法治視角下開放小區(qū)的利益平衡

張玉華

（300387 天津師范大學法學院 天津）

法治視角下開放小區(qū)的利益平衡

張玉華

（300387 天津師范大學法學院 天津）

隨著中共中央對《加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》的頒布，社會各界圍繞是否應當建設開放型小區(qū)、建設開放型小區(qū)對業(yè)主利益的影響等問題展開激烈的討論。開放小區(qū)之利弊雙重影響是不容忽視的，該政策給小區(qū)業(yè)主、社會治理帶來的一系列問題須盡早提出解決對策。只有通過法律的調節(jié)機制將社會各方利益加以平衡，開放小區(qū)的政策才能真正達到初衷。

開放小區(qū)；法律與利益；權益保障

一、開放小區(qū)的推行

（一）開放小區(qū)推行的背景

2016年2月國務院發(fā)布了《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》，明確提出我國今后將建設開放式小區(qū)，過去的封閉小區(qū)也將逐步打開，從小區(qū)制轉變?yōu)榻謪^(qū)制。我國由傳統(tǒng)的封閉小區(qū)轉變?yōu)殚_放式小區(qū)的背景或者理由：“一是我國目前許多城市盲目的追求大規(guī)模的建筑，且對城市的治理力度也不夠，造成城市規(guī)劃不合理；二是傳統(tǒng)封閉小區(qū)的缺點逐漸顯現(xiàn)，傳統(tǒng)封閉小區(qū)和單位大院的占地面積較大，由于其封閉性的結構和較大面積會阻礙交通要道以至于影響道路通暢；三是我國政府在政策上給予開放小區(qū)大力支持，政府以為人民增加公共服務資源為出發(fā)點，在結合我國具體情況的基礎上借鑒外國的街區(qū)制，跟隨國際化大趨勢，也不失兼顧我國的國情。”

（二）開放小區(qū)的內容

在《意見》中提到的開放式小區(qū)是指在住宅周圍不設圍墻，取消原來封閉小區(qū)的各種進出限制，實現(xiàn)小區(qū)與外部的道路暢通及公共服務設施的完備和共享的城市住宅。而傳統(tǒng)的封閉式小區(qū)是相對獨立的大片居民住宅區(qū)，小區(qū)居民對其生活配套設施有使用或者說優(yōu)先使用的權利。《意見》中規(guī)定原則上不再建設封閉的住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院也要逐步打開，實現(xiàn)內部道路公共化。文件提出以建設尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)為目標，解決城市支路“毛細血管”不暢的問題。具體來說就是新建小區(qū)采取開放式形態(tài)，舊的封閉小區(qū)逐步的因地制宜的打開，而不是簡單地“推墻”。

二、開放小區(qū)將引發(fā)利益沖突問題

我國政府推行開放式小區(qū)，實行街區(qū)制，在一定程度上對緩解交通壓力和充分利用社會資源起到了積極的作用。在高峰時段利用小區(qū)內部道路通過既便利了車輛行人，又解決了交通擁堵問題。此外，小區(qū)打開后，勢必會有更多的商戶入駐底商，在方便了居民生活所需的同時，又促進了經(jīng)濟的發(fā)展。不僅如此，隨著小區(qū)道路及配套設施的公共化，小區(qū)業(yè)主對內部道路和配套設施的共有權將消除。原先小區(qū)內部的綠地、道路及配套設施等都是由業(yè)主共有并支付價款購買的，而當這些領域公共化以后，新建小區(qū)業(yè)主將不再對此支付價款，也就不再對此享有共有權，因此房屋價格也就有所下降了，減輕業(yè)主購房負擔。由此，我們可以看到開放式小區(qū)給社會大眾帶來了一些進步意義，為公共利益添磚加瓦，但其弊端引發(fā)的諸多問題也是我們不容忽視的。

（一）開放小區(qū)或將損害小區(qū)業(yè)主權益

根據(jù)我國《物權法》第70條、第72條和第73條規(guī)定，業(yè)主對建筑物專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權力；建筑區(qū)劃內的道路、綠地和其他公共設施等建筑屬于業(yè)主共有。可見，小區(qū)業(yè)主對以上小區(qū)內部公共場所享有占有、使用、收益的權利，并對其承擔相應的義務。當實行開放式小區(qū)后，小區(qū)內部道路、綠化、配套設施將轉變?yōu)閲宜?，即從小區(qū)業(yè)主共有轉變?yōu)楣?。對于舊的封閉小區(qū)來說，業(yè)主在從開發(fā)商購買房屋時已經(jīng)支付了公共用地共有權的對價，而小區(qū)業(yè)主共有的公共用地轉變?yōu)閲宜?，對社會開放供社會使用時，必定損害了業(yè)主的權益。此外，若打開封閉小區(qū)，不加限制的允許任何車輛行人通過小區(qū)內部，很可能對業(yè)主的安全造成隱患，并且影響業(yè)主安靜的生活環(huán)境。再者，經(jīng)過車輛增多，將造成小區(qū)樓下亂停車和車位緊張現(xiàn)象，更甚者，如若業(yè)主以外的車輛經(jīng)過破壞了小區(qū)內部公共設施，對業(yè)主的生活也將造成一定困擾。在小區(qū)打開的同時，會有更多商鋪進駐到街區(qū)，對維護治安、環(huán)境及秩序提出更高的要求。由此可見，開放小區(qū)的實施在很多方面對業(yè)主的權益造成不小的影響。

（二）法律與利益的分析

開放小區(qū)是立足社會利益、為公眾豐富社會資源的產(chǎn)物，雖然目前它尚處在國家政策的階段，但基于當今國際上在街區(qū)發(fā)展的趨勢和我國城市規(guī)劃的升級，開放式小區(qū)必將成為城市居民住宅的發(fā)展方向。而小區(qū)業(yè)主卻是開放小區(qū)推行之下容易受到損害的利益?zhèn)€體，在開放小區(qū)推行的過程中不可避免的產(chǎn)生了小區(qū)業(yè)主利益與公共利益的沖突，即個人利益與社會利益的沖突與平衡問題，法律對二者關系的協(xié)調起到了至關重要的作用。筆者借鑒沈宗靈教授對法律與利益的關系思路，分析二者在開放小區(qū)中的具體體現(xiàn)。

1.社會利益不必然優(yōu)先于個人利益

在我國法律、行政法規(guī)和司法解釋中，公共利益一詞經(jīng)常出現(xiàn)，可見在我國在法律上承認了社會利益的存在。雖然我國未明確規(guī)定社會利益優(yōu)先于個人利益，但在相關法條中可以看出當二者沖突時，以社會利益為先。但這并不證明這是唯一且正確的答案。個人利益的實現(xiàn)并不必然侵害社會利益。社會的價值判斷不能代替?zhèn)€人的價值判斷，社會利益也不能理所應當?shù)拇鎮(zhèn)€人利益。正如小區(qū)業(yè)主的個人利益也是神圣不可侵犯的，不是必然要被開放小區(qū)所帶來的公共利益所代替。對公共利益正確的理解不應僅是多方個人利益的總和，其中還摻雜了政治因素，由此看來，政治理念的控制者政府會成為社會利益的主導，以政府權力來判定社會利益大于個人利益，明顯地不合理。所以，我認為公共利益必須回歸于個人利益，在此基礎上根據(jù)具體情況衡量二者的先后問題?；氐介_放小區(qū)問題上，我們不能把此處的公共利益理解為僅僅是政府為主導控制社會的理由或工具，不能說作為控制工具的社會利益必然凌駕于業(yè)主的個人利益至上。而是應有這樣一種理解：政府為使包括小區(qū)業(yè)主在內的整個社會上的每個個體都得到更好的城市生活質量，而采取一種利益轉換方法，將開放小區(qū)政策帶來的整體社會利益惠及到每一個業(yè)主身上，最終還是回歸于業(yè)主及每個社會人的個人利益。

2.法律調整利益關系的準則

從法學視角觀察，我國當代法律一個極其重要的作用在于法律根據(jù)一定的價值標準來分配利益，從而保障社會成員的權利義務得以實現(xiàn)。所謂的價值標準可以理解為法律所追求的價值，這樣的價值標準不是唯一的，比如有正義、自由、利益和秩序等。在開放小區(qū)問題上，法律對正義、利益和秩序價值調整上都所體現(xiàn)，此處我們僅討論法在平衡利益時的準則，這也是法的任務所在。沈宗靈教授對“法律調整利益關系”的準則有較為深入的研究，在此借鑒沈宗靈教授的理念框架對開放小區(qū)的利益平衡加以分析。

（1）兼顧社會、個人的利益?！吧鐣婧蛡€人利益的關系不是相斥的，而是內在統(tǒng)一的，但統(tǒng)一不代表二者可以相互替代，它們代表著各自的利益面和需要，因此不能任意損害其一。當二者發(fā)生沖突時，應先以兼顧二者利益的方法解決矛盾，在此基礎上衡平個人利益能否服從于國家利益，即要考慮保護社會利益是否必須以減損個人利益為代價，只有當理由充分、確有必要并無法兼顧時，才可考慮在特定情形中使低位階的利益服從高位階的利益?！惫P者認為沈宗靈教授的分析甚為妥帖，具體投射在開放小區(qū)問題上，當小區(qū)業(yè)主利益與社會大眾利益發(fā)生沖突時，必須首先考慮能否兼顧二者，不輕易損害業(yè)主的權益，只有當窮盡兼顧方法時才能考慮業(yè)主利益在一定程度上服從社會利益。

（2）兼顧整體利益和局部利益。社會利益一般是整體利益，個別群體的利益是局部利益。此處與上述社會與個人利益沖突時一樣，在兼顧且必要的基礎上，整體利益優(yōu)先。這樣我們可以總結為，要從最大多數(shù)人的最大利益出發(fā)，先兼顧再論先后。實際上，開放小區(qū)的推行就是一種社會整體利益，必須先要與小區(qū)業(yè)主的個人利益兼顧。

（3）選擇最佳方案。在解決問題時各方利益都要考慮，不能片面的解決問題。社會關系紛繁復雜，在解決矛盾時也許會有多種方式，我們要通盤考慮，權衡其中利弊?！白⒅乇壤瓌t的運用，即使某種價值的實現(xiàn)必須以其他價值的減損為代價，也應當使被損害的價值降低到最小限度。”在解決業(yè)主權益的問題上，應當盡可能減少對他們的損害，制定完善的配套措施和補償方法來保護業(yè)主的利益。

綜上，在開放小區(qū)問題上，不可片面追求社會利益或個人利益，應該由國家權衡利弊，汲取國內試點和外國街區(qū)制經(jīng)驗，通過民主的方式傾聽民聲，從而制定出合理的法律法規(guī)，使開放小區(qū)平穩(wěn)落實。既要使業(yè)主利益得以維護，又要達到實施開放小區(qū)的初衷，兩者融洽并行，可以說是在法治上締造和諧社會。

三、以法治手段維護利益平衡

（一）立法方面

我國的居民區(qū)歷來都是封閉式的小區(qū)，相關法律法規(guī)也都為業(yè)主對小區(qū)內部共有區(qū)域的共有權提供保護，既然現(xiàn)在要實現(xiàn)街區(qū)制，那么就一定要解決開放小區(qū)與現(xiàn)行法律的沖突點。原來小區(qū)內部的綠地、道路、公共設施之下的建設用地使用權是出讓方式流轉到房地產(chǎn)開發(fā)商手中的，再由業(yè)主購房時以價款購買該區(qū)域內的建設用地使用權。但是開放小區(qū)后，道路公共化，其覆蓋下的建設用地使用權該為國家所有。對《物權法》關于業(yè)主對共有領域權利的修改應提上日程，解決開放小區(qū)政策與現(xiàn)行法律的沖突點，并規(guī)定維護業(yè)主權益的新辦法。既然為公共道路，國家在修繕道路、綠地和公共配套設施方面應盡到更多的責任。為減小開放小區(qū)實施的阻力，首先應在單位大院和新建小區(qū)中嘗試落實。而對于舊的封閉小區(qū)，可以采取在七十年產(chǎn)權期滿后再推行開放小區(qū)建設，并頒發(fā)新的產(chǎn)權證明，這樣實施起來相對容易。我國立法也可以借鑒外國街區(qū)制的立法模式，比如英國的《街區(qū)法》，英國在上世紀五十年代就對街區(qū)制有法律層面的詳細規(guī)定，英國政府充分尊重民眾的意見，以協(xié)商和補償?shù)姆绞絽f(xié)調推進。

（二）執(zhí)法方面

我國政府對封閉小區(qū)內部道路可以采取征收補償方式進行。我國《物權法》第42條規(guī)定；“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！笨梢姡瑸榱松鐣怖娴男枰瑖铱梢哉魇招^(qū)的圍墻、綠地、道路等不動產(chǎn)。同時應注意到，這種征收不是毫無補償?shù)那址笜I(yè)主的權力，必須對業(yè)主進行合理的補償。正如《物權法》第42條第3款規(guī)定了政府征收單位、個人的不動產(chǎn)應當依法予以補償?！爸劣谘a償數(shù)額可以通過專業(yè)鑒定以及與業(yè)主協(xié)商確定，切忌強拆和象征性的補償，一定要在尊重業(yè)主的共同意見?！?/p>

四、結語

開放小區(qū)的政策立足我國城市建設的長遠發(fā)展，致力于建設更宜居的城市環(huán)境，在緩解交通壓力，促進街區(qū)鄰里的和睦相處等方面都有著顯著的進步意義。然而，一項好的政策或者一項好的法律必須維護人民的權益，不能強制地損害任何一方的利益。只有從最大多數(shù)人的最大利益出發(fā)，通過法律的調節(jié)機制調節(jié)好各方的利益，找對利益平衡點，并一以貫之的維護好各方利益，才能使開放小區(qū)的建設順利完成

[1]沈宗靈主編，《法理學》（第3版），北京大學出版社2009年版

[2]周覺,姚超.“我國推行開放式小區(qū)的利弊研究”.《社會治理》,2016年第5期.

[3]胡玉鴻.“和諧社會與利益平衡──法律上公共利益與個人利益關系之論證”，《學習與探索》,2007年第6期.

[4]高圣平.“開放小區(qū)的現(xiàn)行法路徑”，《武漢大學學報（人文科學版）》,第69卷第3期.

[5] 李興，“從法律的角度解析‘開放小區(qū)’”.《法制與社會》，2016年第3期（下）.

[6] 馬特.“如何合法拆掉小區(qū)的墻”.《方圓》，2016年第7期.