國(guó)家秘密文件免除公開(kāi)的司法審查制度概述

張榆鈞

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072

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國(guó)家秘密文件免除公開(kāi)的司法審查制度概述

張榆鈞

武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072

涉及國(guó)家秘密文件公開(kāi)的政府信息公開(kāi)訴訟案件中，存在保障公民知情權(quán)利益與保護(hù)國(guó)家秘密利益的沖突，其審理過(guò)程中如何兼顧保密與公開(kāi)的難度也最高。因此，探究并完善此類(lèi)案件的司法審查制度，對(duì)保障公民的知情權(quán)、保護(hù)國(guó)家秘密及防止行政機(jī)關(guān)濫用標(biāo)準(zhǔn)拒絕公開(kāi)信息有重要意義。本文將結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定，從司法審查中的舉證規(guī)定、審查標(biāo)準(zhǔn)和審查方式三個(gè)方面，對(duì)涉及國(guó)家秘密文件公開(kāi)案件的司法審查制度進(jìn)行概述，并對(duì)制度完善提出建議。

國(guó)家秘密公開(kāi)；信息公開(kāi)訴訟；司法審查制度

一、國(guó)家秘密公開(kāi)案件的舉證責(zé)任和證明特點(diǎn)

《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第五條指明，涉及國(guó)家秘密的信息公開(kāi)訴訟案件的舉證責(zé)任通常由被告承擔(dān)。即若行政機(jī)關(guān)拒絕向原告公開(kāi)涉訴的政府信息，則需舉證證明是否已履行法定說(shuō)明告知義務(wù)，并詳細(xì)說(shuō)明拒絕公開(kāi)的理?yè)?jù)。但因涉及國(guó)家秘密的政府信息可能關(guān)乎國(guó)家安全等重大事項(xiàng)，其舉證內(nèi)容也在相關(guān)法律中作出特別規(guī)定。對(duì)于符合《信息公開(kāi)若干規(guī)定》第五條第四款之規(guī)定，如果被告能有確鑿的證據(jù)材料充分證明政府所發(fā)布的信息確實(shí)屬于國(guó)家秘密的，人民法院應(yīng)準(zhǔn)許其不提交該文件。而對(duì)不予公開(kāi)事項(xiàng)的舉證，即使已有充分的事實(shí)證明這些政府信息不屬于應(yīng)該公開(kāi)的范疇，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第二十一條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，涉及案件訴訟的政府機(jī)關(guān)也負(fù)有向申請(qǐng)人履行告知和說(shuō)明理由的法定義務(wù)。簡(jiǎn)而言之，如果政府主張涉訴信息屬于國(guó)家秘密而拒絕提交，要承擔(dān)舉證責(zé)任，提供充分證據(jù)證明該信息屬?lài)?guó)家秘密的歸類(lèi)正確，在此前提下可不提交涉密文件本身作為證據(jù)。

國(guó)家秘密公開(kāi)案件的舉證規(guī)定有特殊性。由于在此類(lèi)案件中，涉訴政府信息依照法律規(guī)定是否屬于國(guó)家秘密、是否能公開(kāi)乃案件的核心問(wèn)題，所以涉訴信息其自身應(yīng)是訴訟的主要證據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十二條，被告“應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。據(jù)此，被告本應(yīng)當(dāng)提交涉訴信息文件作為證據(jù)，但由于國(guó)家秘密的不可公開(kāi)性及其定密程序所具有的專(zhuān)業(yè)性，且所涉事項(xiàng)通常關(guān)乎重大安全事項(xiàng)，所以其舉證規(guī)定特殊，被告不需向人民法院提交涉訴保密文件。即被告的舉證要點(diǎn)為，以充分詳實(shí)的書(shū)面證據(jù)資料，證明涉訴信息確實(shí)為政府依法認(rèn)定的國(guó)家秘密。在滿(mǎn)足此前提之下，政府可免于提供該政府信息的詳細(xì)內(nèi)容。當(dāng)政府信息數(shù)量龐大而不利于審理時(shí)，編制信息索引以闡明不公開(kāi)理由的方式具有可采性，可借鑒美國(guó)的沃恩索引，避免涉訴政府機(jī)構(gòu)利用空洞籠統(tǒng)的理由，回避自己必須依法對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行公開(kāi)的義務(wù)。①允許不提交涉訴文件主要是基于尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)于國(guó)家秘密定密問(wèn)題的判斷，以及為了預(yù)防在訴訟過(guò)程中國(guó)家秘密的泄露風(fēng)險(xiǎn)。

但是，這種免予提交涉訴信息內(nèi)容的規(guī)定并不是絕對(duì)的，人民法院在特定的情況下也可以要求被告將涉訴秘密文件交由審查。例外一，當(dāng)人民法院對(duì)案件進(jìn)行嚴(yán)格審理后仍認(rèn)為被告提交的證據(jù)材料還未能充分證明涉訴信息歸類(lèi)國(guó)家秘密屬正確時(shí)；例外二，涉訴信息中不應(yīng)公開(kāi)和應(yīng)該公開(kāi)的內(nèi)容并存，應(yīng)作區(qū)分處理，應(yīng)公開(kāi)的內(nèi)容需依法予以公開(kāi)。筆者認(rèn)為，人民法院在適用例外情況時(shí)仍應(yīng)以保持司法審查的謙抑性為前提謹(jǐn)慎判斷。

二、國(guó)家秘密公開(kāi)案件的司法審查標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六條規(guī)定，我國(guó)在進(jìn)行行政案件審理時(shí)遵循“合法性審查”的審查標(biāo)準(zhǔn)。所謂“合法性審查”是指我國(guó)各級(jí)法院按照法律規(guī)定的程序，依法對(duì)行政案件進(jìn)行審理的時(shí)候，判定涉訴的行政行為是否符合相關(guān)法律規(guī)定的審查方式。②作為審查觸及國(guó)家秘密信息公開(kāi)的行政訴訟時(shí)的國(guó)際慣例，法院一般僅審查保密的歸類(lèi)是否符合法定程序，在無(wú)證據(jù)能證明行政機(jī)關(guān)有不法行為的情況下，行政機(jī)關(guān)要求對(duì)觸及國(guó)家秘密的信息免于公開(kāi)的合法主張，通常會(huì)被予以尊重，法院不會(huì)對(duì)涉及國(guó)家秘密信息的文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

合法性審查的程度應(yīng)受到司法權(quán)自身的限制。具體而言，就是行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)不能為法院的司法權(quán)所代替。③依照經(jīng)典的行政行為裁量理論，在審理行政案件時(shí)，司法權(quán)不能逾越該界線來(lái)干預(yù)或指導(dǎo)屬于行政裁量的內(nèi)容。④在涉及國(guó)家秘密文件的定密審查時(shí)，由于定密工作程序的專(zhuān)業(yè)性，所涉信息的特殊性，一般人員并不具備這種能力及權(quán)限，此屬行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，法官不具有定密工作的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和判斷能力，且沒(méi)有定密權(quán)限，因此，法院應(yīng)對(duì)行政權(quán)予以尊重。

但是，保持司法權(quán)的謙抑性不代表審查力度很弱。美國(guó)在政府信息公開(kāi)司法審查采用最嚴(yán)格的審查強(qiáng)度，即重新審查標(biāo)準(zhǔn)。⑤我國(guó)各級(jí)人民法院對(duì)國(guó)家秘密公開(kāi)類(lèi)案件的合法性審查力度比其他同類(lèi)信息公開(kāi)案件也應(yīng)更大?！吨腥A人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》及其《實(shí)施條例》中已較明確地規(guī)定了定密主管資格、確定國(guó)家秘密的各項(xiàng)依據(jù)及定密的具體程序。據(jù)此，法院需對(duì)確定國(guó)家秘密文件的程序進(jìn)行全面且嚴(yán)格的審查，尤其是在定密主管資格、手續(xù)、確定為秘密文件的理由這幾個(gè)方面，仔細(xì)考量涉訴文件是否確實(shí)達(dá)到免予公開(kāi)的級(jí)別。若被告缺乏充分的證據(jù)證明該定密行為在主管權(quán)限、合法要件等方面符合法律的規(guī)定，法院即應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)其免予公開(kāi)的行為。而針對(duì)爭(zhēng)議較大、法律規(guī)定不夠清晰、內(nèi)容敏感的案件，法院更應(yīng)堅(jiān)持獨(dú)立審判的立場(chǎng)，嚴(yán)格執(zhí)合法性審查的要點(diǎn)，不能先入為主地傾向行政機(jī)關(guān)。一旦不符合審查標(biāo)準(zhǔn)，定密歸類(lèi)錯(cuò)誤，即應(yīng)公開(kāi)。

三、國(guó)家秘密公開(kāi)案件的司法審查方式

信息公開(kāi)案件司法審查的一大難點(diǎn)在于兼顧保密與公開(kāi)，要在審理過(guò)程中防止因證據(jù)調(diào)查而泄露保密文件。因國(guó)家秘密信息公開(kāi)案件有其特殊保密性，在法院最終裁判被告敗訴之前，都應(yīng)假設(shè)涉訴文件為國(guó)家秘密文件，不可公開(kāi)。因而與一般行政案件相較而言，其審查方式也具備特殊性。

《信息公開(kāi)若干規(guī)定》第六條規(guī)定，政府信息公開(kāi)行政案件的審理，應(yīng)視情采取“適當(dāng)?shù)膶徖矸绞健?。《行政訴訟法》第四十五條說(shuō)明了“不公開(kāi)審理方式”的適用范圍，包括涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和法律另有規(guī)定的案件。結(jié)合上述條文可知，其中“適當(dāng)?shù)膶徖矸绞健敝笇?duì)涉及國(guó)家秘密的信息公開(kāi)案件采取“不公開(kāi)審理”的方式。不公開(kāi)審理的一般涵義是指審理過(guò)程不對(duì)案件以外人員公開(kāi)。我國(guó)的“不公開(kāi)審理”與美國(guó)的“不公開(kāi)單方審理”在基本制度的架構(gòu)上有著明顯的不同，法院有權(quán)對(duì)涉訴信息文件內(nèi)容進(jìn)行審查。但已有諸多理論認(rèn)為將來(lái)應(yīng)明確建立“不公開(kāi)單方審理”制度。⑥

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)所有涉及國(guó)家秘密公開(kāi)案件的司法審查，因國(guó)家秘密的保密性要求，其審查方式均為不公開(kāi)審理。筆者認(rèn)為，單方審理方式雖在某種程度上削弱了審理的透明度，但有利于在最小限度地影響國(guó)家秘密文件的泄密可能性的情況下，更為有效地保障公民知情權(quán)。未來(lái)則應(yīng)當(dāng)采用單方審理方式，法院在實(shí)踐中也更應(yīng)謹(jǐn)慎平衡雙方的訴訟公平利益，處理好保密和公開(kāi)的關(guān)系。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)公民對(duì)政府信息有合法的知情權(quán)，而又因涉及國(guó)家秘密公開(kāi)的信息公開(kāi)訴訟案件因具有特殊的保密性，在舉證內(nèi)容、證明方法等方面有諸多特殊性，從而使此類(lèi)案件的司法審查制度也有其特別之處。

綜上所述，依筆者所見(jiàn)，如何在司法實(shí)踐中把握“合法性審查”的標(biāo)準(zhǔn)，又如何在不公開(kāi)審理的過(guò)程平衡雙方的訴訟利益，是法院在國(guó)家秘密信息公開(kāi)訴訟司法審查實(shí)踐中會(huì)遇到的重要難題。只有嚴(yán)格遵循《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》第九條規(guī)定的七個(gè)領(lǐng)域國(guó)家秘密的具體規(guī)定，按照國(guó)家秘密及其密級(jí)的明確標(biāo)準(zhǔn)歸類(lèi)，以及法定定密程序確定的才屬于國(guó)家秘密。對(duì)有關(guān)國(guó)家秘密公開(kāi)案件的合法性審查，應(yīng)結(jié)合國(guó)家秘密的認(rèn)定要件，不能僅根據(jù)被告提交的形式證據(jù)，就認(rèn)定保密審查的合法性。合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合《保守國(guó)家秘密法》中具體規(guī)定來(lái)理解。有學(xué)者提出國(guó)家秘密的復(fù)合性構(gòu)成要件，即只有同時(shí)符合形式要件和實(shí)質(zhì)要件的要求，才能構(gòu)成國(guó)家秘密。形式要件是指保密的必要性，非公開(kāi)性和不可濫用性；實(shí)質(zhì)要件是指定密的主體、依據(jù)和程序。⑦法院在進(jìn)行合法性審查的時(shí)候，應(yīng)有具體、明確、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。被告需提交充分證據(jù)證明保密的必要性、非公開(kāi)性，同時(shí)司法機(jī)關(guān)應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)是否濫用保密標(biāo)準(zhǔn)以掩蓋不良目的和動(dòng)機(jī)。唯此，才能真正實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)在此類(lèi)案件中為司法公正帶來(lái)的積極意義。當(dāng)然，司法審查仍應(yīng)以保持謙抑性為前提，法院不能隨意干預(yù)政府的行政權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)做出的保密決定必須給予足夠的尊重。隨著我國(guó)司法實(shí)踐的不斷發(fā)展和立法水平的逐漸提高，信息公開(kāi)行政訴訟中，所有涉及國(guó)家秘密文件公開(kāi)類(lèi)案件訴訟的司法審查制度，也將必然會(huì)隨著時(shí)代進(jìn)步逐步得到提高，公民的訴訟知情權(quán)也必將由此會(huì)得到更好的保證。

[ 注 釋 ]

①江必新.最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定理解與適用[M].北京：中國(guó)法制出版社，2011.93.

②江必新.中華人民共和國(guó)行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用[M].北京：人民法院出版社，2016，8：51.

③江必新.中華人民共和國(guó)行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用[M].北京：人民法院出版社，2016，8：52.

④楊建順.我國(guó)行政訴訟制度與理論的現(xiàn)狀與課題[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，1998-2-5.

⑤楊建生.美國(guó)政府信息公開(kāi)司法審查研究[D].西南政法大學(xué)，2014：80.

⑥張群.國(guó)家秘密司法審查研究[J].法治研究，2014(6).

⑦鄭春燕.政府信息公開(kāi)與國(guó)家秘密保護(hù)[J].中國(guó)法學(xué)，2014(01).

[1]江必新.最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定理解與適用[M].北京：中國(guó)法制出版社，2011.

[2]江必新.中華人民共和國(guó)行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用[M].北京：人民法院出版社，2016.

[3]楊建順.我國(guó)行政訴訟制度與理論的現(xiàn)狀與課題[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，1998-2-5.

[4]楊建生.美國(guó)政府信息公開(kāi)司法審查研究[M].北京：法律出版社，2014.

[5]鄭春燕.政府信息公開(kāi)與國(guó)家秘密保護(hù)[J].中國(guó)法學(xué)，2014(1)：144-157.

[6]張群.國(guó)家秘密司法審查研究[J].法治研究，2014(6).

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張榆鈞(1996-)，女，漢族，湖北洪湖人，武漢大學(xué)法學(xué)院，本科在讀，研究方向：法律。