環(huán)保NGO發(fā)展的法律研究*
——以公眾參與原則的貫徹為視角

毛永紅

山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院，山西 太原 030031

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環(huán)保NGO發(fā)展的法律研究*
——以公眾參與原則的貫徹為視角

毛永紅

山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院，山西 太原 030031

雖然NGO在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域扮演著越來越重要的角色，但其發(fā)展仍面臨許多困境。為探尋環(huán)保NGO面臨的問題，文中簡要分析環(huán)保NGO的理論，將我國相關(guān)立法及其實(shí)踐，與環(huán)境法的公眾參與基本原則相結(jié)合，指出有關(guān)環(huán)保NGO的法制度和環(huán)保NGO自身發(fā)展兩方面影響因素。應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制度調(diào)適和環(huán)保NGO自身管理調(diào)整，以貫徹實(shí)施環(huán)境法的公眾參與基本原則，并促進(jìn)環(huán)保NGO發(fā)展。

環(huán)保NGO；公眾參與原則；法律研究

一、環(huán)保NGO的概念及其價(jià)值所在

(一)環(huán)保NGO的概念

NGO(Non-Governmental Organization)為非政府組織的英文縮寫。這個(gè)概念起初用以指稱在國際活動(dòng)或事務(wù)中發(fā)揮作用的非官方組織，如國際紅十字會(huì)。后來，此概念擴(kuò)展為泛指獨(dú)立于政府之外，具有市民社會(huì)性和公共利益性的社會(huì)組織。關(guān)于NGO在語言上的表述還有其它稱謂，比如“非營利性組織”、“草根組織”和“民間組織”等等。一般認(rèn)為，NGO指不以營利為目的，主要開展公益性或互益性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的獨(dú)立的民間組織。

環(huán)保NGO，即環(huán)保非政府組織，指將保護(hù)環(huán)境以推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展作為宗旨，由少部分專職成員和大量環(huán)保志愿者有機(jī)結(jié)合，獨(dú)立于政府之外，以非營利性、公益性和環(huán)保專業(yè)性為主要特征的組織。就我國的NGO而言，根據(jù)不同的成立模式，可分兩大類：一類為自上而下的NGO，比如，我國各地掛靠在政府之下的各“環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)”，因其具有較強(qiáng)的政府性，獨(dú)立性不十分明顯。另一類為民間自發(fā)組織起來的NGO，目前學(xué)界對于此類NGO予以更多關(guān)注。根據(jù)不同注冊登記情況，此類NGO又包括以下具體類型：其一，根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》注冊登記，如梁從誡先生發(fā)起成立的名為“自然之友”的環(huán)保NGO組織；其二，根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》注冊成立的民辦非企業(yè)型的環(huán)保NGO。相對而言，此類型組織占比例很少[1]；其三，根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》注冊登記，如“中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)”屬于此類基金會(huì)型環(huán)保NGO；其四，依據(jù)《公司法》等企業(yè)法，在工商部門注冊登記的非營利企業(yè)型環(huán)保NGO；其五，各高校內(nèi)部的學(xué)生社團(tuán)和教學(xué)科研型環(huán)保NGO；最后，我國存在大量的民間自發(fā)形成的未注冊自愿團(tuán)體型環(huán)保NGO(其中包括未登記的境外環(huán)保NGO在我國設(shè)立的分機(jī)構(gòu))。

(二)環(huán)保NGO的價(jià)值

各地因?yàn)榄h(huán)境問題產(chǎn)生的環(huán)境社會(huì)危機(jī)事件或環(huán)境鄰僻事件趨勢不斷增加。據(jù)國家環(huán)保部門的報(bào)告顯示，自1997年以來，由環(huán)境污染導(dǎo)致的糾紛事件以每年25%左右的比例上升。[2]

自1973年第一次全國環(huán)保會(huì)議以來，為解決日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，我國環(huán)保管理體制不斷進(jìn)行調(diào)整。以我國環(huán)境保護(hù)總管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置為例，我國自1974年開始至2008年止，國家層面的環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)部門起初為國務(wù)院內(nèi)部成立無行政編制的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，后被取消，其業(yè)務(wù)并入城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部內(nèi)設(shè)的一個(gè)局(由于認(rèn)識(shí)不足，此種設(shè)置使環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作受到了削弱[3])，后又經(jīng)一系列變更調(diào)整，國家于2008年組建正部級(jí)的專門環(huán)境保護(hù)政府組織，即環(huán)境保護(hù)部。

隨著當(dāng)前我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的總體發(fā)展，我國環(huán)境管理應(yīng)當(dāng)由單一的政府管理主體向政府與社會(huì)共同進(jìn)行環(huán)境管理過渡[2]。環(huán)保NGO基于其獨(dú)立性、非營利性和環(huán)境專業(yè)性，其價(jià)值體現(xiàn)在能夠進(jìn)行環(huán)境違法調(diào)查，收集環(huán)境信息并加工，從事監(jiān)督企業(yè)環(huán)境守法和政府執(zhí)法，對公民進(jìn)行廣泛而靈活的環(huán)境教育。

二、環(huán)保NGO發(fā)展面臨的問題

(一)法律制度層面：地位不明確，法律權(quán)利有限

我國民間組織管理的制度框架已經(jīng)初步確立。[4]但整體上，現(xiàn)行法律規(guī)范立法層次較低，而且原則性強(qiáng)，可操作性不夠。[5]

1.環(huán)保NGO的“公眾”法律地位不明

目前我國環(huán)保NGO組織形式大多數(shù)為社會(huì)團(tuán)體型，根據(jù)《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，在注冊的第一個(gè)環(huán)節(jié)，環(huán)保NGO需找到業(yè)務(wù)主管部門的許可或掛靠，否則無法進(jìn)行注冊登記取得合法的法律主體資格。[6]有學(xué)者基于擴(kuò)散理論研究指出：環(huán)保NGO的合法性是影響組織的社會(huì)影響力的關(guān)鍵因素[7]。事前控制注冊登記為主的管理模式，將許多草根環(huán)保NGO排除在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域之外。

2.環(huán)保NGO享有的公眾參與權(quán)有限

目前我國法律法規(guī)未確認(rèn)環(huán)保NGO作為公眾參與的重要主體；亦未明確賦予環(huán)保NGO的環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán)；對環(huán)保NGO的參與途徑、方式與救濟(jì)等缺少規(guī)制；這導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)公眾參與原則在環(huán)保實(shí)踐中效果有限。在實(shí)踐上，一些政府部門限制環(huán)保NGO環(huán)境決策參與權(quán)與環(huán)境信息知情權(quán)，但事與愿違的是，各地環(huán)境鄰僻運(yùn)動(dòng)卻層出不窮，造成了許多不可逆的政治成本和社會(huì)成本。其次，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，具有環(huán)境公益訴訟主體資格的NGO必須經(jīng)過設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府部門注冊登記，且須連續(xù)5年內(nèi)沒有違法處罰，這無疑給環(huán)保NGO參與環(huán)境司法設(shè)置了很高的法律障礙。在環(huán)境司法中，環(huán)保NGO參與環(huán)境公益訴訟，參加訴訟調(diào)查，提供案件受理費(fèi)等訴訟費(fèi)用以及巨額的鑒定等成本往往沒有來源，導(dǎo)致大多數(shù)時(shí)候，環(huán)保NGO在環(huán)境訴訟中多是擔(dān)任一個(gè)輔助者的角色。

3.資金缺乏，運(yùn)作困難

運(yùn)轉(zhuǎn)資金是環(huán)保NGO良性發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。除比較著名的環(huán)保NGO具有一定的會(huì)費(fèi)收入外，大多環(huán)保NGO資金不足，難以維持。有學(xué)者指出因?yàn)槎愂照咴?，有超過40%的機(jī)構(gòu)不能享受環(huán)保稅收優(yōu)惠[6]。研究指出：目前，中國現(xiàn)行的非營利組織法律制度在上缺乏足夠的稅收激勵(lì)制度和人力資源保障制度，這樣的法律制度缺陷成為中國非營利組織的發(fā)展瓶頸[8]。另外，我國的社會(huì)捐助制度也未發(fā)展起來，公益捐助的財(cái)稅政策宣傳不到位，公民的社會(huì)捐助意識(shí)淡漠。

(二)NGO法律實(shí)施層面

1.獨(dú)立性較弱

我國主要依靠政府自上而下解決大部分環(huán)境問題，與國際發(fā)達(dá)國家相比，我國的環(huán)保NGO掌握很小的政治資源(包括法律政策資源、資金和人力資源等)和信息，影響環(huán)境措施等方面作用很小，在從事環(huán)境保護(hù)工作中往往向政府要求支持，而成為政府的附屬品，甚至在環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中試圖迎合各種潛在的資助者，環(huán)保組織的監(jiān)督功能弱化，結(jié)果常常是犧牲了環(huán)境利益。這就必然導(dǎo)致導(dǎo)致組織的自主性、中立性和獨(dú)立性的消失[9]。

2.社會(huì)公信力較低

多數(shù)社會(huì)公眾在面臨環(huán)境問題時(shí)還是更傾向于找政府解決，只有極小數(shù)公眾遇到問題尋求非政府組織解決。另一方面，大量的未注冊的環(huán)保NGO沒有來自政府和社會(huì)的外部監(jiān)督，僅依賴其內(nèi)部的自律機(jī)制來建立自身的社會(huì)公信力。有的環(huán)保NGO在申請項(xiàng)目時(shí)虛報(bào)預(yù)算，申請成功后在實(shí)際運(yùn)作中卻并沒有按照預(yù)算執(zhí)行，出現(xiàn)賬目不清晰不公開、籌集的資金去向不明等現(xiàn)象。

3.合作不充分

第一，環(huán)保組織之間的合作缺少必要的行動(dòng)，比如許多環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)與學(xué)校內(nèi)部的環(huán)保研究學(xué)會(huì)等并沒有暢通的合作機(jī)制。環(huán)保組織與國外環(huán)保NGO溝通時(shí)存在一定語言障礙。第二，與政府的合作?！白匀恢选钡膭?chuàng)始人梁從誡先生曾經(jīng)說過，中國政府主導(dǎo)下的環(huán)?；顒?dòng)很缺乏民間力量的參與，難以產(chǎn)生重大的環(huán)境保護(hù)影響。第三，與企業(yè)的合作。國外許多環(huán)保組織具有環(huán)保調(diào)查和科學(xué)研究力量，可以通過訪問調(diào)查和研究，獲得企業(yè)產(chǎn)品的環(huán)境消費(fèi)信息知識(shí)，并反饋給企業(yè)，幫助其推行環(huán)保生產(chǎn)方式和經(jīng)營方式，既可以使企業(yè)獲得社會(huì)尊重，并有助于環(huán)保組織與相關(guān)企業(yè)建立長期伙伴關(guān)系，得到一定的資金和物質(zhì)支持。[6]然而我國環(huán)保組織與企業(yè)的合作尚處于起步階段。

三、落實(shí)公眾參與環(huán)境法律原則，促進(jìn)NGO發(fā)展

(一)法制度的調(diào)適

為了更好地落實(shí)公眾參與原則，需以系統(tǒng)性思維協(xié)調(diào)現(xiàn)行其它部門法及其相關(guān)法律制度。首先，關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的登記注冊立法，應(yīng)當(dāng)將當(dāng)前注重事前控制的法律規(guī)定，向注重事中控制與評(píng)估方向發(fā)展。降低環(huán)保NGO的準(zhǔn)入門檻。考慮到方便管理，建議將有關(guān)的社會(huì)組織管理統(tǒng)一到民政部門進(jìn)行注冊登記，相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行事中調(diào)控和監(jiān)督。其次，應(yīng)當(dāng)注重對于環(huán)保NGO的資金支持。加大財(cái)政支持力度，明確稅收優(yōu)惠項(xiàng)目、有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)法律制度或政策。特別要注意以立法形式推進(jìn)政府委托和政府購買環(huán)保項(xiàng)目。大力宣傳有關(guān)環(huán)境公眾參與、慈善立法和基金會(huì)立法，提高公眾對各種環(huán)保社會(huì)項(xiàng)目的捐助意識(shí)。環(huán)境公益訴訟制度起源于上世紀(jì)60年代的美國，10年后該制度被印度引進(jìn)且得以成功運(yùn)用。同樣作為發(fā)展中國家，印度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。再者，要對環(huán)保NGO的運(yùn)作績效進(jìn)行科學(xué)、公正的評(píng)估，以社會(huì)或政府評(píng)估倒逼環(huán)保NGO的良性發(fā)展，優(yōu)化配置社會(huì)環(huán)境力量資源，促進(jìn)我國環(huán)保社會(huì)組織的整體發(fā)展。最后，環(huán)境教育“潤物細(xì)無聲”的巨大作用和環(huán)保基因的深遠(yuǎn)影響應(yīng)當(dāng)引起法律制度上的默契配合與有力支持。應(yīng)當(dāng)將中國特色文化建設(shè)與消費(fèi)者教育結(jié)合起來，在社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育中融入可持續(xù)發(fā)展教育內(nèi)容，并創(chuàng)建特色課程體系。

(二)環(huán)保NGO自身發(fā)展

1.充分行權(quán)

當(dāng)前環(huán)保NGO，特別是草根環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)注意爭取并積極行使公益訴訟權(quán)利?；谡δ艿挠邢扌裕诃h(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，政府或其相關(guān)組織不亦作為唯一主導(dǎo)力量，否則很容易導(dǎo)致市場和社會(huì)監(jiān)督力量的弱化。社會(huì)主體參與并成為環(huán)境公益訴訟的法律制度的主要推動(dòng)力量之一，這既符合環(huán)境保護(hù)法的公眾參與原則，也符合“小政府，大社會(huì)”的新公共行政改革的趨勢。

2.科技應(yīng)用

要充分利用互聯(lián)網(wǎng)思維與數(shù)據(jù)技術(shù)。著名的環(huán)保NGO“公眾環(huán)境研究中心”開發(fā)出“中國水污染地圖”和“中國空氣污染地圖”兩個(gè)數(shù)據(jù)庫。還比如環(huán)保NGO組織開發(fā)的“錢塘江水地圖”，該圖允許任何發(fā)現(xiàn)身邊受污染的公眾進(jìn)入信息傳播程序，通過手機(jī)短信、電子郵件、微博等社交網(wǎng)站或是留言等渠道，“錢塘江水地圖”即可將相關(guān)信息實(shí)時(shí)可視化。目前，我國大量存在的草根環(huán)保NGO應(yīng)當(dāng)積極利用新媒體與新技術(shù)，形成客觀數(shù)據(jù)化支撐的環(huán)境問題信息或環(huán)保行動(dòng)，形成輿論監(jiān)督的倒逼機(jī)制，參與行使環(huán)境社會(huì)執(zhí)法功能和環(huán)境社會(huì)監(jiān)督功能。

3.社會(huì)合作

從耗散結(jié)構(gòu)理論來看，環(huán)保NGO進(jìn)行有效的社會(huì)合作，可以增加其活動(dòng)場域邊界的開放性，在合作中生成“互構(gòu)—博弈”整合中動(dòng)力機(jī)制，動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)保NGO組織的系統(tǒng)力有序耦合。第一，應(yīng)當(dāng)與政府實(shí)現(xiàn)更科學(xué)化、民主化的的合作形式，比如“綠色浙江”項(xiàng)目運(yùn)作過程中，其積極參與各極政府部門的服務(wù)外包，無論在地方層面還是在中央層面連續(xù)取得財(cái)政支持。第二，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)創(chuàng)建區(qū)域或領(lǐng)域性的環(huán)保NGO聯(lián)盟。比如，可以類似采用履行國際法的報(bào)告執(zhí)行方式，即通過環(huán)保聯(lián)盟建立環(huán)保NGO會(huì)員“報(bào)告制度”，舉行定期會(huì)議、提交環(huán)保項(xiàng)目報(bào)告、審查各自的環(huán)保工作報(bào)告。規(guī)?；?qū)嵙^小的環(huán)保NGO在履行聯(lián)盟報(bào)告義務(wù)時(shí)，可以獲得適當(dāng)?shù)馁Y金、技術(shù)的幫助，提高自身的執(zhí)行能力。第三，要科學(xué)研究并實(shí)施與外部企業(yè)的可行合作模式。環(huán)保NGO可以通過社會(huì)調(diào)查工作，促進(jìn)綠色消費(fèi)和綠色生產(chǎn)以促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)。第四，要逐步研究并推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域的國際合作，以及與有關(guān)高校、科學(xué)研究部門和新聞媒體的合作。最后，要大力運(yùn)用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，與公民個(gè)人建立良性互動(dòng)機(jī)制，形成互相支撐的合作系統(tǒng)。

4.內(nèi)部管理

為了更好地參與環(huán)保事業(yè)，環(huán)保NGO應(yīng)盡快完善內(nèi)部管理機(jī)制，進(jìn)一步建立健全內(nèi)部民主決策程序與機(jī)制，提高組織管理水平，形成“權(quán)責(zé)分明、依法自治”的現(xiàn)代社會(huì)組織體制：科學(xué)設(shè)計(jì)社團(tuán)章程，合理進(jìn)行環(huán)境項(xiàng)目的決策，健全董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或類似的理事會(huì)、委員會(huì)等制度，促進(jìn)信息公開和社員的活動(dòng)自愿性，健全透明的財(cái)務(wù)管理機(jī)制，提高社會(huì)公信力。

[1]中華人民共和國民政部.2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].(2016-07-11)http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml.

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Legal Research on the development of environmental protection NGO ——On the implementation of the principle of public participation

MAO Yong-hong

Business School of Shanxi Universi, Shanxi Taiyuan 030031

NGO has played an increasingly important role in environmental protection.However，there have been more and more stumbling blocks to its further development.For Exploring the problems faced by environmental protection NGO，the article briefly analyzes the theory of environmental protection NGO，combines related legislation and practice in China，and points to that environmental protection NGO is affected by related legal system and its interior development.It is necessary to carry on adjustment of the legal system，and to carry on the administration of environmental protection NGO，for implementing the principle of public participatiion and promoting the development of environmental protection NGO.

Environmental protection NGO；The principle of public participatiion；Legal research.

* 2016年度山西省法學(xué)會(huì)法學(xué)研究課題：山西省環(huán)境法治進(jìn)程中社會(huì)組織的作用研究(項(xiàng)目編號(hào)：SXLS(2016)B02)；2014年度山西省哲學(xué)與社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題：用邏輯學(xué)方法推動(dòng)山西政府工作人員法治思維模式養(yǎng)成研究。

D

A

2095-4379-(2017)18-0056-03

毛永紅(1976-)，男，漢族，山西太原人，法律碩士研究生，山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院，講師，研究方向：環(huán)境法。