行政立法的公眾參與度

薛昕竹

上海政法學(xué)院，上海 201701

行政立法的公眾參與度

薛昕竹

上海政法學(xué)院，上海 201701

我國新出臺的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》中，為完善依法行政制度體系而必要采取的重要措施之一便是提高公眾在政府立法中的參與度，而行政立法的公眾參與度往往決定該行政立法與民眾的聯(lián)系程度，所以公眾參與度在行政立法中起到極為重要的作用。本文通過分析直接主義的行政立法、參與主義的行政立法以及專家主義的行政立法等行政立法的模式，闡述了在行政立法中公眾參的不可或缺以及公眾參與度在行政立法中需要注意的地方。

行政立法；公眾參與；立法模式

一、與間接主義相反的直接主義立法

直接主義的行政立法，顧名思義就是在間接主義的行政立法基礎(chǔ)概念之上與之相反的一種立法模式。我國《中華人民共和國立法法》在2015年進(jìn)行修改之前只規(guī)定了立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面意見。但在2015年進(jìn)行修改之后的第36條規(guī)定特別增設(shè)了應(yīng)當(dāng)召開聽證會聽取有關(guān)基層和群體代表、人民團(tuán)體、全國人大代表和社會有關(guān)方面的意見。以及在修改后在第51條和第52條中增設(shè)了有關(guān)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會須在立法中發(fā)揮主導(dǎo)地位的相關(guān)規(guī)定。而這些修改和增設(shè)的規(guī)定深刻地體現(xiàn)了人民意志在立法中的重要作用，以及直接主義在我國立法中的實(shí)際運(yùn)用。故直接主義的行政立法是我國十八屆三中全會中所強(qiáng)調(diào)的人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一能夠?qū)崿F(xiàn)的重要模式之一。

二、行政立法中更深層的公眾參與

參與主義的行政立法是建立在直接主義的行政立法的基礎(chǔ)之上的。它比起直接主義的行政立法要更具科學(xué)性。在參與主義之下，行政立法事項(xiàng)是面向社會公開的。公民、法人、社會組織在與其自身權(quán)利有利害關(guān)系的行政立法事項(xiàng)中具有參與權(quán)。并且能夠參與與自己有利害關(guān)系的法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章等的制定在各個行政管理的領(lǐng)域內(nèi)，不限于其中某一個行政管理領(lǐng)域。

參與主義在我國的全國人大立法之中早有多處體現(xiàn)，但行政立法的參與主義是隨著社會的發(fā)展，近年來才在我國的行政立法當(dāng)中突出體現(xiàn)的，例如《中華人民共和國立法法》在2015年進(jìn)行的修改之中，在第67條的規(guī)定之中增加了行政法規(guī)在起草過程中應(yīng)當(dāng)廣泛聽取除有關(guān)機(jī)關(guān)、組織之外的人民代表大會和社會公眾的意見的規(guī)定，并增設(shè)了行政法規(guī)草案除國務(wù)院決定不公布的，應(yīng)當(dāng)向社會公布，征求意見的規(guī)定等。而這在2015年進(jìn)行修改之前是沒有進(jìn)行強(qiáng)調(diào)的。另外《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》分別作出的第22條、第15條規(guī)定等也對行政立法的參與主義有多處的體現(xiàn)。不過我國在立法之中卻沒有就行政立法的公共參與進(jìn)行范圍的限定和劃分，這在實(shí)際操作當(dāng)中是存在一定問題和漏洞的，畢竟不可能每一項(xiàng)的行政法規(guī)或者行政規(guī)章都必須要求公眾參與其中的，這樣對加重行政立法程序的負(fù)擔(dān)，喪失行政立法靈活和速度的優(yōu)勢。所以筆者認(rèn)為，這在之后的《中華人民共和國立法法》修改中是需要注意的。

三、特殊的公眾參與的行政立法

現(xiàn)代行政立法所面臨的議題毋庸置疑是更為復(fù)雜的、專業(yè)的、高技術(shù)的。一般的公眾參與局限于其自身的專業(yè)知識欠缺，僅憑借著一般的常識性判斷開始無法適應(yīng)行政立法內(nèi)容的日益繁雜。面對著廣泛復(fù)雜的立法領(lǐng)域，行政立法的工作人員亦逐漸開始力不從心。追其本源則是由于社會發(fā)展帶來的技術(shù)發(fā)展，而技術(shù)發(fā)展帶來的行政立法問題也只能由具有更加專業(yè)的技術(shù)和知識的人員來解決，即需要專家來進(jìn)行解決。

專家式行政立法在我國的立法中也有很多的運(yùn)用，例如，《中華人民共和國立法法》第53條規(guī)定、《規(guī)章定程序條例》第13條第4款規(guī)定、第22條規(guī)定。故，社會的各個層面都可以根據(jù)其本身的需求以及現(xiàn)實(shí)的情況提出有一定體系的法律案，并且應(yīng)當(dāng)將該法律案作為參與者所擁有的一項(xiàng)權(quán)利確定下來。不管是學(xué)生、教師、工人、商人或者農(nóng)民還是慈善組織、社會團(tuán)體、國企亦或是私人企業(yè)單位都可以提出法律案。這是公眾所必須具有的動議權(quán)。所以公眾參與不僅擴(kuò)大了行政立法提案的范圍，也提高了行政立法的質(zhì)量?？梢哉f保障公眾參與是實(shí)現(xiàn)行政立法民主化，科學(xué)化的基礎(chǔ)。反之，一旦群眾喪失了行政立法的動議權(quán)，公眾參與行政立法只能成為空談的官話套話。而法治政府建設(shè)力求達(dá)到的到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府的總體目標(biāo)，也會偏離其既定的方向。

[1]關(guān)保英.行政法學(xué)[M].北京：法律出版社，2013.

[2]劉莘.行政立法研究[M].北京：法律出版社，2003.

[3]曾祥華.行政立法的正當(dāng)性研究[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2007.

[4]劉莘.行政立法原理與實(shí)務(wù)[M].北京：中國法制出版社，2014.

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2095-4379-(2017)22-0245-01

薛昕竹，女，上海政法學(xué)院。