應(yīng)該無償續(xù)期。

上文已經(jīng)論及，城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題出現(xiàn)的根本原因是早在古羅馬時期形成的私有物權(quán)神圣不可侵犯的民法原則與社會主義土地公有制的矛盾和沖突?！稇椃ā访鞔_規(guī)定我國作為一個社會主義國家，故永遠(yuǎn)不會接受土地私有制或者變相的土地私有制。有關(guān)學(xué)者所主張的無償續(xù)期的方式，實質(zhì)上是變相的土地私有制，雖然表面上只是土地使用權(quán)的無期限，但若國家要將土地使用權(quán)收回時候，為了保護這一私有物權(quán)，國家仍然需要向這些持有土地使用權(quán)的公民支付一定的費用，以實現(xiàn)土地使用權(quán)從公民手中收回到國家。這與土地私有制別無二致，不能體現(xiàn)社會主義土地公有制的本質(zhì)，實質(zhì)上是改變了我國的土地制度。我國《憲法》第十條明確規(guī)定，“城市土地屬于國家所有”這種方式既違反我國根本的政治制度，也違反了我國憲法的規(guī)定，應(yīng)該予以堅決的反對。故而，我們認(rèn)為，城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)該采取有償續(xù)期的方式。

根據(jù)外國的實踐，德日本質(zhì)上都使用的是租賃制，即在確認(rèn)土地私人所有的情況下，由房屋所有人向土地所有人繳納租金。這點值得我國借鑒。但是，這種方式只適用在私人之間。在我國城市土地國有的前提下，土地所有者與土地使用權(quán)人并不同于傳統(tǒng)私法認(rèn)為的在民法上的平等地位。一般情況下，國家收回土地使用權(quán)人的使用權(quán)要給予一定補償，但是這種收回并不需土地使用權(quán)人的同意或者說需雙方達(dá)成合意，往往帶有國家意志，故并不能采取租賃制的形式，因為采用這種方式會讓國家與土地使用權(quán)人處于同一個法律地位。我國作為人民民主專制的社會主義國家，國家代表的社會意志強于公民的個人意志，國家代表的是全民的利益而非某個階級的利益，采用租賃的方式實際上是國家的法律地位降格。

既要體現(xiàn)我國公有制性質(zhì)，又要依比例原則把城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的利益損害降到最小，根據(jù)上文已經(jīng)論及的兼顧效益與公平原則，充分考慮我國國情的前提下，我們認(rèn)為，可采取征稅制的方式，即土地使用權(quán)人在土地使用權(quán)到期后，愿意繼續(xù)續(xù)期的，自動續(xù)期，國家根據(jù)其土地使用權(quán)的面積每年向其征收一定的土地使用權(quán)稅；不愿續(xù)期的，到期后國家收回土地使用權(quán)。這樣既可以體現(xiàn)我國城鎮(zhèn)住宅建設(shè)設(shè)用地所有權(quán)國家所有，也能讓土地使用權(quán)人的利益最大化，損失最小化，也一定程度上有利于社會公正。

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D922.3；F299.23

A

2095-4379-(2017)29-0014-03

何歐陽(1995-)，男，漢族，湖北荊州人，本科，中國礦業(yè)大學(xué)(北京)，研究方向：法學(xué)；劉彩云(1996-)，女，漢族，山西晉城人，本科，中國礦業(yè)大學(xué)(北京)，研究方向：法學(xué)；陳昭妃(1996-)，女，漢族，浙江義烏人，本科，中國礦業(yè)大學(xué)(北京)，研究方向：法學(xué)；梁文馨(1995-)，女，漢族，陜西西安人，本科，中國礦業(yè)大學(xué)(北京)，研究方向：法學(xué)；賈浩(1996-)，男，漢族，山東聊城人，本科，中國礦業(yè)大學(xué)(北京)，研究方向：法學(xué)。