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    村規(guī)民約的備案審查機(jī)制研究
    ——基于諸暨市的實(shí)證考察

    2017-01-26 21:51:49孟鋼杰
    職工法律天地·上半月 2017年16期
    關(guān)鍵詞:諸暨市村規(guī)民約新村

    孟鋼杰

    (310000 杭州師范大學(xué) 浙江 杭州)

    村規(guī)民約的備案審查機(jī)制研究
    ——基于諸暨市的實(shí)證考察

    孟鋼杰

    (310000 杭州師范大學(xué) 浙江 杭州)

    隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型,以血緣和地緣為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會(huì)的利益矛盾加劇,歷史證明村規(guī)民約是解決矛盾很好的工具和手段。村規(guī)民約同時(shí)又是時(shí)代的產(chǎn)物,必須要和時(shí)代需求和時(shí)代特征交融契合,縱覽諸暨市的村規(guī)民約頗有問題與缺陷存在其中,問題和缺陷的解決最關(guān)鍵的一步就是建立健全村規(guī)民約的備案審查機(jī)制。而大唐鎮(zhèn)路西新村在此方面的豐富經(jīng)驗(yàn)可以被廣泛借鑒,具有研究價(jià)值和借鑒意義。

    村規(guī)民約;備案審查機(jī)制;諸暨;實(shí)證考察

    “村規(guī)民約”不僅是中華民族幾千年來在道德傳統(tǒng)上達(dá)成的區(qū)域性共識(shí),在當(dāng)代更是基層自治的重要手段和填補(bǔ)法律空白的重要形式。自黨的十八屆四中全會(huì)以后,中國共產(chǎn)黨黨中央“基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源”的精神為基層法治提供了重要的指引,如何針對自然、人文條件各異的村莊因地制宜制定合適的村規(guī)民約是基層自治的一項(xiàng)重要的現(xiàn)代化探索。筆者基于諸暨市的實(shí)證考察,對村規(guī)民約最為重要的訂立審查制度——備案審查機(jī)制進(jìn)行了分析研究。

    一、村規(guī)民約瑕疵源于備案審查機(jī)制的缺陷

    截至2016年初,諸暨市全市已經(jīng)有521個(gè)村(社區(qū))制定了自己的“村規(guī)民約”(包括社區(qū)公約)。雖然村規(guī)民約已經(jīng)在諸暨市各村普遍推行和制定、修改,但是縱覽現(xiàn)行村規(guī)民約,其中隱藏的問題不少,比如在東和鄉(xiāng)王家宅村的村規(guī)民約中寫到:亂扔、亂放垃圾到河,如有發(fā)現(xiàn)當(dāng)場阻止,不聽勸告、屢教不改,采取重點(diǎn)教育,并收取10-100元處罰。村規(guī)民約不是法律法規(guī),不應(yīng)設(shè)置處罰性規(guī)定,而應(yīng)以其他責(zé)任條款形式出現(xiàn)。另外出嫁女、入贅女婿等群體的權(quán)益往往在村規(guī)民約中得不到公平的對待,“重男輕女”的歷史遺留問題非常突出。[1]總的來說,可以把村規(guī)民約中存在的問題歸結(jié)為:規(guī)范性不強(qiáng)、規(guī)則明顯滯后、規(guī)則制定模糊執(zhí)行性不強(qiáng)、制定程序民主性不高。筆者認(rèn)為,前述種種問題的存在與村規(guī)民約訂立的審查制度——備案審查機(jī)制存在很大的缺陷和漏洞存在重要的關(guān)系。《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二十條明確規(guī)定:“村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約,并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?!贝逦M織法明確規(guī)定了村規(guī)民約的制定主體是村民會(huì)議,制定過程中需要鄉(xiāng)級人民政府的備案審查。而在當(dāng)前,很多村委會(huì)備案意識(shí)淡薄,加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村規(guī)民約的備案工作也抓得不緊,使得該備案程序形同虛設(shè)。[2]即使按照村委組織法的規(guī)定在制定和修改村規(guī)民約時(shí)進(jìn)行備案審查的,其備案程序的規(guī)范性和審查的嚴(yán)謹(jǐn)性仍然值得深深的懷疑。另外,由于法律對村規(guī)民約的備案審查機(jī)制沒有作出細(xì)致的規(guī)定,也導(dǎo)致了備案審查的程序千差萬別。[3]筆者在實(shí)證考察中發(fā)現(xiàn)諸暨市村規(guī)民約的制定和修改過程同樣存在著這樣的問題:在實(shí)際操作中,幾乎大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有建立村規(guī)民約備案審查機(jī)制,導(dǎo)致村規(guī)民約的合法性審查環(huán)節(jié)嚴(yán)重缺失。

    二、路西新村村規(guī)民約的備案審查機(jī)制

    “楓橋經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)立于諸暨市楓橋鎮(zhèn),是優(yōu)秀的地方自治經(jīng)驗(yàn)。紹興市自十八大四中全會(huì)以后加大了對村規(guī)民約重視程度,確定了以諸暨市楓橋鎮(zhèn)等18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)作為市級試點(diǎn)對象。筆者在對諸暨市的實(shí)證考察過程中,發(fā)現(xiàn)了以大唐鎮(zhèn)路西新村為代表的村規(guī)民約“三步”備案審查機(jī)制。程序正義一直被認(rèn)為是實(shí)質(zhì)正義的重要保障,路西新村在村規(guī)民約的制定和修改過程中首先將程序明確分為起草、審議、表決、公示備案四個(gè)階段。在公示與備案階段,首先由路西新村具有專業(yè)法律知識(shí)和具有較高法律素養(yǎng)的法律顧問對制定或修改的村規(guī)民約進(jìn)行審查,審查的內(nèi)容包括但不限于:是否存在不合法需要?jiǎng)h除的內(nèi)容;是否存在需要清除的村規(guī)民約中的性別歧視條款;是否制定了體現(xiàn)性別平等條款;審議合格后交由村莊按照村規(guī)民約修訂程序進(jìn)行表決;不合格或有重大分歧者暫時(shí)擱置,延緩表決,推遲修訂。之后,將由專業(yè)法律顧問審查后的準(zhǔn)村規(guī)民約在村內(nèi)公示7天,由村民群眾進(jìn)行審查,這是村民自治和村民作為主人翁地位的具體體現(xiàn)。制定和修改法律要符合國情,作為準(zhǔn)法律的村規(guī)民約的制定和修改同樣要符合村情,只有符合村民利益的村規(guī)民約才稱得上是因地制宜的村規(guī)民約。最后要進(jìn)行的備案審查步驟就是村委組織法規(guī)定的由鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級人民政府的備案審查程序,這是最為關(guān)鍵,也是最后一道防止村規(guī)民約出現(xiàn)重大瑕疵紕漏的“關(guān)卡”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府多會(huì)采取成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組的方式專門就“準(zhǔn)村規(guī)民約”的以下內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)審查:村規(guī)民約是否與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸;是否有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容;制定過程是否違反了民主議定程序。經(jīng)過審查,被認(rèn)定合格的村規(guī)民約可以備案并且通知村委會(huì),對不合格的村規(guī)明約要明確指出其中不符合要求的缺陷和問題并說明理由,并限期一個(gè)月責(zé)令村委會(huì)重新修改。

    三、價(jià)值和借鑒

    截至目前,路西新村在村規(guī)民約備案審查機(jī)制方面經(jīng)驗(yàn)豐富,同時(shí)也制定出了像大唐鎮(zhèn)路西新村村規(guī)民約制度、重大事務(wù)民主決策制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度這樣一批優(yōu)秀的村規(guī)民約,基本形成了1(1套村民自治章程)+1(1套村規(guī)民約)+X(多個(gè)實(shí)施細(xì)則)的鄉(xiāng)村自治規(guī)則體系,在基層治理中取得了豐碩成果。路西新村村規(guī)民約備案審查機(jī)制“三步走”:第一步利用村法律顧問的專業(yè)知識(shí)和法律素養(yǎng)預(yù)先對制定的村規(guī)民約進(jìn)行內(nèi)部的內(nèi)容審查,做到人民政府審查備案前已經(jīng)剔除很多不合法的內(nèi)容;第二部通過公示進(jìn)行群眾性審查,滿足絕大部分村民的利益,在合法的基礎(chǔ)上做到了合理和因地制宜;第三步則通過人民政府對村規(guī)民約的制定程序和內(nèi)容進(jìn)行全面性的外部審查。但是諸暨市有些村至今未建立村規(guī)民約,或者像應(yīng)店街鎮(zhèn)所有行政村村規(guī)民約內(nèi)容全部重復(fù)雷同,且內(nèi)容空洞流于形式,甚至像東和鄉(xiāng)王家宅村有違反法律法規(guī)之嫌的處罰性村規(guī)民約出現(xiàn)。路西新村多層次內(nèi)外部結(jié)合的備案審查方式和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛞?guī)范值得普遍推廣和學(xué)習(xí),極大地豐富了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)容,對整個(gè)諸暨市乃至全國各地村規(guī)民約的制定都具有很好的借鑒意義。

    [1]奚冬琪.別讓鄉(xiāng)規(guī)民約成為侵犯農(nóng)村婦女權(quán)益的“工具”——張黎明委員建議建立村規(guī)民約審查和糾錯(cuò)機(jī)制[J].人民政協(xié)報(bào),2015-03-09(18).

    [2]李炳鳳.村規(guī)民約合法性審查機(jī)制研究[D].江西:江西師范大學(xué),2012.

    [3]杭州市司法局課題組.城鄉(xiāng)變遷背景下的村規(guī)民約研究——以杭州市為例[J].法治研究,2010,12:52.

    孟鋼杰(1997~),男,漢族,籍貫:浙江紹興,學(xué)歷:本科,單位:杭州師范大學(xué)。

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