編制省級(jí)國(guó)土規(guī)劃若干重要問(wèn)題的思考

□浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 關(guān) 濤

編制省級(jí)國(guó)土規(guī)劃若干重要問(wèn)題的思考

□浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 關(guān) 濤

2017年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）。這是我國(guó)首個(gè)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，對(duì)涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、整治的各類活動(dòng)具有指導(dǎo)和管控作用。為貫徹落實(shí)好《綱要》，目前各省正全面推進(jìn)省級(jí)規(guī)劃的編制工作。省級(jí)國(guó)土規(guī)劃的編制是落實(shí)《綱要》的重要節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵一環(huán)。因此，正確把握《綱要》主旨，在省級(jí)層面貫徹落實(shí)好，筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)抓住以下幾個(gè)問(wèn)題。

一、清醒認(rèn)識(shí)《綱要》的規(guī)劃定位

此次印發(fā)的《綱要》，明確界定了《綱要》是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)和總體部署。因此，作為省級(jí)國(guó)土規(guī)劃亦如此，省級(jí)國(guó)土規(guī)劃是省級(jí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)和總體部署。正像《綱要》編寫組所講的，我國(guó)改革開(kāi)放近40年來(lái)，以相對(duì)緊缺的資源稟賦支撐國(guó)家近30多年的高速增長(zhǎng)，一些地方出現(xiàn)國(guó)土開(kāi)發(fā)失衡、資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題。加上既往的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃都是從功能定位、土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)等不同側(cè)重出發(fā)，對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行的布局安排，存在交叉沖突、相互掣肘的現(xiàn)象。當(dāng)前我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段，國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境與條件發(fā)生深刻變化，國(guó)土開(kāi)發(fā)利用面臨諸多矛盾疊加、風(fēng)險(xiǎn)隱患增多的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在高度重視生態(tài)文明建設(shè)的當(dāng)今，提出優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用、加強(qiáng)自然生態(tài)體系建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的《綱要》，就是繪制國(guó)家美麗國(guó)土的空間藍(lán)圖。從省級(jí)層面看，各省因發(fā)展的方式和階段等因素不同，表現(xiàn)出來(lái)的實(shí)際情況和存在的問(wèn)題也有差異，所需解決的面臨問(wèn)題也有各自側(cè)重，但繪制省級(jí)層面的國(guó)土空間藍(lán)圖，省級(jí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)和總體部署是省級(jí)國(guó)土規(guī)劃的核心定位，要不忘初心。

二、正確把握《綱要》的主旨要義

此次發(fā)布的《綱要》，從指導(dǎo)思想上、總體目標(biāo)上、戰(zhàn)略路徑上體現(xiàn)了中央治國(guó)理政新理念新思路新戰(zhàn)略的要求，這個(gè)要求突出了一個(gè)我們國(guó)家在國(guó)土發(fā)展上的總布局，核心是經(jīng)過(guò)三個(gè)五年計(jì)劃時(shí)間，形成一個(gè)國(guó)土藍(lán)圖的總格局。具體而言：一是要切實(shí)貫徹“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局要求，落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，為建設(shè)美麗中國(guó)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供重要支撐和基礎(chǔ)保障；二是要建設(shè)“安全、和諧、開(kāi)放、協(xié)調(diào)、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展”美麗國(guó)土目標(biāo)；三是要牢牢把維護(hù)國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全等放在優(yōu)先位置。這是《綱要》確定的主旨要義，是省級(jí)層面編制國(guó)土規(guī)劃的規(guī)定動(dòng)作，必須全面貫徹落實(shí)到位。同時(shí)，因各省承擔(dān)的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略定位有所不同，其自身的發(fā)展程度、區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦也各異，因此，省級(jí)國(guó)土規(guī)劃還要把自身特色體現(xiàn)出來(lái)，應(yīng)有自選動(dòng)作，突出優(yōu)勢(shì)和特色。

三、準(zhǔn)確界定《綱要》的編制內(nèi)容

此次發(fā)布的《綱要》，開(kāi)宗明義突出強(qiáng)調(diào)了《綱要》是戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。這樣的表述，一是決定了《綱要》是意在體現(xiàn)規(guī)劃戰(zhàn)略站位，是一個(gè)高屋建瓴的規(guī)劃，突出戰(zhàn)略性，而不是強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)術(shù)性的一個(gè)規(guī)劃；二是決定了《綱要》是體現(xiàn)國(guó)土空間綜合發(fā)展的國(guó)家意志，不是孤立的行業(yè)性規(guī)劃或區(qū)域性規(guī)劃，是國(guó)家發(fā)展的規(guī)劃；三是決定了《綱要》是目前各類空間規(guī)劃的上位規(guī)劃，是各類空間規(guī)劃的總規(guī)劃，確立了其規(guī)劃的基礎(chǔ)地位。因此，在省級(jí)國(guó)土規(guī)劃編制中，要牢牢把握好規(guī)劃的戰(zhàn)略性、綜合性和基礎(chǔ)性，不應(yīng)意在替代業(yè)已形成的各相關(guān)區(qū)域性規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃，要重在突出省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，切實(shí)服務(wù)于國(guó)土空間發(fā)展的國(guó)家意志。

四、重點(diǎn)部署《綱要》的規(guī)劃格局

此次發(fā)布的《綱要》，作為國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃，確立了國(guó)土集聚開(kāi)發(fā)、分類保護(hù)與綜合整治“三位一體”的總格局。具體可以理解為，國(guó)土集聚開(kāi)發(fā)是國(guó)土規(guī)劃的“根”。我們一切規(guī)劃的方向是為了科學(xué)發(fā)展，這是規(guī)劃的根基。突出體現(xiàn)在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域與優(yōu)化區(qū)域，依托軸與帶，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型架構(gòu)，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向重要廊道和重點(diǎn)區(qū)域有序流動(dòng)，高效集聚。國(guó)土分類保護(hù)是國(guó)土規(guī)劃的“本”，一切規(guī)劃的結(jié)局是為了人與自然的和諧，這是規(guī)劃的本質(zhì)。突出圍繞環(huán)境質(zhì)量、人居生態(tài)、自然生態(tài)、水資源和耕地資源五個(gè)方面資源環(huán)境保護(hù)主題，區(qū)分保護(hù)、維護(hù)、修復(fù)三個(gè)不同保護(hù)級(jí)別，形成覆蓋全域“五類三級(jí)”的國(guó)土保護(hù)格局。國(guó)土綜合整治是國(guó)土規(guī)劃的“策”。一切規(guī)劃的實(shí)施是需要科學(xué)的落實(shí)，這是規(guī)劃的對(duì)策。突出堅(jiān)持“山水林田路是一個(gè)生命共同體”的理念，從提升利用效率、修復(fù)生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、更新城鄉(xiāng)風(fēng)貌、維護(hù)自然景觀等多角度，推進(jìn)城市化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和礦產(chǎn)資源集中開(kāi)發(fā)區(qū)及海岸帶和海島地區(qū)為重點(diǎn)，推進(jìn)形成“四區(qū)一帶”的國(guó)土綜合整治格局。“三位一體”是國(guó)土規(guī)劃的“略”，一切規(guī)劃的編制是為了達(dá)成一個(gè)總格局，這是規(guī)劃的戰(zhàn)略。突出以區(qū)域聯(lián)動(dòng)、陸海統(tǒng)籌為重點(diǎn)，以強(qiáng)化“三線”管控為保障的國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)一次集成性創(chuàng)新。通過(guò)“根、本、策、略”確立的規(guī)劃格局，決定了三個(gè)五年計(jì)劃后的國(guó)土空間總結(jié)局。省級(jí)國(guó)土規(guī)劃，要因地制宜，因位施策，既要做好國(guó)家意志的省級(jí)承接，又要發(fā)揮出謀篇布局本省的規(guī)劃總統(tǒng)領(lǐng)作用。

站在國(guó)家發(fā)展的歷史重要節(jié)點(diǎn)上，《綱要》的發(fā)布恰逢其時(shí)，高屋建瓴，意義重大。切實(shí)編制好省級(jí)國(guó)土規(guī)劃是國(guó)家賦予我們行業(yè)的歷史使命，重?fù)?dān)在肩，要勇于擔(dān)當(dāng)，有能力擔(dān)當(dāng)，更善于擔(dān)當(dāng)，要不辱使命，全力編制好省級(jí)國(guó)土規(guī)劃。

國(guó)土規(guī)劃

所謂國(guó)土規(guī)劃是從土地、水、礦產(chǎn)、氣候、海洋、旅游、勞動(dòng)力等資源的合理開(kāi)發(fā)利用角度，確定經(jīng)濟(jì)布局，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系，明確資源綜合開(kāi)發(fā)的方向、目標(biāo)、重點(diǎn)和步驟，提出國(guó)土開(kāi)發(fā)、利用、整治的戰(zhàn)略重大措施和基本構(gòu)想。

其主要任務(wù)是，根據(jù)地區(qū)的發(fā)展條件，從其歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，明確規(guī)劃地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問(wèn)題，確定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和目標(biāo)，對(duì)地區(qū)國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)利用、整治和保護(hù)作出總體部署，對(duì)資源產(chǎn)業(yè)化的重大項(xiàng)目和國(guó)土建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并提出規(guī)劃的實(shí)施政策和措施。