公共衛(wèi)生應(yīng)急體系中的醫(yī)療保障立法研究*
——基于國際比較視角

李東奇，張欲曉，毛宗福3

(1.武漢大學(xué)董輔礽經(jīng)濟社會發(fā)展研究院， 湖北 武漢 430072；2.武漢大學(xué)全球健康研究中心 ；3.武漢大學(xué)健康學(xué)院)

公共衛(wèi)生應(yīng)急體系直接關(guān)乎群眾生命健康與國家安全，是國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是涵蓋依法防控、監(jiān)測預(yù)警、決策咨詢、技術(shù)支持、協(xié)調(diào)管理等覆蓋法律、公共衛(wèi)生、公共管理多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。新冠疫情現(xiàn)階段呈現(xiàn)中國總體遏制、低位運行，國際性蔓延發(fā)展的態(tài)勢，疫情的暴發(fā)既體現(xiàn)了我國面對公共衛(wèi)生應(yīng)急事件時對人民生命負(fù)責(zé)、不遺余力投入的制度優(yōu)越性，也體現(xiàn)出我國在公共衛(wèi)生領(lǐng)域法治建設(shè)存在的短板。國家、省市部門也以此次公共衛(wèi)生應(yīng)急事件為契機，在實踐與經(jīng)驗中升華思考與探索。2020年4月7日,中共廣東省委全面深化改革委員會印發(fā)《關(guān)于完善重大疫情防控體制機制健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的若干意見》(下簡稱意見)強調(diào)要堅持依法防控、系統(tǒng)治理，預(yù)防為主、平戰(zhàn)結(jié)合，統(tǒng)一指揮、聯(lián)防聯(lián)控，指出完善醫(yī)?；颊咧卮笠咔獒t(yī)療保障制度的重要性，此《意見》將法律保障、系統(tǒng)治理放到了公共衛(wèi)生應(yīng)急體系整體健全和治理的首要位置。

本文通過疫情相關(guān)國家醫(yī)療保障歷史成果回顧比較、疫情發(fā)生階段應(yīng)急法案調(diào)整及產(chǎn)出分析，立足于我國公共衛(wèi)生應(yīng)急法律建設(shè)的薄弱處，認(rèn)為現(xiàn)階段正是推進《基本醫(yī)療保障法》立法工作的最佳契機，并為貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于強化公共衛(wèi)生法治保障，全面加強和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)提出相關(guān)建議。

1 國際相關(guān)疫情國的醫(yī)療保障立法積淀

疫病防治等公共衛(wèi)生問題并非僅僅是科學(xué)問題，也同時是社會綜合治理的重要內(nèi)容，國際社會已展開對上個世紀(jì)較早普遍被接受的有關(guān)防疫衛(wèi)生的“衛(wèi)生·經(jīng)濟(種族)·國家”的認(rèn)識模式的省思，初步提出了“衛(wèi)生·健康·生命權(quán)”的認(rèn)知[1]。本文綜合考慮疫情發(fā)展程度階段，兼顧全民醫(yī)療保險、社會醫(yī)療保險，儲蓄醫(yī)療保險、商業(yè)醫(yī)療保險的不同保險制度的典型性、立法背景，主要內(nèi)容和文化差異，選取以下國家對其醫(yī)療保險相關(guān)立法的歷史先踐、法律發(fā)展和成果進行分析，以明確我國公共衛(wèi)生應(yīng)急法律體系的薄弱和亟待突破環(huán)節(jié)。

1.1 國際公共衛(wèi)生立法方面的歷史沿革

在工業(yè)革命帶來的城市化和流行病大規(guī)模暴發(fā)的背景下，英國于1848年通過了第一部《公共衛(wèi)生法案》，該法案明確建立統(tǒng)一的衛(wèi)生體系：中央衛(wèi)生機構(gòu)從總體上指導(dǎo)和監(jiān)督全國的公共衛(wèi)生管理，規(guī)定醫(yī)療衛(wèi)生官員的任職資格；在地方建立相應(yīng)的地方衛(wèi)生機構(gòu),具體實施公共衛(wèi)生的管理，規(guī)定地方衛(wèi)生委員會的構(gòu)成、權(quán)限和工作機制等，但此法案僅在城市和人口較多地區(qū)適用[2]。1875年，在衛(wèi)生系統(tǒng)建立的基礎(chǔ)上，將公共衛(wèi)生管理的能動性正式通過國家立法規(guī)定從中央轉(zhuǎn)至地方政府，首次為全國規(guī)模的公共衛(wèi)生管理設(shè)立了形式規(guī)范。每一地區(qū)都必須強制任命衛(wèi)生醫(yī)療長官，建立地方管理機制，明確了公共衛(wèi)生領(lǐng)域的范圍等[3]。法案中明確了醫(yī)療衛(wèi)生工作人員的薪水由中央的財政支出，應(yīng)對公共應(yīng)急衛(wèi)生事件費用承擔(dān)主體為地方政府財政，并且授予地方政府可臨時提高地方稅率和借用國家資金的權(quán)力[4]。

在基于國民稅收法案、國家衛(wèi)生法案、傳染病法案等專門立法的既有成果之上，英國現(xiàn)行《公共衛(wèi)生法案》規(guī)定法定傳染病的承擔(dān)主體與費用來源為當(dāng)?shù)匦l(wèi)生機構(gòu)和英國國家醫(yī)療服務(wù)組織(NHS)在各自職能內(nèi)負(fù)擔(dān)，并且劃分了政府企業(yè)以及個人的具體職責(zé)，使得應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件時能夠提高資源利用效率。

1.2 國際社會醫(yī)療保險法對于醫(yī)療保障的相關(guān)成果

德國社會保險立法始于19世紀(jì)末，在整合了《勞工疾病保險》《勞工傷害保險》和《老年與傷殘保險法》等單行法的基礎(chǔ)上，于1911年頒布了《德意志保險法案》，標(biāo)志著德國社會保險立法初具規(guī)模[5]。在此之后20世紀(jì)70年代，德國準(zhǔn)備編撰《社會保障法典》，目前已編制11編，其中涉及社會保險法制為第4編之社會保險總則，第5編之全民健康保險(疾病保險)，第7編之法定事故保險。

在應(yīng)對公共突發(fā)衛(wèi)生事件所產(chǎn)生的醫(yī)療費用分為兩部分:(1)在《德國傳染病防治法》中規(guī)定病例上報，病原體取樣、運輸以及檢驗、檢測措施，隔離措施，污染物品清除，相關(guān)醫(yī)學(xué)檢查測試，相關(guān)公共衛(wèi)生以及衛(wèi)生行政措施等產(chǎn)生的費用由各州社會公共衛(wèi)生基金承擔(dān)；(2)在德國《社會保障法典》第五編-全民健康保險和第九編中規(guī)定，具體個體病例后續(xù)診療以及康復(fù)措施等產(chǎn)生的費用由其所投保的醫(yī)療健康保險，意外事件保險，養(yǎng)老保險以及國家救助基金承擔(dān)。

1.3 國際傳染病相關(guān)專門法案對于醫(yī)療保障的補充說明

日本在《傳染病預(yù)防與傳染病患者的醫(yī)療法》中規(guī)定法定傳染病產(chǎn)生的醫(yī)療費用由中央和地方政府的財政負(fù)擔(dān)，以及對政府、國民、醫(yī)生、甚至獸醫(yī)所需承擔(dān)的法律責(zé)任作了詳細(xì)的規(guī)定：(1)市縣村財政承擔(dān)消殺、驅(qū)蟲、供水、人員及設(shè)施的衛(wèi)生管理的費用。(2)都道府縣財政承擔(dān)收集傳染病相關(guān)信息、防止傳染病蔓延、傳染病治療指定醫(yī)院/藥局的相關(guān)費用、新型傳染病的樣本采集、患者移送、交通管控或封閉等相關(guān)費用，但可以根據(jù)政府令由國家承擔(dān)/補助1/2至3/4?！稙?zāi)害對策基本法》中規(guī)定地區(qū)政府每年強制性將行政區(qū)劃內(nèi)前三年的普通稅收均值的3‰作為災(zāi)害救助基金并逐年累積。同時，疫情的把控、治療、防止蔓延對策，信息公開、部門間的配合、疫情防控期的勞動關(guān)系、生活資源的提供等相關(guān)內(nèi)容，也在本法中做出了較為全面的規(guī)定[6]。

新加坡在《傳染病法案》中明確界定了在突發(fā)傳染病暴發(fā)情況下，政府、公司和個人的責(zé)任，并且臨時賦予衛(wèi)生部行政人員在特定情況下強制執(zhí)行、逮捕和罰款的權(quán)利。因突發(fā)傳染病所產(chǎn)生的費用全部由政府負(fù)擔(dān)并需及時公布所有花銷的明細(xì)。將責(zé)任落實到個人，明文規(guī)定因個人違反相關(guān)隔離、保護措施等義務(wù)而產(chǎn)生的額外費用，作為政府債務(wù)強制性追繳。

2 我國重大疫情應(yīng)對的法律機制現(xiàn)狀

公共衛(wèi)生的著眼點雖然與維護健康有關(guān)，但同樣關(guān)注社會的穩(wěn)定和社會輿論對政府的觀感。實際上，公共衛(wèi)生事業(yè)的建設(shè)，其動因往往都存在社會、政治等其他方面的因素，具有政治化的一面，甚至可以說，一些衛(wèi)生事件本身就是政治事件[7]。

2.1 重大疫情防治立法不完善

從此次新冠肺炎疫情醫(yī)療費用保障情況來看，對照國外做法，我國在重大疫情處理方面存在法律依據(jù)不完善的問題。自2003年“非典”之后，我國才開始加大對重大疫情防治法律體系的建設(shè)[8]?？v觀我國現(xiàn)有公共衛(wèi)生相關(guān)的法律文件：《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國動物防疫法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，似乎呈現(xiàn)出領(lǐng)域之間、法律效力之間的分散性和差異性[9]。而且由于當(dāng)前我國立法技術(shù)規(guī)范的不完善的問題，立法工作人員缺乏科學(xué)客觀的標(biāo)準(zhǔn)和剛性制度約束，導(dǎo)致公共衛(wèi)生法律體系構(gòu)建缺乏系統(tǒng)性的遵循，在一定程度上導(dǎo)致我國公共衛(wèi)生事業(yè)在治理上的混亂[10]。而且我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異較大，不同地區(qū)的公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r懸殊，當(dāng)某一地區(qū)某一疾病突發(fā)時，在法律法規(guī)的執(zhí)行力度上差別較大，不得不被動地臨時制定政策來協(xié)調(diào)處理。而臨時出臺的政策從位階、效力上來看均處于較低層次，難以與生命健康權(quán)利價值相匹配。長遠(yuǎn)來看，不利于重大疫情防控和公共衛(wèi)生事業(yè)健康有序發(fā)展，仍需從立法等層面破解語義不詳、規(guī)定缺失等帶來的合法性難題[11]。

依法治疫的法治思維不同于“一言堂”和“對領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)”的“人治思維”，不同于“政績”驅(qū)使和“維穩(wěn)”主導(dǎo)的“政治思維”，也有別于被情緒或輿論左右的“權(quán)宜思維”[12]。政府機構(gòu)和決策者在行使公權(quán)力和履行公職時，要求以憲法和法律為準(zhǔn)繩，遵守法律程序，運用法律規(guī)范，秉公執(zhí)法，每一個決策和行為都應(yīng)當(dāng)具有法律根據(jù)并經(jīng)得起法律的推敲。不僅要有確定的法律基礎(chǔ)和正確的法律分析，還要合理劃定應(yīng)急措施的界限和受限權(quán)益的界限。防范過度追求效率帶來的破壞法治權(quán)威的濫權(quán)示范效應(yīng)。其次，疫情防控公權(quán)力的運行應(yīng)遵循必要性、合比例性原則[13]。

2.2 重大疫情醫(yī)療保障費用的分擔(dān)原則缺失

重大疫情的暴發(fā)，首先需要的是解除患者或疑似患者診療費用的后顧之憂和醫(yī)療救治綜合能力的問題。2020年1月23日，國家醫(yī)保局印發(fā)文件，明確要求新冠肺炎確診患者相關(guān)醫(yī)療費用在基本醫(yī)保支付后，剩余費用由財政補助。同時，不在醫(yī)保目錄中的醫(yī)藥服務(wù)可臨時納入醫(yī)?；鸬闹Ц斗秶?，開設(shè)新冠肺炎醫(yī)保綠色通道，打破常規(guī)迅速將火神山醫(yī)院等納入醫(yī)保定點醫(yī)院。這體現(xiàn)了盡快控制疫情，服務(wù)參保人的醫(yī)保責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。初衷很好，但是缺乏法定依據(jù)的。疫情防控本應(yīng)屬于純公共衛(wèi)生服務(wù)，具有很強的“正外部效應(yīng)”，因此公共財政具有不可推卸的責(zé)任[14]。但在突發(fā)公衛(wèi)事件中財政補貼的依據(jù)、模式、渠道和標(biāo)準(zhǔn)還需要法律支持，即在重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中，發(fā)揮醫(yī)?；鹱饔玫暮诵氖腔鹬Ц杜c財政支付邊界要清晰。截至3月5日，各地醫(yī)保部門累計撥付資金191億元，其中湖北省36億元。相比之下，2018年我國基本醫(yī)保統(tǒng)籌基金累計結(jié)余1.6萬億，約為當(dāng)年統(tǒng)籌基金收入的106%。在應(yīng)對新冠肺炎這樣的重大公共衛(wèi)生危機事件時，可以通過劃撥部分結(jié)存基金建立有效的特殊調(diào)劑金機制、預(yù)算管理機制等，快速激發(fā)基金應(yīng)對機制，從而更好地發(fā)揮醫(yī)?；鸬淖饔?。

國際上通常在傳染病防治法和醫(yī)療保險相關(guān)法律中明確特定傳染病治療費用的承擔(dān)主體和分擔(dān)原則，為傳染病醫(yī)療保障提供明確的法律依據(jù)。與德國《社會醫(yī)療保險法》等相比，我國現(xiàn)行《社會保險法》對于基本醫(yī)療保險的規(guī)定過于籠統(tǒng)。既缺少常態(tài)期對于醫(yī)療保障待遇范圍、支付原則的明確規(guī)定和保障，也缺乏突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急期內(nèi)，醫(yī)療保障支付、兜底的各級共擔(dān)的明確責(zé)任的指向。從健康中國的目標(biāo)和理念來說，建立完善的重大疫情防控的醫(yī)?；I資機制，并對醫(yī)?；鸷凸藏斦袚?dān)的責(zé)任作出合理劃分，也有助于健康風(fēng)險的預(yù)防關(guān)口前移。

2.3 重大疫情現(xiàn)行相關(guān)醫(yī)保法律的適用范圍有限

我國為應(yīng)對重大疫情相關(guān)法制體系不健全，使得醫(yī)保在采取一些臨時性、緊急性措施時無法可依，緊急性或常態(tài)化應(yīng)急機制的建立無法理支持與具體法條保障?！吨腥A人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《中華人民共和國傳染病防治法》只規(guī)定國家對患有特定傳染病的困難人群實行醫(yī)療救助，減免醫(yī)療費用，未涉及普通人群的醫(yī)療費用問題?！吨腥A人民共和國社會保險法》第三十條也明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由公共衛(wèi)生負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費用，不納入基本醫(yī)療保險基金支付范圍。

疫情暴發(fā)期間，醫(yī)保采取了一系列措施。如按醫(yī)保規(guī)定支付后，個人負(fù)擔(dān)部分由財政給予補助；異地就醫(yī)患者的費用先就醫(yī)后清算；將診療目錄醫(yī)藥服務(wù)納入醫(yī)保目錄；調(diào)整定點收治醫(yī)療機構(gòu)的總額預(yù)算指標(biāo)；預(yù)付專項資金用于新冠肺炎醫(yī)療救治等。這些措施均屬臨時性、應(yīng)急性安排，缺乏統(tǒng)一和長遠(yuǎn)的制度設(shè)計，且缺乏相關(guān)法律依據(jù)。

3 關(guān)于以加快《基本醫(yī)療保障法》立法，推進我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)的意義

3.1 《基本醫(yī)療保障法》的規(guī)范作用

(1)告示作用?！吨袊嗣窆埠蛧鴳椃ā吩诙鄺l相關(guān)條款里規(guī)定：建設(shè)同經(jīng)濟水平相當(dāng)?shù)纳鐣Ｕ现贫?；發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，保護人民健康；中國公民在年老、疾病或喪失勞動的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利；國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。通過表明國家對于醫(yī)療保障領(lǐng)域的意見和態(tài)度，從而影響相關(guān)社會主體的意志和價值觀，并借助人們的行為進一步廣泛傳播。

(2)指引作用。相比于行政命令的個別指引，以法律調(diào)整作為規(guī)范指引具有更穩(wěn)定和更持續(xù)的影響力和效力。通過基本醫(yī)療衛(wèi)生法律關(guān)系規(guī)定政府、社會組織和公民的權(quán)利和義務(wù)，以及違反規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，運用法律的強制力來實現(xiàn)“基金管理風(fēng)險防范總體平衡”的立法目標(biāo)。改革發(fā)展需要法治先行，醫(yī)保法治建設(shè)對醫(yī)保事業(yè)發(fā)展具有引領(lǐng)性、基礎(chǔ)性、支撐性作用。改革越是深入、越步入深水區(qū)，觸動的利益格局就會更深，遇到的改革阻力就更大，就越需要法治的“保駕護航”。只有將我們的醫(yī)療保障重點改革工作的好做法上升到“人人知曉”的法律法規(guī)層面，改革的正當(dāng)性就越強，破除利益藩籬的力量也就越大。

(3)預(yù)測作用。根據(jù)法律的規(guī)定，減少在應(yīng)急行動中的偶然性和盲目性，提高行動的效率和實際效果。依據(jù)法律合理安排，用最小的代價和風(fēng)險取得最有效的結(jié)果[15]。

3.2 《基本醫(yī)療保障法》的社會作用

(1)對依法治國，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的推動作用。首先，能解決醫(yī)療保障領(lǐng)域沒有單獨立法的窘境。當(dāng)前醫(yī)療保障法律體系處于“低位運行”階段，醫(yī)療保障領(lǐng)域沒有一部專門的法律和行政法規(guī)，僅《社會保險法》中對基本醫(yī)療保險有十條原則性規(guī)范，缺乏對醫(yī)保制度實質(zhì)內(nèi)容的規(guī)定。其次，能緩解立法步伐滯后于實踐的問題。補齊突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)缺乏法律保障的短板，立足長遠(yuǎn)，在做好公共衛(wèi)生領(lǐng)域修法工作的同時，加快《基本醫(yī)療保障法》立法步伐，既是貫徹落實黨中央決策部署的要求，也是協(xié)同做好突發(fā)公共衛(wèi)生事件防治工作的要求。加快《基本醫(yī)療保障法》立法是以我國醫(yī)療保障常態(tài)期和公共衛(wèi)生應(yīng)急期存在的客觀桎梏和問題為導(dǎo)向的必要之舉: 宏觀上來看，是將法律與我國其他部分，包括經(jīng)濟，政治，文化等內(nèi)容相結(jié)合，將法治理念真正滲入到法律體系構(gòu)建當(dāng)中[16]。微觀來看，堅持建立有效權(quán)責(zé)法定，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，用權(quán)受監(jiān)督，精準(zhǔn)問責(zé)機制[17]。

(2)對實現(xiàn)健康中國的強大動力作用。健康是促進人的全面發(fā)展的必然要求，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件，是民族昌盛和國家富強的重要標(biāo)志。30多年來，我國醫(yī)療保障的制度體系從無到有，經(jīng)歷了吸收借鑒他國經(jīng)驗、結(jié)合國情的實踐探索以及制度設(shè)計的不斷修訂完善，積累了大量理論和實踐上的具體經(jīng)驗，全民醫(yī)?；緦崿F(xiàn)。2020年3月，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化醫(yī)療保障制度改革的實施意見》(中發(fā)〔2020〕5號，以下簡稱《意見》)，明確要健全重大疫情醫(yī)療救治醫(yī)保支付政策，統(tǒng)籌醫(yī)療保障基金和公共服務(wù)資金使用，實現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)有效銜接。突出“大衛(wèi)生”與“大健康”并重的新理念具有鮮明的人民性、科學(xué)性和時代性，為新時代衛(wèi)生與健康事業(yè)發(fā)展奠定了政治和思想基礎(chǔ)。

4 關(guān)于加強醫(yī)療保障立法的建議重點內(nèi)容

國家的基礎(chǔ)一步一步由血緣、種族向法律過渡，這是一種不可逆的歷史趨向，現(xiàn)代化的政治應(yīng)該是法治化的政治[18]。以問題解決為導(dǎo)向，從戰(zhàn)略和具體路徑兩個層面上展開。首先應(yīng)將公共衛(wèi)生中的醫(yī)療保障法律制度上升到實現(xiàn)健康中國戰(zhàn)略部署高度，在理順現(xiàn)行法律和重要政策的基礎(chǔ)上，在未來的公共衛(wèi)生法制體系中構(gòu)建專門的《基本醫(yī)療保障法》相關(guān)法律制度，包括基本醫(yī)療保險、補充醫(yī)療保險、醫(yī)療救助等制度；基本內(nèi)容包括保障對象、參保與繳費、保障范圍、待遇與支付、基金管理、權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等。

4.1 結(jié)合國家醫(yī)療保障精神導(dǎo)向倒逼立法思路的完善

中共中央國務(wù)院高度重視醫(yī)療保障立法工作，《意見》明確提出加強醫(yī)療保障領(lǐng)域立法工作，加快形成與醫(yī)療保障改革相銜接，不僅有利于制度定型完善的法律法規(guī)體系，更是國家民生治理整體戰(zhàn)略的關(guān)鍵布局。全民醫(yī)保制度的成熟要靠法律對基本醫(yī)療保險制度進行全面的、具體的規(guī)范，將黨中央、國務(wù)院對醫(yī)療保障工作的決策部署和經(jīng)過實踐檢驗的好做法通過法律的形式固定下來。新時代，在中國特色社會主義制度走向成熟、定型的宏觀背景下，要推進基本醫(yī)保立法盡快完善，改變初級階段醫(yī)保法律多重“分割”之選擇困境，改變其政策法、框架法之現(xiàn)狀，使之成為“實用”和 “管用”的法律[19]。有利于完善醫(yī)保治理體系，使得醫(yī)療保障能夠保障參保人的基本醫(yī)療需求，為更好地保障人民群眾的生命健康權(quán)益提供強有力的法律支撐。

4.2 結(jié)合地方實踐與實際工作的適應(yīng)性實現(xiàn)立法的科學(xué)性和現(xiàn)代化

《社會保障法》規(guī)范粗略、法律功能不良、可操作性較弱，相關(guān)基本醫(yī)保只有十條規(guī)定，主要以“原則性、方向性、授權(quán)性規(guī)范”呈現(xiàn)，奠定了社會保險各方主體的關(guān)系框架，卻疏于對法律關(guān)系的梳理[20]。現(xiàn)實中，醫(yī)療保障的很多實際工作處于開展起來于法無據(jù)、無法可依的窘境。但是，各地在現(xiàn)有制度框架下進行了許多有意義的創(chuàng)新和實踐探索，2019年以來，國家醫(yī)保局陸續(xù)開展了“4+7藥品帶量采購”“醫(yī)保目錄談判”“個人賬戶改革”“長期護理保險試點”“治理跨制度參?！焙汀按驌羝墼p騙?！钡汝P(guān)乎老百姓切身利益的重大醫(yī)保領(lǐng)域改革工作，在切實減輕群眾藥費負(fù)擔(dān)和維護醫(yī)?；稹熬让X”安全等方面取得了一定成績[21]。

尤其在疫情期間，武漢等疫情較重地區(qū)對于微醫(yī)互聯(lián)加強醫(yī)藥可及，互聯(lián)網(wǎng)診療納入支付范圍的創(chuàng)新舉措豐富了我國醫(yī)保工作的實踐、回應(yīng)了醫(yī)保服務(wù)時代變換的號召，因此醫(yī)保具體工作、成果成效又是形成立法思路的實踐來源，要重視地方實踐的具象性的升華、凝練，將其納入條文具體制定參考范圍，提升法律對于歷史、現(xiàn)有實際工作的適應(yīng)性。立法的內(nèi)容應(yīng)包括：總則、參保人(被保險人)及其投保、基本醫(yī)療保險基金及其經(jīng)辦、基本醫(yī)療保險給付待遇、管理監(jiān)督、突發(fā)應(yīng)急事件的醫(yī)療保障作用，法律責(zé)任等。例如：明確醫(yī)療保險監(jiān)管中具有強制性的行政監(jiān)管與具有契約屬性的協(xié)議管理的邊界和責(zé)任[22]；細(xì)化醫(yī)療保險違法、違規(guī)行為的表現(xiàn)形式，明確與之對應(yīng)的行政處罰措施；解決醫(yī)療保險行政執(zhí)法隊伍建設(shè)法律依據(jù)不足和追回退回醫(yī)保資金的管理等問題。

4.3 結(jié)合醫(yī)保功能和國家綜合治理要求主導(dǎo)立法成文

從國家治理角度，完善的相關(guān)立法在統(tǒng)籌推進各項防控工作在規(guī)范和保障社會有序運作、全面提高依法防控、依法治理能力、整合社會資源、追究瀆職者和失職者責(zé)任等方面發(fā)揮著不可替代的作用。從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，系統(tǒng)規(guī)劃國家醫(yī)療保障基金風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)。關(guān)于立法工作組織，從實際出發(fā)和注重理論指導(dǎo)相結(jié)合，客觀條件和主觀條件相結(jié)合，原則性和靈活性相結(jié)合，穩(wěn)定性、連續(xù)性和適時變動性相結(jié)合，中國特色與國際趨勢相結(jié)合。從策略說，將民主原則貫穿立法的全過程，凸顯醫(yī)保功能在國家綜合治理的重要位置，使醫(yī)保多方理念能夠通過制度化的渠道介入立法意志形成過程。建議國家醫(yī)療保障部門作為牽頭單位，由國家醫(yī)療保障局承擔(dān)起草《基本醫(yī)療保障法草案》，全國人大社會建設(shè)委員會整體推進立法工作。爭取盡快將《基本醫(yī)療保障法》立法工作列入全國人大的年度立法計劃，加快構(gòu)建國家公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系、制度保障體系。