農(nóng)民環(huán)境權困境與破解路徑

劉靜潛

西南政法大學，重慶 401120

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農(nóng)民環(huán)境權困境與破解路徑

劉靜潛

西南政法大學，重慶 401120

政策制定出發(fā)點偏差和城鄉(xiāng)不平等導致農(nóng)村的環(huán)境污染未得到重視，而權益受到損害的農(nóng)民因自身和外部因素也使維權陷入困境。本文全面深刻多角度地看待導致環(huán)境權弱勢群體的問題，并從不同維度尋求農(nóng)民環(huán)境權困境的破解路徑，真正實現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境權的有效實現(xiàn)與保護。

農(nóng)民環(huán)境權；困境；破解路徑

一、農(nóng)民環(huán)境權受損

(一)實體性權利受損

農(nóng)民環(huán)境權利用權是指農(nóng)民在生產(chǎn)生活中有權對自然資源加以利用。但是農(nóng)民處于弱勢地位，農(nóng)民環(huán)境利用權不斷受到侵害。與政府部門之間，政府部門常常大規(guī)模征地、低價征地嚴重影響農(nóng)民對土地資源的利用；與城市之間，城市為治理環(huán)境，不惜以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價將大量工業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，造成農(nóng)村的水、空氣、土地等資源污染；在技術支持方面，給予農(nóng)村資金補助和技術指導嚴重缺乏，農(nóng)村權益主體傳統(tǒng)的方法對資源的開發(fā)利用程度較小。

(二)程序性權利受損

農(nóng)民環(huán)境知情權是指農(nóng)民有權知曉國家、世界的環(huán)境管理情況和環(huán)境情況以及與其自身相關環(huán)境的管理和發(fā)展情況?，F(xiàn)實情況中，這一看似簡單的權利卻沒有得到真正的實現(xiàn)。農(nóng)民了解環(huán)境管理等相關信息的途徑甚少，沒有專門的部門或者窗口負責傳達此類信息，多數(shù)農(nóng)民獲取信息靠道聽途說；政府部門缺位導致作為農(nóng)民獲取環(huán)境信息重要途徑無法正常發(fā)揮效應，政府部門一方面沒有設立相應的部門管理農(nóng)村環(huán)境，導致對農(nóng)村環(huán)境不了解，或為了農(nóng)村的短期發(fā)展，而不公開環(huán)境信息。

農(nóng)村環(huán)境參與權是指參與農(nóng)村環(huán)境管理的決策等。從目前來看，地方政府“招商引資”基本未召開聽證會，只顧地方經(jīng)濟的短期發(fā)展而不惜引進高污染的企業(yè)，這就造成了近年來頻繁出現(xiàn)的農(nóng)民大規(guī)模暴力抗議環(huán)境污染企業(yè)入駐事件。

農(nóng)民環(huán)境請求權是指當農(nóng)民合法權益受到侵犯時有權向行政機關或司法機關主張權利并要求保護?，F(xiàn)行法律對環(huán)境侵權的主體限制嚴格；環(huán)境侵權相關立法較空白；歸責原則仍采取過錯原則；對環(huán)境侵權導致的損害賠償沒有明確的法律支撐……使農(nóng)民在環(huán)境權受到侵害時采取司法途徑無法得到有效救濟。在行政訴訟方面農(nóng)民仍無法維護自身權益，政府部門為了地方經(jīng)濟的發(fā)展，公開否認企業(yè)的重大污染事實或否定污染與受損事實之間的因果關系，使農(nóng)民維權陷入困境。

二、農(nóng)民環(huán)境權弱勢地位產(chǎn)生原因

(一)從社會角度

在社會資源分配中，農(nóng)民享有的權利與承擔的后果呈反比關系。企業(yè)與農(nóng)民之間權益失衡，工商企業(yè)是環(huán)境污染主要源頭，但其具有信息和經(jīng)濟優(yōu)勢，反而成為獲益者，而環(huán)境污染的承擔者往往是缺乏規(guī)避能力、信息匱乏、處于環(huán)境弱勢地位的農(nóng)民。城市與農(nóng)村之間不平等，國家將環(huán)境整治重點放在城市與工業(yè)，為改善城市環(huán)境，將大量污染嚴重的工業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民為城市環(huán)境改善買單，成為環(huán)境代價的承擔者。

近年來，因環(huán)境問題爆發(fā)大規(guī)模的群眾性事件，這些暴力事件大都是普通民眾靠合法手段無法獲得支持，逼不得已轉(zhuǎn)而采取極端手段，希望引起國家和社會的關注達到獲得權力救濟的目的。環(huán)境非政府組織能很好地組織民眾參與環(huán)境管理，加強信息的溝通成為政府與民眾之間的紐帶，一定程度上避免暴力抗議事件，穩(wěn)定政府與民眾之間的關系。但是我國的環(huán)境非政府組織發(fā)展尚不成熟，在環(huán)保和保護農(nóng)民權益方面起到的作用甚小。

(二)從制度角度

1.立法存在缺陷，法律制度不健全

首先沒有法律將環(huán)境權明文規(guī)定，憲法第26條“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，”只是隱含了公民享有環(huán)境權；其次，現(xiàn)行環(huán)境法律體系立法出發(fā)點圍繞城市和工業(yè)污染，立法存在重城市、輕農(nóng)村的價值導向，立法者對農(nóng)村環(huán)境的重視不夠，農(nóng)村環(huán)境被邊緣化，從農(nóng)村環(huán)境權利的實現(xiàn)到救濟規(guī)定簡單且過于形式化；其次，法律沒有將環(huán)境侵權獨立出來，仍將其視為民法領域的特殊侵權，因而權利的救濟也只能借助民事上的與環(huán)境相關的權利類型來進行。①這與環(huán)境侵權的公益性質(zhì)相悖。

2.行政管理忽視農(nóng)村環(huán)境

行政管理體制不完善。農(nóng)村最基層的環(huán)保系統(tǒng)是縣一級環(huán)保機構，縣級以下政府基本上沒有專門的機構和專職工作人員；環(huán)保部門成為政府的附屬，滋生“地方保護主義”，環(huán)保部門對應政府經(jīng)濟發(fā)展要求，對高污染企業(yè)不管不問。

環(huán)保資金投入少。國家逐漸重視環(huán)境問題，堅持走可持續(xù)發(fā)展道路，完善環(huán)境保護稅制度、國家防范治理環(huán)境污染的資金投入加大，但對于農(nóng)村環(huán)境防治與污染治理的重視與投入很少甚至沒有。環(huán)保基礎設施落后，農(nóng)村發(fā)展速度與污染治理不匹配，導致農(nóng)村環(huán)境污染愈發(fā)嚴重。

(三)從農(nóng)民個人角度

古之詩人托物取況，語多精切。如東坡詠海棠云：……山谷詠荼蘼云：“露濕何郎試湯餅，日烘荀令炷爐香?！币哉煞蚱┗ㄒ?。崔文靖恒詠黑豆云：“白眼似嫌憎客意，漆身還有報仇心。”以文人烈士譬黑豆，用事奇特，殆不讓二老。[10](8冊，P244-245)

在農(nóng)民環(huán)境權受損中，農(nóng)民扮演著兩種角色，一是受損者，二是加害者。權利受損來自于第三方的加害行為、農(nóng)民自身的加害行為及權利救濟的不能。農(nóng)民自身加害行為，一方面是由于環(huán)保意識淡薄，不能意識到自身行為會對環(huán)境造成污染；另一方面是有環(huán)保意識，但在環(huán)境收益與環(huán)境成本權衡下，缺乏自我約束，做出了不理性的環(huán)境行為。權利救濟的不能除了現(xiàn)行制度缺陷、農(nóng)村處于弱勢地位格局外，還包括農(nóng)民自身原因。農(nóng)民面對外來環(huán)境負面影響缺乏維權意識，②更多的是希望通過經(jīng)濟補償彌補損害，極少考慮環(huán)境問題。其次，農(nóng)民有厭訟的心理，面對環(huán)境侵權時，多采用向村委反映、向政府檢舉、向媒體曝光等柔弱的農(nóng)民環(huán)境權救濟行為或者“圍堵廠門、吵架自殺”等極端手段。

三、農(nóng)民環(huán)境權困境的破解路徑

(一)完善立法空白

1.填補法律制度漏洞

重視對農(nóng)村環(huán)境的保護，將農(nóng)村環(huán)境污染與資源破壞納入立法調(diào)整范圍內(nèi)；通過法律法規(guī)確定農(nóng)民環(huán)境權的權利內(nèi)容、實現(xiàn)方式和救濟途徑，包括知情權、參與權等，權利救濟的具體操作辦法，侵權賠償?shù)挠嬎愕?；改變以往環(huán)境立法的原則性規(guī)定，通過刑法、民法、訴訟法等部門對農(nóng)民環(huán)境權進行具體化、細化；完善《環(huán)境保護法》，制定或者修改《水污染防治法》、《土壤環(huán)境保護法》等單行法律法規(guī)，全面落實農(nóng)村環(huán)境保護規(guī)范。

2.明確訴訟機制

(1)放寬主體資格限制。我國現(xiàn)行法律體系下，沒有明確環(huán)境侵權的性質(zhì)，將其視為特殊侵權，基于此前提，環(huán)境侵權案件的原告限于直接利害關系人，而非直接利害關系人(如環(huán)保團體)基本被排除在外。③該規(guī)定與環(huán)境侵權的公害性和訴訟的公益性相悖。我國應向發(fā)達國家學習，公民個人、社會組織或者國家機關都可以提起訴訟，賦予非利害關系人甚至利害關系人后代環(huán)境訴權。

(2)確立環(huán)境侵權的歸責原則與舉證原則。歸責原則及舉證原則旨在分配當事人的證明風險，對雙方利益達到權衡。農(nóng)民在環(huán)境資源分配、環(huán)境污染防治及舉證責任上本就處于弱勢地位，立法應當傾斜保護，確立無過錯歸責原則和因果關系推定原則。

(3)確立強化訴訟中的權利預先保護措施?；谵r(nóng)民環(huán)境權損害的不可回復性，農(nóng)民在訴訟中弱勢地位考慮，實現(xiàn)農(nóng)民與侵權者在訴訟能力上達到平衡，我國應當吸收借鑒國外關于環(huán)境侵權的經(jīng)驗，確立并強化權利的預先保護措施，例如：財產(chǎn)保全、證據(jù)保全、環(huán)境侵權中止行政命令、損害賠償先予執(zhí)行等，從訴訟制度設計上體現(xiàn)對農(nóng)民環(huán)境權利的傾斜性保護。

(二)政府加大對農(nóng)村環(huán)境的重視

健全管理機制。擴展環(huán)保機構設立的深度，以鄉(xiāng)級作為機構的最基層，理清層級部門及同級部門之間的關系，明確各部門的職責范圍；建立考核制度，并將本地區(qū)農(nóng)村環(huán)境狀況納入評價政府、環(huán)保部門工作的主要內(nèi)容，督促工作人員落實在農(nóng)村環(huán)境保護中的職責；給予環(huán)保部門獨立權，保證環(huán)保部門的獨立工作和問題處理的公正性。環(huán)保部門重視信息公開制度的建立，政府加強對農(nóng)村環(huán)境的重視，將農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設與防治污染經(jīng)費納入政府財政預算，加大對農(nóng)村環(huán)保的基礎設施建設的投入。

(三)明確企業(yè)環(huán)境責任，消除環(huán)境權益不公

“環(huán)境正義保障環(huán)境不正義的受害者能夠受到完全的賠償、傷害的修繕以及良好的醫(yī)療服務”④我國應當打破企業(yè)污染與城市發(fā)展由農(nóng)村環(huán)境承擔代價，企業(yè)承擔極少治污責任的局面。誰污染誰承擔責任，明確作為環(huán)境污染大戶的企業(yè)的治污責任，加大污染企業(yè)的違法成本，同時明確企業(yè)對農(nóng)民環(huán)境權的補償責任。企業(yè)應當明確自身責任：企業(yè)進行自查，在排污方面加大技術投入，從根源上減少污染物排放；企業(yè)對已經(jīng)造成的污染不逃避責任，按照法律法規(guī)規(guī)定繳納治污費。法律對企業(yè)責任做強制性規(guī)定：法律明確規(guī)定加大違法排污企業(yè)的費用繳納，并完善相關的污染與收費標準，以加強可操作性；法律需要將農(nóng)民生態(tài)補償?shù)恼敊嘁嬉詸嗬问酱_定下來，完善企業(yè)對農(nóng)民環(huán)境權的補償標準。

(四)提高農(nóng)民環(huán)保意識

筆者認為提高農(nóng)民的環(huán)保意識需要依靠政府、環(huán)境非政府組織與農(nóng)民三者的力量。政府加大對環(huán)保宣傳教育的力度，可以通過農(nóng)民喜聞樂見的文藝演出、有獎競猜等活動，讓農(nóng)民自覺參與其中，潛移默化影響著農(nóng)民的環(huán)保意識；環(huán)境非政府組織是農(nóng)民與政府之間的溝通樞紐，相比政府的威嚴，更容易地與農(nóng)民親近，一方面可以上傳農(nóng)民的呼聲，下達政府的建議；另一方面因其自發(fā)性更能帶動農(nóng)民學習環(huán)保知識的積極性，對個別農(nóng)民的污染行為也能采取針對性的解決方式。農(nóng)民應加強自律，學習環(huán)保知識的同時，能減少為獲得個人利益而采取的非理性污染行為。

[ 注 釋 ]

①孟慶濤.環(huán)境權及其訴訟救濟[M].北京：法律出版社，2014：128.

②吳獻萍.我國農(nóng)民環(huán)境權法律保護的不足及其完善[J].文史博覽，2007.

③孟慶濤.環(huán)境權及其訴訟救濟[M].北京：法律出版社，2014：137.

④曾建平.環(huán)境公正三題[J].中共中央黨校學報，2007.

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2095-4379-(2017)18-0129-02

劉靜潛(1995-)，女，漢族，重慶人，西南政法大學，本科生。