論行政訴訟法中第五十一條中的檢察“可以”

籍宏娟

山西大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030005

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論行政訴訟法中第五十一條中的檢察“可以”

籍宏娟

山西大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030005

行政訴訟法；第五十一條中的檢察“可以”

行政訴訟是個(gè)人、法人或其他組織認(rèn)為國家機(jī)關(guān)作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益而依法向法院提起訴訟的救濟(jì)途徑，而新行政訴訟法頒布的要義之一就是為了更好地規(guī)范和保障人民法院能夠正確、及時(shí)的審理行政案件。作為訴訟環(huán)節(jié)的第一步，首先是要破除行政訴訟中“立案難、審理難、執(zhí)行難”的困境。

一、第五十一條檢察“可以”的法律依據(jù)

立案難所導(dǎo)致的直接后果就是行政訴訟案件數(shù)量少，這嚴(yán)重影響了行政訴訟保障公民合法權(quán)益、解決行政糾紛功能的發(fā)揮。第五十一條從受理?xiàng)l件上，對(duì)這一問題作出了回應(yīng)。筆者認(rèn)為，《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定是對(duì)立案問題最為詳細(xì)的規(guī)定：“人民法院在接到訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮鎸?duì)裁定不服的，可以提起上訴①?！辈枚ㄍ唤鉀Q程序問題，因此大部分裁定是不可以上訴的，但這里“可以”的規(guī)定是對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的有力保障，體現(xiàn)了立法者對(duì)人民群眾訴權(quán)的高度重視和對(duì)推進(jìn)依法行政的巨大決心。

引入第三方進(jìn)入爭端解決機(jī)制，對(duì)依法的行政行為予以確認(rèn)，對(duì)不依法的行政行為予以補(bǔ)救性修復(fù)，從而構(gòu)建有效的執(zhí)行體制，強(qiáng)化行政首長的法律責(zé)任等方面，保證了行政運(yùn)行合法、正當(dāng)。行政訴訟救濟(jì)制度的完善，對(duì)于更好的進(jìn)行行政管理，發(fā)揮政府職能有著巨大的推動(dòng)作用。修改后的行政訴訟法第五十一條從兩個(gè)方面建立了立案保障制度：一是明確了上訴制度，第二款規(guī)定“不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴”；二是明確了投訴制度，第四款規(guī)定“對(duì)于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任的人員依法給予處分”。

二、第五十一條檢察“可以”的案例分析

【案例】甲女的戶籍所在地在A縣(并在A縣上班)，與B區(qū)的乙男相戀(A縣與B區(qū)隸屬于C市)，甲女乙男結(jié)婚后在C市安家生活，2014年6月1日甲女希望按照國家的相關(guān)規(guī)定以夫妻名義投靠在乙男的戶籍上，在乙男戶籍所在地的派出所里提出了申請(qǐng)，但甲女被告知因?yàn)榧着贏縣有工作，不予辦理，并未提供任何法律依據(jù)。甲女因?yàn)榇耸戮猛喜粵Q，影響到了自己相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的辦理。甲女對(duì)派出所戶籍員的工作行為于2014年9月23日提起了行政訴訟，法院不予受理。2015年3月10日，甲女對(duì)不予受理的裁定提起了上訴，上級(jí)法院依法予以受理。一個(gè)行政行為，在行政訴訟法大修前后，處理結(jié)果不同。舊行政訴訟法四十二條規(guī)定“人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理。原告對(duì)裁定不服的，可以提出上訴”，修改后的行政訴訟法第五十一條規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。?duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案……”第五十二條緊接著又補(bǔ)充規(guī)定：“上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級(jí)人民法院立案、審理?！斌w現(xiàn)了立法者從注重法院審查權(quán)到注重保障公民起訴權(quán)的轉(zhuǎn)變。截至目前，行政訴訟案件數(shù)量激增。新行政訴訟法實(shí)施以前，每年選擇行政訴訟程序解決行政糾紛的只有10萬件左右，相比之下，每年因行政糾紛引發(fā)的信訪案件高達(dá)400萬至600萬件。隨著新行政訴訟法確立立案登記制，降低了立案門檻，多地法院受理的“民告官”案件數(shù)量出現(xiàn)激增。實(shí)施一年來，據(jù)相關(guān)法院披露“截至2016年4月20日，北京市法院共受理各類行政案件16281件，同比上升99%；山東全省法院僅2015年5月，新法實(shí)施首月，受理一審行政案件2227件，同比增加達(dá)89.89%；2015年，武漢市各級(jí)法院受理行政訴訟案件3231件，同比增長127%。②”立案登記制的實(shí)行是行政案件數(shù)量激增的主要原因，受案范圍一定程度的擴(kuò)大也發(fā)揮了作用。

三、第五十一條檢察“可以”的法理學(xué)分析

與國外的行政訴訟或司法審查制度不同，合法性審查原則作為我國行政訴訟法中的特有原則是與第五十一條密切相關(guān)。其含義是：法院在審理行政訴訟案件中并不享有完全的司法審查權(quán)，而是只能在其法定允許的范圍內(nèi)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。在第五十一條的運(yùn)用中，法院僅就被訴的具體行政行為涉及到的合法性問題作出是否屬于管轄范圍的判斷，而行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)自由裁量的問題不屬于行政訴訟的范圍，“一方面，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)不甚了解，而且行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使其權(quán)力有一定的歷史淵源，如果過度限制，可能會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性降低，不利于行政行為的實(shí)施，甚至不能維護(hù)正常穩(wěn)定的社會(huì)秩序，違背了行政訴訟作為解壓閥的初衷。另一方面，上層建筑均由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來決定，我國應(yīng)立足國情，求好求穩(wěn)，而不能求快求量，司法審查制度的完善是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，而不能一蹴而就。③”

四、第五十一條檢察“可以”的司法建議

在實(shí)行立案登記制后，法院裁定不予受理和駁回起訴的案件也大幅度增加。這些數(shù)據(jù)一方面體現(xiàn)人們法治觀念的加強(qiáng)，另一方面也可能是存在濫訴、惡意訴訟、虛假訴訟等問題。此外，案件數(shù)量的快速增長，而基層法院由于人員流失，法官名額限定等原因，司法資源不足，從而難以應(yīng)付眾多的案件。同時(shí)立案登記制度實(shí)施后，例如土地征用、房屋拆遷、職工安置、社會(huì)保障、企業(yè)改制等敏感案件數(shù)量也在增長，這些案件具有人數(shù)眾多、矛盾突出、社會(huì)影響力廣泛等特點(diǎn)，如果這些案件受理后無法審結(jié)、無法執(zhí)行，導(dǎo)致涉訴信訪的發(fā)生，有可能影響社會(huì)穩(wěn)定，甚至于在起訴前、立案審查階段就會(huì)造成嚴(yán)重的群體性事件。

筆者認(rèn)為，可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行完善：一是要明確起訴階段的審查標(biāo)準(zhǔn)。立案后法院在進(jìn)行對(duì)起訴條件的審查時(shí)，審查標(biāo)準(zhǔn)是十分重要的，標(biāo)準(zhǔn)過低，則會(huì)出現(xiàn)許多濫訴、惡訴的案件；標(biāo)準(zhǔn)過高的話，法院又會(huì)不知不覺地陷入實(shí)質(zhì)審查的漩渦，而在這個(gè)立案階段就實(shí)行實(shí)質(zhì)審查的話，而在這個(gè)立案階段就實(shí)行實(shí)質(zhì)審查的話，即是對(duì)司法資源的浪費(fèi)也不利于行政訴訟當(dāng)事人的訴權(quán)保護(hù)。所以新《行政訴訟法》要明確好審查標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)明確合理的審查標(biāo)準(zhǔn)即可以限制法院寬泛的裁量空間，也可以讓訴訟當(dāng)事人感受到司法的公正、公開，有利于糾紛的良好解決。

二是要明確起訴狀的格式及內(nèi)容要求，讓法院工作人員在認(rèn)定起訴狀是否符合起訴條件以及指導(dǎo)起訴人補(bǔ)全內(nèi)容、明確其訴訟請(qǐng)求、拒收不合要求的起訴狀時(shí)能夠有理可據(jù)，有法可依。這是具體實(shí)務(wù)的要求，也是為了便利審查階段的審查，更是有利于案件的篩選節(jié)流，減輕因?yàn)樗痉ㄙY源不足帶來的負(fù)擔(dān)。

三是對(duì)口頭起訴的要求，當(dāng)事人簡潔明了，突出重點(diǎn)，表達(dá)自身的訴訟請(qǐng)求。法院工作人員著實(shí)記錄，在遇到表達(dá)不清的語句是應(yīng)再三向當(dāng)事人確認(rèn)，盡可能闡述當(dāng)事人的觀點(diǎn)，還有就是要有無利害關(guān)系的第三人在場(chǎng)，確保起訴狀的真實(shí)性。

四是要建立相應(yīng)的垂直監(jiān)督制度和確保當(dāng)事人參與立案后的審查程序，最好是建立立案聽證制度，讓雙方都參與到立案的整個(gè)過程讓信息公開。行政機(jī)關(guān)的行為需要監(jiān)督，與此相對(duì)的，法院的司法行為也應(yīng)該受到監(jiān)督。而法院的監(jiān)督可以分為上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的垂直監(jiān)督和法院內(nèi)部的監(jiān)督互評(píng)處分機(jī)制，通過這些監(jiān)督制度和當(dāng)時(shí)人的參與機(jī)制，有效的約束法院的行為。

在當(dāng)今的國際社會(huì)，維護(hù)和保障人權(quán)是一項(xiàng)基本道義原則。公正權(quán)不僅是人權(quán)的一部分，更重要的是它也是人權(quán)中其它部分的必要條件?！缎姓V訟法》中的第五十一條就是很好的體現(xiàn)，通過“可以”的文義解釋賦予了公民起訴權(quán)和救濟(jì)權(quán)。公正為法治的靈魂，法治為公正提供保障，這也正是現(xiàn)代民主法治所追求的目標(biāo)。

[ 注 釋 ]

①中華人民共和國刑事訴訟法[M].北京：中國法制出版社，2012.12.

②陳香.北京高院‘民告官’案一年受理16281件[N].北京晚報(bào)，2016-4-29.

③李偉.淺談行政訴訟法合法性審查原則[J].法學(xué)研究，2016(3).

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