排污權(quán)交易制度研究

王張弛

曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，山東 日照 276826

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排污權(quán)交易制度研究

王張弛

曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，山東 日照 276826

本文以排污權(quán)交易制度為研究對(duì)象，著重對(duì)排污權(quán)的概念、內(nèi)容以及政府、民眾、企業(yè)等三大關(guān)聯(lián)方進(jìn)行了分析。文章通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在排污權(quán)交易制度上尚未有法律出臺(tái)，實(shí)務(wù)中主要依靠地方政策來(lái)推動(dòng)，這無(wú)疑平添了制度的不確定性。文章研究還發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在未來(lái)的排污權(quán)交易制度設(shè)計(jì)中，需要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，同時(shí)需要考慮民眾和企業(yè)兩大利益相關(guān)方的權(quán)益。

排污權(quán)交易；政府；公眾；企業(yè)

作為一種調(diào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理之間矛盾的解決機(jī)制，排污權(quán)交易制度被美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·戴爾斯在1968年創(chuàng)設(shè)出來(lái)，對(duì)于美國(guó)的環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了很好的作用，后逐漸被引入到國(guó)內(nèi)。我國(guó)在20世紀(jì)80年代即開(kāi)始大氣排污權(quán)試點(diǎn)工作，“此后，排污權(quán)交易制度逐步擴(kuò)展到了水污染、汽油鉛污染、機(jī)動(dòng)車(chē)污染等控制項(xiàng)目中?！盵1]雖然如此，但我國(guó)在排污權(quán)交易制度上并未建立系統(tǒng)的法律體系，更多依靠政府政策在推行，這無(wú)疑違背了依法治國(guó)的理念。如何在新時(shí)代之下，構(gòu)建具有中國(guó)特色的排污權(quán)交易制度成為亟待解決的課題。

一、排污權(quán)交易制度的概述

理解排污權(quán)交易制度的核心在于排污權(quán)。學(xué)術(shù)界對(duì)于排污權(quán)的界定還是比較統(tǒng)一的，只是在具體的文字表述上有所變化而已。如欒志紅等人認(rèn)為：“所謂排污權(quán)交易，是指首先由政府設(shè)定區(qū)域污染物的最大允許排放量，然后依據(jù)該限額以排污許可證的形式向企業(yè)分配排污權(quán)(排污權(quán)的初始分配)，企業(yè)的污染排放必須與它所擁有的排污權(quán)相等，同時(shí)允許排污權(quán)通過(guò)市場(chǎng)交易?！盵2]簡(jiǎn)單的說(shuō)，排污權(quán)就是企業(yè)通過(guò)受讓等方式獲得排放污染物的權(quán)利。

二、排污權(quán)交易制度的內(nèi)容

美國(guó)學(xué)者斯塔文斯(Stains)認(rèn)為，排污權(quán)交易制度應(yīng)當(dāng)包含八個(gè)方面的內(nèi)容，分別是：總量控制、許可排污、初始分配、交易規(guī)則、運(yùn)作機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、過(guò)程合理、與現(xiàn)行法律制度融合。[3]本文認(rèn)為，雖然我國(guó)的排污權(quán)交易制度來(lái)源于美國(guó)，但是我國(guó)在經(jīng)濟(jì)條件、科技水平、政治制度、地理環(huán)境、風(fēng)土人情等各個(gè)方面均與美國(guó)存在著很大的差別。所以，我國(guó)建構(gòu)出來(lái)的排污權(quán)交易制度一定是符合我國(guó)國(guó)情，能夠滿足我國(guó)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重要求的法律制度。結(jié)合2014年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》及2015年財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)的《排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法》可知，我國(guó)的排污權(quán)交易制度至少應(yīng)當(dāng)包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

一是污染物總量控制規(guī)則。即每一個(gè)地域范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)對(duì)污染物的總量進(jìn)行控制，這是實(shí)施排污權(quán)交易制度的目的所在，也是排污權(quán)交易實(shí)施的前提條件。

二是排污權(quán)初始分配規(guī)則。初始分配是指政府將某地域范圍的排污權(quán)按照法定的方式分配給地域范圍內(nèi)的排污企業(yè)。初始分配權(quán)應(yīng)當(dāng)由政府掌握，理由在于政府最能夠代表人民群眾利益，也最能夠維護(hù)人民群眾利益，且擁有憲法和法律上賦予的權(quán)力。

三是排污權(quán)二次交易規(guī)則。二次交易是指在經(jīng)過(guò)初始分配之后，政府或排污企業(yè)將富余的排污量出讓給新的排污企業(yè)。

四是排污權(quán)交易監(jiān)管規(guī)則。政府在排污權(quán)交易制度框架內(nèi)的監(jiān)管職責(zé)應(yīng)當(dāng)包含初始分配中的監(jiān)管職責(zé)及二次交易規(guī)則后的排污監(jiān)管，即政府應(yīng)當(dāng)減少在二級(jí)交易市場(chǎng)中的參與度。

五是排污權(quán)交易保障規(guī)則。保障規(guī)則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)事前預(yù)防、事中控制、事后治理的原則。

三、排污權(quán)交易制度中的政府

對(duì)于政府應(yīng)當(dāng)排污權(quán)交易制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出什么樣的作用與地位，學(xué)術(shù)界存在著兩種截然不同的觀點(diǎn)。欒志紅等人認(rèn)為政府仍需要全面介入，而張文彬等人則認(rèn)為為保持排污權(quán)交易制度的穩(wěn)定性，應(yīng)當(dāng)減少政府干預(yù)。[4]本文認(rèn)為，在整個(gè)排污權(quán)交易制度中，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，堅(jiān)持所有為，有所不為的原則，推動(dòng)排污權(quán)交易制度的運(yùn)行。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)樵谂盼蹤?quán)交易制度的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中，往往都缺少不了政府的干預(yù)。相反，如果缺少政府的干預(yù)，那么排污權(quán)交易制度將可能會(huì)變質(zhì)，嬗變?yōu)橹\取利益的工具，或者淪喪為空洞的法律制度。原因很簡(jiǎn)單，排污權(quán)存在的前提條件之一就是自然環(huán)境，而自然環(huán)境具有天然的公共性，大多數(shù)人愿意不斷的從中享受利益，卻不愿意為此付出太多代價(jià)。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到在排污權(quán)的二次交易中，企業(yè)與企業(yè)之間的交易行為表現(xiàn)的更多。此時(shí)，政府沒(méi)有必要做過(guò)多的干預(yù)，但是需要加以監(jiān)管，原因在于交易結(jié)果直接影響到公共利益的實(shí)現(xiàn)。

四、排污權(quán)交易制度中的公眾

“公眾參與是民主理念的體現(xiàn)和擴(kuò)展，公眾參與是環(huán)保長(zhǎng)效機(jī)制之根本，公眾參與環(huán)境保護(hù)已經(jīng)在世界范圍內(nèi)被越來(lái)越廣泛地重視。”[5]所以說(shuō)，在排污權(quán)交易制度中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公眾的力量，吸取公眾參與其中，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，維護(hù)公眾利益，助推制度實(shí)施。具體來(lái)說(shuō)，公眾參與排污權(quán)交易制度主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是參與規(guī)范性文件的制定。當(dāng)前，我國(guó)尚未頒布統(tǒng)一的排污權(quán)交易規(guī)范性法律文件，主要依靠政府政策在推動(dòng)。政府在制定這些規(guī)范性文件之時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分吸收公眾參與進(jìn)來(lái)，如網(wǎng)上發(fā)布政策意見(jiàn)稿，征求公眾意見(jiàn)，以盡可能的了解公眾心聲。

二是參與排污總量控制過(guò)程。在一定地方確定排污總量，與當(dāng)?shù)氐墓娤⑾⑾嚓P(guān)，直接關(guān)系到公眾的健康權(quán)、環(huán)境權(quán)和生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)。所以，公眾對(duì)污染總量的控制是非常關(guān)心的。公眾參與排污總量的控制過(guò)程也就顯得很有必要。

三是民眾參與的方式應(yīng)當(dāng)是多元的，可以通過(guò)聽(tīng)證的方式參與，也可以通過(guò)監(jiān)督的方式參與，還可以通過(guò)方便公眾參與的方式進(jìn)行。但是在排污權(quán)交易制度的整個(gè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)的、透明的，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受公眾監(jiān)督。

五、排污權(quán)交易制度中的企業(yè)

在排污權(quán)交易制度的整個(gè)過(guò)程中，企業(yè)都是直接的參與方，是重要的利益相關(guān)者。所以，排污權(quán)交易制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分考慮企業(yè)的地位和作用。本文認(rèn)為，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，其應(yīng)當(dāng)具有以下幾項(xiàng)權(quán)利：

一是參與初始分配的權(quán)利。當(dāng)前，我國(guó)正在力推循環(huán)經(jīng)濟(jì)，著力打造資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。所以，參加排污權(quán)初始分配的企業(yè)應(yīng)當(dāng)是適格的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定及政府的產(chǎn)業(yè)政策。

二是參與二次交易的權(quán)利。二次交易的權(quán)利應(yīng)當(dāng)包括出讓權(quán)和受讓權(quán)兩種，排污企業(yè)可以根據(jù)自己實(shí)際情況選擇參加交易。

三是行政法等法律法規(guī)賦予的其他權(quán)利。如《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》及《行政訴訟法》等法律法規(guī)賦予排污企業(yè)享有的各項(xiàng)權(quán)利。

綜上所述，我國(guó)排污權(quán)交易制度仍然處于試運(yùn)行階段，相關(guān)法律體系也未建成，相關(guān)法律制度的建設(shè)仍然有很長(zhǎng)的一段路要走。在我國(guó)排污權(quán)交易制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，同時(shí)需要重視公眾和企業(yè)兩大利益相關(guān)方。

[1]封凱棟，吳淑，張國(guó)林.我國(guó)流域排污權(quán)交易制度的理論與實(shí)踐[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2013(2)：205-214.

[2]欒志紅，李金琳.排污權(quán)交易制度的行政法思考[J].北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011(4)：110-114.

[3]Stains’Robert.1995.”Transaction Costs and Tradable Permits.”Journal of Environmental Economics and Management(2)：133-148.

[4]張文彬，李國(guó)平，王奕淇.企業(yè)排污權(quán)交易行為及交易制度穩(wěn)定性影響[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2015(9)：96-102.

[5]劉鵬崇.基于公眾參與的我國(guó)排污權(quán)交易制度完善研究[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(2)：136-139.

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2095-4379-(2017)06-0186-02

王張弛，男，漢族，山東煙臺(tái)人，曲阜師范大學(xué)法學(xué)院，2013級(jí)法學(xué)專(zhuān)業(yè)，研究方向：法學(xué)。