失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究
——從蘇南、蘇中政策落實(shí)情況說(shuō)起

秦燕婷

南京師范大學(xué)，江蘇 南京 210023

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失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究
——從蘇南、蘇中政策落實(shí)情況說(shuō)起

秦燕婷

南京師范大學(xué)，江蘇 南京 210023

2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布后，新農(nóng)保在農(nóng)村推行，而失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題則仍存在立法模糊的狀態(tài)。文章在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策下，通過(guò)量化指標(biāo)等多種方法對(duì)蘇州、揚(yáng)州等已開(kāi)始落實(shí)新政策的地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，致力于發(fā)現(xiàn)新政策下，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀中存在的問(wèn)題并法律剖析。

失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；弱勢(shì)平衡

2013年《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障辦法》的頒布，加快了失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度在各地的推行，在發(fā)達(dá)地區(qū)例如蘇南、蘇中，失地農(nóng)民養(yǎng)老政策已經(jīng)在逐步落實(shí)，都收獲了一定的成效。但對(duì)此落實(shí)過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，當(dāng)進(jìn)行深入剖析，予以化解。

一、失地農(nóng)民在法律地位上的弱勢(shì)處境

失地農(nóng)民是指“被動(dòng)或主動(dòng)失去全部或部分農(nóng)用地的法律主體”。但在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，失地農(nóng)民在在法律地位上面臨兩大弱勢(shì)處境。

第一，土地征收作為一種單方行政行為，在征地過(guò)程當(dāng)中，在土地上享有一定權(quán)益的農(nóng)民往往被要求無(wú)條件地順從這個(gè)過(guò)程。征地行為是基于難以劃定界限的“公共利益”的考慮，由政府一方單方發(fā)起的行政行為。我國(guó)的土地征用法規(guī)政策只對(duì)征地程序和違法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但鮮有涉及在征地過(guò)程中的被征地農(nóng)民權(quán)益。此情況一定程度上由于高效推進(jìn)城市化的考慮，但卻使失地農(nóng)民的權(quán)益處于一個(gè)不穩(wěn)定的狀態(tài)。失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)，不應(yīng)當(dāng)僅以補(bǔ)償形式得以呈現(xiàn)，更應(yīng)當(dāng)在征地程序當(dāng)中得以體現(xiàn)。

第二，在法定安置，參加社會(huì)保險(xiǎn)等多個(gè)環(huán)節(jié)，“農(nóng)民個(gè)體”受到“農(nóng)民集體”角色的限制。我國(guó)的《土地管理法》第8條明確規(guī)定，除法律該規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，農(nóng)村及郊區(qū)的土地歸農(nóng)民集體所有。在土地征用以及法定安置等實(shí)踐過(guò)程中，失地農(nóng)民的權(quán)利實(shí)際上是以農(nóng)民集體這樣一個(gè)抽象的權(quán)利主體來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

二、對(duì)失地農(nóng)民所失利益的評(píng)估不準(zhǔn)以及失地老農(nóng)的獨(dú)特性

失地農(nóng)民因?yàn)橥恋卣饔貌坏チ松畋Ｕ?、就業(yè)機(jī)會(huì)，而且失去了一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。在土地不斷增值的現(xiàn)在，舊補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)忽略了土地作為農(nóng)民保障措施的重要作用，導(dǎo)致現(xiàn)行法規(guī)政策對(duì)所失利益評(píng)估不準(zhǔn)確。有資料顯示，農(nóng)用地征用收入的分配中，農(nóng)民得到的大致只有10%-15%，而政府及其機(jī)構(gòu)則可以得到60%-70%。

在這種失地農(nóng)民可得利益已經(jīng)甚少的情況下，失地老農(nóng)的處境就更為特殊而尷尬。在我們走訪中發(fā)現(xiàn)，失地老農(nóng)文化素質(zhì)普遍較低，生存技能、收入來(lái)源單一，自助能力較弱。另外，失地老農(nóng)存在理財(cái)投保意識(shí)淡薄，并且較大一部分對(duì)象面臨著再就業(yè)可能性極小的困境。有一部分老人仍有勞動(dòng)能力，但因文化素養(yǎng)低下等原因被就業(yè)市場(chǎng)所拋棄。如果不能更好地實(shí)現(xiàn)失地老農(nóng)的養(yǎng)老保障和后續(xù)生活的穩(wěn)定性和可持續(xù)化，政府將面臨單一經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和保障帶來(lái)的巨大財(cái)政壓力。

三、失地農(nóng)民社保立法滯后籠統(tǒng)，城鄉(xiāng)養(yǎng)老社保與農(nóng)村養(yǎng)老社保對(duì)接困難

我國(guó)《憲法》規(guī)定公民享有社會(huì)保障權(quán)，但是除了《社會(huì)保障法》，并沒(méi)有較高位階的法律對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障做出相應(yīng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院先后印發(fā)了《土地管理法實(shí)施條例》等文件，但依舊是原則性規(guī)定較多，缺乏具體可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，失地農(nóng)民社保體系的難以建立。

我國(guó)城鄉(xiāng)二元化體系背景下，有學(xué)者認(rèn)為失去土地的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)納入城市社會(huì)保障體系之中。但這意味著財(cái)政壓力的極大增長(zhǎng)，在大多數(shù)地區(qū)還難以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《江蘇省被征地農(nóng)民社會(huì)保障經(jīng)辦規(guī)程(試行)》中的規(guī)定，“選擇領(lǐng)取原有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的”可見(jiàn)，現(xiàn)行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保仍根據(jù)自愿。

四、區(qū)域差別性與局部統(tǒng)一性的調(diào)和沖突

失地農(nóng)民養(yǎng)老由于經(jīng)濟(jì)能力限制呈現(xiàn)的差別性。就江蘇省而言，蘇州市失地農(nóng)民管理推進(jìn)的最為快速細(xì)致，頒布14個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)行管理。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)水平也較高，市區(qū)被征地農(nóng)民基本生活保障第四年齡段保養(yǎng)金標(biāo)準(zhǔn)已提高到680元。而鹽城市，60周歲以上的保養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為330元?？梢?jiàn)即使在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的江蘇地區(qū)，也存在著由于經(jīng)濟(jì)水平差異導(dǎo)致的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平差異。

雖然構(gòu)建社會(huì)保障體系過(guò)程中，各地的具體形式可以百花齊放，特別是基層應(yīng)當(dāng)尊重群眾的創(chuàng)造性，但是我們依舊不能否定，地區(qū)間的相互學(xué)習(xí)，以及在情況較為相似的局部地區(qū)逐步推行較為統(tǒng)一穩(wěn)定的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這是構(gòu)建較為成熟的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的必經(jīng)之路。

[1]李淑梅.失地農(nóng)民社會(huì)保障制度研究[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

[2]楊剛.中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度研究[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2011.

[3]劉玉雁，劉彤.基于失地型群體性事件視域的農(nóng)民權(quán)益表達(dá)與權(quán)益維護(hù)[J].理論探討，2013(4).

[4]林俏.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)利研究[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(2).

F323.89；F

A

2095-4379-(2017)20-0203-01

秦燕婷(1996-)，女，漢族，江蘇常熟人，南京師范大學(xué)，本科在讀，研究方向：憲法與行政法學(xué)。