人民民主的理念、意圖與效能
——毛澤東與建國初期的“各界人民代表會(huì)議”

陳曉斌

人民民主的理念、意圖與效能
——毛澤東與建國初期的“各界人民代表會(huì)議”

陳曉斌

建國初期，毛澤東對(duì)“各界人民代表會(huì)議”的構(gòu)思和推進(jìn)，充分展現(xiàn)了人民民主的理念、意圖和效能。在理念上，人民民主體現(xiàn)了“做事能力”的原初民主意涵；在意圖上，人民民主著重于限制“利益博弈”的良性治理思路；在效能上，人民民主有益于推行“政治教育”的群眾路線工作方式。“各界人民代表會(huì)議”作為人民民主的實(shí)現(xiàn)方式，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)始終掌握在中國共產(chǎn)黨的手中，這是保證這一民主追求具有可行性的政治前提，也是保證這一民主追求具有正確方向的歷史前提。

人民民主；做事能力；利益博弈；政治教育

1940年，毛澤東在《新民主主義論》一文中指出，政體是“政權(quán)構(gòu)成的形式問題，指的是一定的社會(huì)階級(jí)取何種形式去組織那反對(duì)敵人保護(hù)自己的政權(quán)機(jī)關(guān)”*毛澤東：《新民主主義論》，《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第677頁。，并且認(rèn)為“沒有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國家”*同上，第677頁。。在毛澤東的政治構(gòu)想中，中國采取的政體應(yīng)當(dāng)是人民代表大會(huì)，并且實(shí)行真正普遍平等的選舉制選舉政府。這才能適合當(dāng)時(shí)各革命階級(jí)在國家中的地位，適合于表現(xiàn)民意和指揮革命斗爭，也才能防止國家政權(quán)變成“少數(shù)人所得而私”的結(jié)果?；诖?，毛澤東始終對(duì)西方的議會(huì)制和“三權(quán)分立”的制度安排不太認(rèn)同，而是著力于推行“議行合一”的制度設(shè)計(jì)。

新中國成立初期，由于全國許多地方尚無條件召開普選的人民代表大會(huì)，故而《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(下文簡稱《共同綱領(lǐng)》)規(guī)定“各界人民代表會(huì)議”為地方政權(quán)的組織形式，在條件許可的時(shí)候召集并“逐步地代行人民代表大會(huì)的職權(quán)”*《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992年，第5頁。。當(dāng)時(shí)的政務(wù)院也頒布了大城市、縣、區(qū)直至鄉(xiāng)一級(jí)的人民代表會(huì)議組織通則和《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》。建國一周年之時(shí)，全國80%以上的縣召開了各界人民代表會(huì)議，這些代表會(huì)議起到了聯(lián)系人民群眾、貫徹政策、教育干部、推進(jìn)工作的良好作用。直到1953年底中央推行人民代表大會(huì)的普選工作，各界人民代表會(huì)議才完成其歷史使命。相對(duì)于更為正規(guī)化的人民代表大會(huì)制度，各界人民代表會(huì)議的暫時(shí)性、過渡性質(zhì)非常明顯，但正如有的研究者所指出的，“它(指各界人民代表會(huì)議)因應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況的時(shí)效性恰好益于我們貼切把握共產(chǎn)黨主導(dǎo)的民主實(shí)踐的動(dòng)機(jī)、意圖和效能”*程凱：《“實(shí)質(zhì)民主”——從1949年前后“各界人民代表會(huì)議”的確立與演變過程看》，賀照田、高士明主編：《人間思想01：作為人間事件的1949》，北京：金城出版社，2014年，第111頁。。事實(shí)上，在民主的理念、意圖和效能上，更為正規(guī)化、制度化的人民代表大會(huì)并沒有超越各界人民代表會(huì)議，只是更為嚴(yán)密、完善地改進(jìn)了后者，使之更符合民主建政的使命。因此，筆者將結(jié)合毛澤東對(duì)各界人民代表會(huì)議的構(gòu)思和推行，來分析理解人民主體政治觀主導(dǎo)下的政治民主實(shí)踐的理念、意圖和效能。

一、理念：體現(xiàn)“做事能力”的民主

美國古典學(xué)家喬賽亞·奧伯在關(guān)于古希臘民主的研究中認(rèn)為，民主制作為一種政體是“伴隨著革命時(shí)刻人民對(duì)自身的歷史性自我肯定而誕生的”*[美]喬賽亞·奧伯：《“民主”的原初含義：做事能力，而非多數(shù)決》，王紹光主編：《選主批判：對(duì)當(dāng)代西方民主的反思》，歐樹軍譯，北京：北京大學(xué)出版社，2014年，第7頁。，它不僅指稱“人民的權(quán)力”，而且意味著“擁有權(quán)力的人民”，即民主“不僅僅是指控制公共領(lǐng)域，也是指在公共領(lǐng)域內(nèi)行動(dòng)的集體力量和能力，實(shí)際上也是指通過行動(dòng)重組公共領(lǐng)域的集體力量和能力”*同上，第7頁。，所以，如果人民要長期保持這種做事的“集體力量和能力”，即要使人民在公共領(lǐng)域能夠經(jīng)常性的在場，那么就不能僅僅把民主的原初理念理解為“多數(shù)決”。對(duì)公共政策進(jìn)行“多數(shù)決”的投票當(dāng)然重要，這也是“集體力量和能力”的展現(xiàn)，但這種政治形式不可能讓人民以常規(guī)化、制度化的方式擁有可持續(xù)的政治能力?？梢娒裰鞯脑趵砟钤谟凇白鍪履芰Α倍呛唵蔚摹岸鄶?shù)決”，“多數(shù)決”只是“做事能力”的一種體現(xiàn)形式。就此而言，民主至少蘊(yùn)含著兩個(gè)要領(lǐng)，一個(gè)是民主意味著符合和體現(xiàn)人民的意志，另一個(gè)是民主意味著能夠最大限度的集中集體的力量和能力，因而民主應(yīng)該是價(jià)值訴求與效率追求的統(tǒng)一。把民主理解為以贊成、反對(duì)和棄權(quán)為核心形式的“多數(shù)決”并不能實(shí)現(xiàn)民主的這兩個(gè)要領(lǐng)，即不僅不能如實(shí)地以合乎人民意愿的方式去實(shí)現(xiàn)人民的利益，而且也不能最大限度地調(diào)動(dòng)集體智慧，反而有可能陷入劣質(zhì)化的利益博弈。所以若要實(shí)現(xiàn)民主的兩個(gè)要領(lǐng)，就必須把民主從“多數(shù)決”的理解中解放出來，尋找另外的實(shí)現(xiàn)方式，這些實(shí)現(xiàn)方式必須能夠保證人民的意志和智慧的經(jīng)常性在場，或者說至少保證人民的意志和智慧在公共領(lǐng)域的經(jīng)常性出場。這就要求做到以下幾點(diǎn)：一是必須改造舊有的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和管理機(jī)制，使其能夠接近群眾、動(dòng)員群眾，調(diào)動(dòng)群眾的積極性和創(chuàng)造性；二是必須構(gòu)造出群眾有效參與決策的運(yùn)作機(jī)制，并形成一定的決策修錯(cuò)機(jī)制，使得群眾不僅能夠參與管理，而且能夠修正錯(cuò)誤的決策，及時(shí)挽救決策失誤的損失；三是必須持續(xù)不斷地提升群眾的包括政治參與在內(nèi)的各項(xiàng)素質(zhì)和能力，更好地發(fā)揮和獲取群眾的智慧和力量。

從毛澤東對(duì)“議行合一”制度的認(rèn)同和對(duì)各界代表會(huì)議(原先稱為“人民代表會(huì)議”)的構(gòu)思和推行來看，其對(duì)民主的理解與追求非常貼合這一理念。

毛澤東的青年時(shí)代，中華民國也實(shí)行過議會(huì)制度，但實(shí)踐起來卻相互掣肘而且成為“少數(shù)人所得而私”的“私器”，所以他說“資產(chǎn)階級(jí)共和國的國會(huì)制度在人民中已經(jīng)臭了”*毛澤東：《在中共七屆二中全會(huì)上的總結(jié)》，《毛澤東文集》第5卷，北京：人民出版社，1996年，第265頁。，并多次引用孫中山評(píng)價(jià)西方議會(huì)制的觀點(diǎn),即“近世各國所謂民權(quán)制度，往往為資產(chǎn)階級(jí)所專有，適成為壓迫平民之工具”*毛澤東：《新民主主義論》，《毛澤東選集》第2卷，第676頁。，以表示其對(duì)資本主義政治制度的拒斥。在中華蘇維埃共和國時(shí)期，毛澤東就認(rèn)識(shí)到蘇維埃(代表會(huì)議)有利于發(fā)展革命戰(zhàn)爭和改善群眾生活，其寫于1934年的《鄉(xiāng)蘇怎樣工作？》一文就很支持鄉(xiāng)蘇工作中每個(gè)代表分工領(lǐng)導(dǎo)居民群眾的制度，認(rèn)為這個(gè)制度既能夠使全體代表負(fù)起責(zé)任來，領(lǐng)導(dǎo)居民群眾執(zhí)行蘇維埃的工作，又能很快將蘇維埃的決定傳達(dá)給群眾，并及時(shí)吸收群眾的意見和解決群眾的困難，很快提高群眾的斗爭情緒。由此，他強(qiáng)調(diào)“改善鄉(xiāng)蘇工作的方向，應(yīng)該朝著最能夠接近廣大群眾，最能夠發(fā)揮群眾的積極性與創(chuàng)造性，最能夠動(dòng)員群眾執(zhí)行蘇維埃任務(wù)，并且最能夠爭取任務(wù)完成的速度，使蘇維埃工作與革命戰(zhàn)爭、群眾生活的需要完全配合起來”*毛澤東：《鄉(xiāng)蘇怎樣工作？》，《毛澤東文集》第1卷，北京：人民出版社，1993年，第343頁。。代表會(huì)議這種“議行合一”的制度也因其能夠廣泛代表群眾和集中動(dòng)員群眾，實(shí)現(xiàn)高度的“做事能力”，一直備受毛澤東的重視。1948年在晉綏干部會(huì)議上，毛澤東再次力推這一制度經(jīng)驗(yàn)：“在反對(duì)封建制度的斗爭中，在貧農(nóng)團(tuán)和農(nóng)會(huì)的基礎(chǔ)上建立起來的區(qū)村(鄉(xiāng))兩級(jí)人民代表會(huì)議，是一項(xiàng)極可寶貴的經(jīng)驗(yàn)?！?毛澤東：《在晉綏干部會(huì)議上的講話》，《毛澤東選集》第4卷，北京：人民出版社，1991年，第1308頁。

這一“極可寶貴的經(jīng)驗(yàn)”在共產(chǎn)黨“接管天下”的過程中發(fā)展為“各界人民代表會(huì)議”，成為“軍事管制時(shí)期人民政府聯(lián)系廣大群眾的最好的組織形式”*《從松江各界人民代表會(huì)議得到些什么經(jīng)驗(yàn)？》，《人民日?qǐng)?bào)》1949年10月15日。，除了確實(shí)有助于建立政權(quán)的合法性之外，其在社會(huì)重組狀態(tài)下，能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定秩序、解決問題的“做事能力”的民主理念，是一個(gè)更加重要的因素。1949年10月29日，薄一波向毛澤東報(bào)告了華北各城市召開各界代表會(huì)議的情況和經(jīng)驗(yàn)，毛澤東第二天就批轉(zhuǎn)，并認(rèn)為該報(bào)告“可為一切各界代表會(huì)議或人民代表會(huì)議所取法”*中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜(1949-1976)》第1卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013年，第33頁。。薄一波的報(bào)告一開始就指出各界代表會(huì)議以生產(chǎn)上的重要問題為課題，諸如解決原料供給、產(chǎn)品推銷、勞資關(guān)系、糧食供應(yīng)等緊切各階層群眾利益的問題，提高了各界人民對(duì)人民國家與地方建設(shè)事業(yè)的責(zé)任心與積極性，結(jié)果群眾勇于執(zhí)行，且能執(zhí)行得通。中間總結(jié)這一經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，他又強(qiáng)調(diào)“每次會(huì)議，應(yīng)抓緊解決為廣大群眾所迫切要求要解決的一兩個(gè)問題，決議后一定要貫徹執(zhí)行。不能執(zhí)行的，不要決定。決定了但行不通的，應(yīng)向代表和群眾說明道理，加以解釋，以示信于人民。執(zhí)行決議，是一個(gè)關(guān)鍵”*《薄一波關(guān)于華北各城市召開各界代表會(huì)議的情形和經(jīng)驗(yàn)的報(bào)告》，《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第32—33頁。；反之，政治報(bào)告和決議又“好”又多，卻不解決問題或執(zhí)行不好，則不受代表和群眾待見。報(bào)告的最后，薄一波還重申了代表會(huì)議解決實(shí)際問題的重要性?？梢?，各界人民代表會(huì)議作為建國初期民主的實(shí)現(xiàn)形式，其背后最根本的理念就是要讓人民在公共領(lǐng)域確立起主體性，并彰顯人民這一政治性主體在公共領(lǐng)域中具有“做成事情”的集體能力。這一點(diǎn)基本上是當(dāng)時(shí)共產(chǎn)黨人的共識(shí)。例如，1949年8月劉少奇在東北局干部會(huì)議上就講：“問題在于人民善于運(yùn)用代表會(huì)議的形式來解決他們自己的問題，不是根據(jù)政府組織大綱，不是公民登記如何。”*劉少奇：《關(guān)于人民代表大會(huì)問題》，《共和國走過的路——建國以來重要文獻(xiàn)專題選集(1949-1952)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1991年，第96頁。而經(jīng)張聞天審改的區(qū)村干部通俗讀物《人民代表會(huì)講座》更直接說：“開好人民代表會(huì)的中心關(guān)鍵，用一句話說，就是發(fā)揚(yáng)民主，解決問題?！?張聞天：《怎樣開好人民代表會(huì)議》，《張聞天文集》第4卷，北京：中共黨史出版社，2012年，第85頁。毛澤東后來就召開“各界人民代表會(huì)議”問題，為中共中央起草復(fù)華南分局并告華中局、華東局、西北局等的電報(bào)更明確地顯示了這一點(diǎn)：“你們必須充分注意廣東全省市的縣的各界人民代表會(huì)議的召開，各市各縣均應(yīng)召開。你們必須將這種市的縣的各界人民代表會(huì)議看成是團(tuán)結(jié)各界人民，動(dòng)員群眾完成剿匪反霸，肅清特務(wù)，減租減息，征稅征糧，恢復(fù)與發(fā)展生產(chǎn)，恢復(fù)與發(fā)展文化教育直至完成土地改革的極重要的工具，一律每三個(gè)月召開一次。”*中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜(1949-1976)》第1卷，第50頁。由此可見，在毛澤東和中國共產(chǎn)黨人那里，民主既是價(jià)值，也是手段，其目的在于充分體現(xiàn)人民群眾的利益訴求，這是民主所要達(dá)成的最高目的。這也意味著民主是一種以合乎人民意愿的方式去實(shí)現(xiàn)人民利益的政治過程。

二、意圖：限制“利益博弈”的民主

1949年9月22日，在中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議上，周恩來報(bào)告了《共同綱領(lǐng)》草案的起草經(jīng)過和主要特點(diǎn)，其中就新民主主義和舊民主主義的區(qū)別，他指出“新民主主義時(shí)代既有各階級(jí)的存在，就會(huì)有各黨派的存在。舊民主國家的統(tǒng)治者是資產(chǎn)階級(jí)，其所屬各派必然是互相排擠，爭權(quán)奪利。新民主主義國家的各階級(jí)在工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之下，雖然各階級(jí)的利益和意見仍有不同之處，但是在共同要求上、在主要政策上是能夠求得一致的，籌備會(huì)通過的共同綱領(lǐng)草案就是一個(gè)最明顯的證明。而人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部的不同要求和矛盾，在反帝反封建殘余的斗爭面前，是可以而且應(yīng)該得到調(diào)節(jié)的”*周恩來：《人民政協(xié)共同綱領(lǐng)草案的特點(diǎn)》，《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第16頁。。這里，周恩來除了再次強(qiáng)調(diào)兩種民主的本質(zhì)區(qū)別在于工人階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之外，還闡明了另一關(guān)鍵區(qū)別：舊民主的利益競爭和新民主的團(tuán)結(jié)合作。這從1950年3月12日毛澤東與梁漱溟的一次談話中表達(dá)的意思也可以看出。當(dāng)時(shí)梁漱溟談到“得天下易治天下難”，毛澤東則說“治天下固然難，得天下也不容易??！眾人拾柴火焰高。共產(chǎn)黨靠大家，大家為國家齊心協(xié)力，治天下也就不難了”*中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜(1949-1976)》第1卷，第103頁。。一定程度上可以說，“眾人拾柴火焰高”所表征的那種團(tuán)結(jié)合作、和衷共濟(jì)的新民主模式，就是毛澤東以“民主新路”“治天下”之意圖的展示。

實(shí)際上，在新民主主義時(shí)期，各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展具有合法性，社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還沒建立起來，對(duì)抗性和分離性的利益關(guān)系還在一定的范圍內(nèi)發(fā)生作用。而且，從毛澤東的“人民觀”來看，人民內(nèi)部結(jié)構(gòu)的“差序格局”必然造成各階級(jí)、黨派和階層的利益和意見紛爭，充滿不同的要求和矛盾，所以即便是人民的主體地位、民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也還要受制于財(cái)產(chǎn)權(quán)、市場力量和勞資關(guān)系等現(xiàn)實(shí)狀況。在此情況下，希求充分實(shí)現(xiàn)超越“利益博弈”的民主是不可能的，但由于無產(chǎn)階級(jí)擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，通過合理的政策和靈活的策略，確實(shí)也能限制“利益博弈”的惡性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)分工合作、各得其所的良性局面。正如毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中所說：“工人階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)之間的矛盾之間存在著剝削和被剝削的矛盾，這本來是對(duì)抗性的矛盾。但是在我國的具體條件下，這兩個(gè)階級(jí)的對(duì)抗性矛盾如果處理得當(dāng)，可以轉(zhuǎn)變?yōu)榉菍?duì)抗性的矛盾，可以用和平的方法解決這個(gè)矛盾?！?毛澤東：《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》，《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年，第206頁。

從政策上說，主要是建立和維持一個(gè)“共享認(rèn)同的空間”。查爾斯·泰勒認(rèn)為，建立一個(gè)“共享認(rèn)同的空間”意味著“那些想要或必須生活在同一政體下的不同個(gè)人和群體，需要針對(duì)一個(gè)能夠共同接受的、甚至是妥協(xié)性的政治認(rèn)同進(jìn)行協(xié)商。”*[加]查爾斯·泰勒：《共同體與民主》，張容南譯，《現(xiàn)代哲學(xué)》2009年第6期。在一定程度上可以說，中國人民政治協(xié)商會(huì)議就是建立“共享認(rèn)同的空間”的平臺(tái)，而《共同綱領(lǐng)》則是這個(gè)“共享認(rèn)同的空間”的方案。中國共產(chǎn)黨與其他各階級(jí)、黨派和階層的聯(lián)合，主要是建立在共享的政治認(rèn)同上，如毛澤東所指出“知識(shí)分子、工商業(yè)家、宗教家、民主黨派、民主人士，必須在反帝反封建的基礎(chǔ)上將他們團(tuán)結(jié)起來，并加以教育”*毛澤東：《中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議決議要點(diǎn)》，《毛澤東選集》第5卷，北京：人民出版社，1977年，第37頁。。這種聯(lián)合和團(tuán)結(jié)注重的是共同的立場，即《共同綱領(lǐng)》的立場，而不是對(duì)象的出身和信仰等市民社會(huì)的私人身份，如周恩來所說“允許宗教信仰自由是一件事，邀請(qǐng)宗教界民主人士參加政協(xié)或各界代表會(huì)是另一件事，后者是以政治為標(biāo)準(zhǔn)的，不管他是牧師還是和尚”*周恩來：《發(fā)揮人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線積極作用的幾個(gè)問題》，《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第185—186頁。。至于鞏固這種“共享認(rèn)同的空間”，毛澤東認(rèn)為必須以《共同綱領(lǐng)》為標(biāo)準(zhǔn)，并采取批評(píng)與自我批評(píng)的方法。

從策略上說，在各界人民代表會(huì)議運(yùn)作上，必須注重代表的廣泛性和發(fā)揚(yáng)協(xié)商一致的民主精神。當(dāng)時(shí)各界人民代表會(huì)議產(chǎn)生代表的方法，一般是采取協(xié)商的方式，主要是由人民團(tuán)體推薦和政府聘請(qǐng)。而一些共產(chǎn)黨干部出于階級(jí)立場和對(duì)農(nóng)村工作方式的“搬運(yùn)”，更多的注意到代表本身的純潔性，而對(duì)于代表的廣泛性相對(duì)忽視。通過檢查，改變了這種做法，擴(kuò)大了代表的容納范圍，即便當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是中間偏右的人，也因其有一定的群眾代表性而進(jìn)入會(huì)議，如鄧小平在西南局就指出“必須廣泛地吸收各界具有代表性的人物參加，并且要有意識(shí)地吸收一些開明士紳，甚至少數(shù)具有代表性的右派分子參加。只有具備了這樣廣泛代表性，而又能真正發(fā)揮民主的會(huì)議，才能稱之為各界人民代表會(huì)議”*鄧小平：《必須吸收各界代表性人物參加人民代表會(huì)議》，《鄧小平文集》上卷，北京：人民出版社，2014年，第59頁。。以當(dāng)時(shí)備受推崇的上海市松江縣各界人民代表會(huì)議為例，到會(huì)代表286人，包括農(nóng)會(huì)、工會(huì)、學(xué)生會(huì)、婦女界、文化教育界、工商界、開明士紳等方面的代表，以及黨政軍選派代表，并照顧了對(duì)農(nóng)村、城市、集鎮(zhèn)的名額分配，各界各業(yè)代表的適當(dāng)比例，及性別、年齡、宗教、信仰、不同的政治傾向等各方面。*參見《從松江各界人民代表會(huì)議得到些什么經(jīng)驗(yàn)？》，《人民日?qǐng)?bào)》1949年10月15日。費(fèi)孝通對(duì)當(dāng)時(shí)北平各界代表會(huì)議的描述和感受與此完全相同：“我踏進(jìn)會(huì)場，就看見很多人，穿制服的，穿工裝的，穿短衫的，穿旗袍的，穿西服的，穿長袍的，還有一位帶瓜帽的——這許多一望而知不同的人物，而他們會(huì)在一個(gè)會(huì)場里一起討論問題，在我說是生平第一次。這是什么意思呢？我望著會(huì)場前掛著大大的‘代表’兩字，不免點(diǎn)起頭來。代表性呀！北平住著的就是這許多形形色色的人物。如果全是一個(gè)樣子的人在這里開會(huì)，那還能說是代表會(huì)么？這許多人并不是由市民普選來的，形式上不夠我以往所了解的民主，但是試問英美那一個(gè)議會(huì)能從普選中達(dá)到這樣高度的代表性呢？我們要的是選舉的形式，還是高度代表性的事實(shí)呢？選舉是一個(gè)手段，如果這手段能提高代表性，那是要得的，如果不能，那就要不得?！?費(fèi)孝通：《我參加了北平各界代表會(huì)議》，《人民日?qǐng)?bào)》1949年9月2日。吸收與各階層人民有聯(lián)系的、能代表各方面意見的人參加會(huì)議，確實(shí)是把各界人民代表會(huì)議的圈子拉大，但更重要的是給予人民充分的發(fā)言權(quán)，如毛澤東指出“必須使出席人民代表會(huì)議的代表們有充分的發(fā)言權(quán)，任何壓制人民代表發(fā)言的行動(dòng)都是錯(cuò)誤的”*毛澤東：《為爭取國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的基本好轉(zhuǎn)而斗爭》，《毛澤東選集》第5卷，第19頁。。在當(dāng)時(shí)總結(jié)各界人民代表會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)報(bào)告中也都十分強(qiáng)調(diào)必須給予每個(gè)代表充分發(fā)言的機(jī)會(huì)，甚至對(duì)顯而易見的錯(cuò)誤議論和意見，也需要表示充分考慮，不能立即予以打擊，而是經(jīng)過反復(fù)辯論解釋，直到大部分人反對(duì)才做出結(jié)論。這種擴(kuò)大代表性容納和充分發(fā)言的運(yùn)作，效果是非常好的。山西太原各界代表會(huì)議就總結(jié)說：“各界代表會(huì)議，只要保證各階層代表的一定比例，就會(huì)成為新民主主義的測量器，一切決定，不準(zhǔn)‘左’，也不準(zhǔn)右。因此，都能執(zhí)行通”*《薄一波關(guān)于華北各城市召開各界代表會(huì)議的情形和經(jīng)驗(yàn)的報(bào)告》，《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第32頁。。

三、效能：推行“政治教育”的民主

1948年底到1949年，中共中央不斷發(fā)出指示要求新解放的城市召開各界代表會(huì)議，但從中央的發(fā)文頻率和文件內(nèi)容看*毛澤東從1949年8月26日到9月7日，連續(xù)發(fā)出四份關(guān)于開好各界人民代表會(huì)議的指示，同時(shí)新華社也多次發(fā)社論重視各界代表會(huì)議。，各地對(duì)中央政策的執(zhí)行并不是十分到位。如1949年8月26日毛澤東給華東局的指示劈頭就說：“你們過去對(duì)城市召開各界人民代表會(huì)議一項(xiàng)重大問題，沒有發(fā)出指示，自己亦未在上海執(zhí)行，故對(duì)此事處于被動(dòng)地位，并因此使城市工作受了相當(dāng)大的損失?！?毛澤東：《三萬以上人口的城市和各縣均應(yīng)召開各界人民代表會(huì)議》，《毛澤東文集》第5卷，第333頁。有學(xué)者指出：“指導(dǎo)者與執(zhí)行者對(duì)這一制度究竟能起到何種作用有著不一致的理解，對(duì)實(shí)行這一制度的必要性、急迫性有認(rèn)識(shí)上的落差?！?程凱：《“實(shí)質(zhì)民主”——從1949年前后“各界人民代表會(huì)議”的確立與演變過程看》，賀照田、高士明主編：《人間思想01：作為人間事件的1949》，第103頁。董必武歸納和批駁了當(dāng)時(shí)諸多不召開代表會(huì)議的理由，如“群眾覺悟不夠”、“怕有壞分子當(dāng)了代表”、“干部條件不夠”、“人民代表會(huì)議不起作用，可有可無”、“人民代表會(huì)議不如干部會(huì)頂事”、“干部是否比代表差？”*參見董必武：《論加強(qiáng)人民代表會(huì)議的工作》，《董必武選集》，北京：人民出版社，1985年，第301—304頁。等等。其中，以強(qiáng)調(diào)“干部會(huì)”更加便捷、更加有利于工作開展為最典型的理由。但是中共中央始終堅(jiān)決地推行這一代表會(huì)議制度，其原因除了前述所指出的有助于加強(qiáng)對(duì)政權(quán)的認(rèn)同、有利于解決問題、能夠協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系等以外，還有一個(gè)關(guān)鍵原因就是有益于推進(jìn)人民民主教育。這種民主教育在當(dāng)時(shí)至少包括兩個(gè)方面：一是教育群眾，二是教育干部。

教育群眾樹立主體意識(shí)和學(xué)會(huì)民主方法。一方面，大部分工人農(nóng)民群眾在新中國建立初期，并不能充分認(rèn)識(shí)民主的意義和體驗(yàn)到當(dāng)家作主的感覺，但通過各界人民代表會(huì)議運(yùn)作，特別是以代表會(huì)議來檢查干部的官僚主義和命令主義作風(fēng)，使得群眾感受和認(rèn)識(shí)到“人民政府真是我們自己的”、“干部有了錯(cuò)，我們也可以管”*參見彭真：《召開區(qū)人民代表會(huì)議的初步經(jīng)驗(yàn)》，《彭真文選》，北京：人民出版社，1991年，第204頁。。這種“百姓”可以在正式會(huì)議上批評(píng)“當(dāng)官”的方式，徹底顛覆了幾千年來的封建秩序，確立了群眾的主體平等意識(shí)：“工農(nóng)代表們從這個(gè)會(huì)議的過程中進(jìn)一步認(rèn)識(shí)了自己的地位、力量與責(zé)任，開始具體了解各階層團(tuán)結(jié)的真正意義及其重要性，從而大大提高了自己的階級(jí)覺悟?！?《從松江各界人民代表會(huì)議得到些什么經(jīng)驗(yàn)？》，《人民日?qǐng)?bào)》1949年10月15日。。另一方面，底層群眾在解放前基本沒有民主經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于代表會(huì)議的性質(zhì)和運(yùn)作方式很難有清楚深刻的認(rèn)識(shí)，但一般經(jīng)過幾次會(huì)議，并且會(huì)議后又實(shí)際解決了問題，再加上不斷地解釋與宣傳，群眾就會(huì)慢慢了解民主的精神，如薄一波報(bào)告中所說“在第二次第三次代表會(huì)議時(shí)，群眾自然而然地就學(xué)會(huì)會(huì)議斗爭的方法”*《薄一波關(guān)于華北各城市召開各界代表會(huì)議的情形和經(jīng)驗(yàn)的報(bào)告》，《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第32頁。。

教育干部學(xué)會(huì)在新時(shí)期走群眾路線的方法。毛澤東認(rèn)為：“如果一千幾百個(gè)縣都能開起全縣代表大會(huì)來，并能開得好，那就會(huì)對(duì)于我黨聯(lián)系數(shù)萬萬人民的工作，對(duì)于使黨內(nèi)外廣大干部獲得教育，都是極重要的。”*毛澤東：《開好縣的各界人民代表會(huì)議是一件大事》，《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年，第4頁。1948年11月，中共中央根據(jù)石家莊、洛陽和濟(jì)南等城市解放后的經(jīng)驗(yàn)，指出城市工作的中心弱點(diǎn)是與廣大群眾聯(lián)系不夠，雖然掌握了政權(quán)，但沒有找到與群眾聯(lián)系的適當(dāng)組織形式和工作方法。一些地方組織的職工大會(huì)、貧民大會(huì)反被國民黨特務(wù)控制了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而各業(yè)各界座談會(huì)、臨時(shí)參議會(huì)在成分上偏重舊社會(huì)的上層分子、在職權(quán)上只是咨議機(jī)關(guān)，與群眾關(guān)系不密切。因此中央最終確定“在城市解放后實(shí)行軍管制的初期，應(yīng)以各界代表會(huì)為黨和政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的最好組織形式”*《中共中央關(guān)于在新解放城市中成立各界代表會(huì)辦法的規(guī)定》，《建黨以來重要文獻(xiàn)選編》第25冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第670頁。。這時(shí)的“各界代表會(huì)”還不是正式的人民代表會(huì)議，因?yàn)樵谝恍┬陆夥诺某鞘?，原有的黨組織大多是地下黨，與群眾聯(lián)系還不夠廣泛，工會(huì)、學(xué)生會(huì)、青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)這些人民團(tuán)體也無法一下組織好。因此對(duì)于干部來說，非常重要的是摸索出一套適合城市工作的走“群眾路線”工作方式。這種“群眾路線”的工作方式不僅是要團(tuán)結(jié)各階級(jí)、各階層共同克服困難共同前進(jìn)，而且要學(xué)會(huì)使用民主的方式使得各項(xiàng)方針政策能夠?yàn)楦骰鶎拥娜罕娝邮堋碜o(hù)和執(zhí)行。

結(jié) 語

當(dāng)然，必須注意到，作為體現(xiàn)“做事能力”、限制“利益博弈”和推行“政治教育”的民主實(shí)現(xiàn)方式，各界人民代表會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)始終掌握在共產(chǎn)黨的手中，這也是保證這一民主追求可以實(shí)行的前提。毛澤東在1949年9月2日給華東局饒漱石的指示中說：“此種會(huì)議，黨員及完全可靠的左翼分子總共超過二分之一，能保證通過我們的意見即夠，以便團(tuán)結(jié)大批的中間分子及一部分必須拉攏的右翼分子，使他們向我們靠攏。”*毛澤東：《必須維持上海，統(tǒng)籌全局》，《毛澤東文集》第5卷，第336頁。當(dāng)時(shí)向中央?yún)R報(bào)經(jīng)驗(yàn)的各地報(bào)告也充分說明和證實(shí)了這一點(diǎn)。實(shí)際上，各界人民代表會(huì)議在代表產(chǎn)生、議題設(shè)置、決議產(chǎn)生等程序上是相對(duì)可控的，但也非常注重提高民眾的參與度和表達(dá)空間，使會(huì)議如同群眾路線所要求的那樣是雙向而非單向的，成為干部和人民相互學(xué)習(xí)的大學(xué)校。

不過，也需要注意到各界人民代表會(huì)議的局限性。毛澤東的人民主體政治觀使得他非常重視人民為爭取利益和權(quán)利的斗爭，也非常注重教育、發(fā)動(dòng)和組織群眾自覺地參與政治活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)民主必須回應(yīng)人民群眾的要求，解決人民群眾關(guān)心的實(shí)際問題，換言之，即他更加關(guān)注的是民主的實(shí)質(zhì)方面。但由此也容易生發(fā)出對(duì)形式民主的批評(píng)，這種批評(píng)的極端形式就是以“形式主義”的方式理解“形式民主”，而忽視“形式”對(duì)于“內(nèi)容”的支撐作用，并由此引發(fā)出對(duì)民主制度化的相對(duì)穩(wěn)定性重視不足。

例如，當(dāng)時(shí)為了照顧勞動(dòng)人民的水平，一般縣區(qū)級(jí)甚至市級(jí)的人民代表會(huì)議在形式上都力求簡便，以利于工農(nóng)容易表達(dá)自己的意見。劉少奇在北京市第三屆人民代表會(huì)議上就說：“我們就不在選舉的方式上去斤斤計(jì)較，而盡可能地采用群眾所熟悉的和便利的方式去選舉?！?劉少奇：《在北京市第三屆人民代表會(huì)議上的講話》，《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，第87頁。彭真在給毛澤東的報(bào)告中則說得更明確：“如果定的規(guī)則很多，會(huì)使尚無民主經(jīng)驗(yàn)、文化程度又低的勞動(dòng)人民群眾，有意見不能充分表達(dá)。有時(shí)竟弄得在會(huì)場上，只剩下幾個(gè)干部和知識(shí)分子及工商資本家的代表在那里發(fā)言，使會(huì)議不能真正完全反映勞動(dòng)人民的意見?！?彭真：《召開區(qū)人民代表會(huì)議的初步經(jīng)驗(yàn)》，《彭真文選》，第204頁。這本是非常適合現(xiàn)實(shí)的務(wù)實(shí)靈活的策略，但在推行的過程中卻逐漸出現(xiàn)將這種務(wù)實(shí)策略與對(duì)選舉、分權(quán)等形式原則的拒斥相聯(lián)系，在降低民主門檻的同時(shí)也降低了民主的制度剛性。可是，正如喬賽亞·奧伯所說：“如果人民要長期保持做事的集體能力，例如日常環(huán)境中制訂計(jì)劃、貫徹計(jì)劃，那么，作為一種人民自治形式，民主制就需要制度形式?！?[美]喬賽亞·奧伯：《“民主”的原初含義：做事能力，而非多數(shù)決》，王紹光主編：《選主批判：對(duì)當(dāng)代西方民主的反思》，歐樹軍譯，第7頁。由于缺乏制度剛性約束而且過分強(qiáng)調(diào)方便、不拘形式和因地制宜，各界人民代表會(huì)議的操作也越來越發(fā)生偏差，有的地方逐漸演變成為政府工作布置會(huì)、動(dòng)員會(huì)、宣傳會(huì)等，而群眾的生活要求、生產(chǎn)的重大問題反而受到的關(guān)注度較小，群眾的參與性也受到一定影響。事實(shí)上，代表會(huì)議作為一種民主程序設(shè)計(jì)，當(dāng)然受制于階級(jí)利益和價(jià)值取向的限制，但為了讓人民群眾以常規(guī)化的、可持續(xù)的方式擁有政治能力，就必須有一定的制度形式來克服集體行動(dòng)和合作的困境，一旦缺乏這些制度形式的支撐，或者僅僅把各界代表會(huì)議作為一種靈活的工作方法，可能會(huì)使民主的實(shí)質(zhì)內(nèi)容無法得到切實(shí)有效的實(shí)現(xiàn)。

(責(zé)任編輯欣彥)

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1000-7660(2017)04-0057-07

陳曉斌，廣東揭陽人，哲學(xué)博士，(廣州 510631)華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院講師。

國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“當(dāng)代西方左翼正義理論及其對(duì)我國共享發(fā)展的啟示研究”(17AKS016)