我國(guó)農(nóng)村小額信貸糾紛原因及解決對(duì)策分析*

程 琳

湖南理工學(xué)院政法學(xué)院，湖南 岳陽 414000

?

我國(guó)農(nóng)村小額信貸糾紛原因及解決對(duì)策分析*

程 琳

湖南理工學(xué)院政法學(xué)院，湖南 岳陽 414000

我國(guó)農(nóng)村小額信貸制度在國(guó)家政策的支持和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)下，得到了一定程度的發(fā)展，但同時(shí)也面臨著新的挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)不僅僅包括制度內(nèi)的創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展的問題，還包括農(nóng)村小額信貸糾紛解決的問題。傳統(tǒng)的非訴糾紛解決方式在面臨著涉農(nóng)性及金融性這兩大特點(diǎn)并存的糾紛時(shí)，存在著不相適、不協(xié)調(diào)的問題，因此，我們需要對(duì)糾紛本身特點(diǎn)及產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，為構(gòu)建有針對(duì)性的解決機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

農(nóng)村小額信貸；糾紛原因；對(duì)策

一、引言

我國(guó)金融業(yè)發(fā)展迅速，而農(nóng)村金融則一直處于滯后狀態(tài)。農(nóng)村小額信貸的發(fā)展既填補(bǔ)了農(nóng)村金融的空白，也帶動(dòng)了農(nóng)村金融的發(fā)展。近年來，國(guó)家政策對(duì)農(nóng)村小額信貸及農(nóng)村金融發(fā)展十分重視，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》明確提出：“鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，大力發(fā)展小額信貸和微型金融服務(wù)，農(nóng)村微小型金融組織可通過多種方式從金融機(jī)構(gòu)融入資金”，《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于做好2015年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》中更是強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮信貸資金對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)效應(yīng)”。

二、農(nóng)村小額信貸的新發(fā)展

農(nóng)村信貸制度不斷發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村小額信貸糾紛的特征也隨之發(fā)生了變化。這種變化并不是糾紛性質(zhì)發(fā)生變化，而是糾紛的內(nèi)容及糾紛的當(dāng)事人范圍均有所變化。

(一)單一扶貧目的轉(zhuǎn)至多元化目的

農(nóng)村小額信貸制度從20世紀(jì)90年代初在我國(guó)試點(diǎn)，相對(duì)于其他金融制度，發(fā)展相對(duì)緩慢，也并不具有普適性。從小額信貸在我國(guó)的起源來看，初衷旨在針對(duì)農(nóng)村貧困戶，以幫扶其自立更生。在這一發(fā)展階段，顯然信貸關(guān)系十分簡(jiǎn)單。

中國(guó)的農(nóng)村小額信貸制度發(fā)展并沒有滿足于攻堅(jiān)扶貧這一目的，而是在此基礎(chǔ)上尋求更大的目標(biāo)，提出了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一目的。但在發(fā)展過程中，農(nóng)村小額信貸的范疇已經(jīng)擴(kuò)大，一是目的上并不是小范圍的扶貧，而是大范圍的發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。基于這一目的，也為了控制信貸風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體也成為農(nóng)村信貸中新的對(duì)象。二是發(fā)放主體從半官方的機(jī)構(gòu)擴(kuò)大到商業(yè)銀行及小額貸款公司，追求小額信貸的商業(yè)化發(fā)展。但與之相矛盾的是，要保持小額信貸商業(yè)化持續(xù)發(fā)展，必然要保障商業(yè)銀行發(fā)放此類貸款方面的利潤(rùn)，從而調(diào)動(dòng)銀行的積極性，而這與小額信貸的扶貧初衷已相離甚遠(yuǎn)。從本質(zhì)上講，我國(guó)目前的農(nóng)戶小額信貸并不屬于純粹的扶貧信貸。在這種多元化目的的要求下，農(nóng)村小額信貸關(guān)系的信貸關(guān)系的雙方主體都有新的變化。

(二)涉農(nóng)貸款被賦予新內(nèi)涵

在農(nóng)村小額信貸發(fā)展初期，這里的涉農(nóng)被界定為居住在農(nóng)村的農(nóng)民。但隨著城鄉(xiāng)體制的變化，農(nóng)村的人口流動(dòng)加強(qiáng)，以及農(nóng)村市場(chǎng)的吸引力，在小額信貸中的“農(nóng)”被現(xiàn)代社會(huì)賦予了新的內(nèi)涵。

第一層內(nèi)涵的變化。傳統(tǒng)的農(nóng)村信貸對(duì)象是被特定化的，即居住在農(nóng)村的農(nóng)民，而隨著農(nóng)村人口流動(dòng)加強(qiáng)，對(duì)于農(nóng)民的居住地已經(jīng)不受限于農(nóng)村；第二層新的內(nèi)涵，信貸產(chǎn)品的設(shè)置上主要強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金支持，即給予農(nóng)民在購(gòu)買種子、化肥、生產(chǎn)工具方面的資金幫助，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策支持，農(nóng)民免予稅收壓力以及獲得財(cái)政補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本降低，而與此同時(shí)，農(nóng)民更多地尋求從城市獲取工作，農(nóng)民收入也有一定程度提高。農(nóng)村信貸在創(chuàng)新過程中也將其信貸產(chǎn)品擴(kuò)大至消費(fèi)、教育等方面；第三層內(nèi)涵的變化。涉農(nóng)貸款不再局限于農(nóng)民個(gè)人，農(nóng)村信貸被賦予了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一重?fù)?dān)，同時(shí)，作為信貸機(jī)構(gòu)也為了控制信貸風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體也成為農(nóng)村信貸中新的對(duì)象。

(三)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展促成新型組織產(chǎn)生

農(nóng)村合作社是一種新型的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，能夠促進(jìn)農(nóng)村規(guī)模化生產(chǎn)及提高農(nóng)業(yè)科技化程度。截止2015年3月，湖南雙峰縣農(nóng)村合作社近400家，比3年前增長(zhǎng)近3倍；婁底市登記的農(nóng)民合作社達(dá)1988家，較2011年的376家而言，增長(zhǎng)428.72%。農(nóng)民合作社發(fā)展迅速，但在發(fā)展的過程中，也存在著一系列問題，譬如規(guī)模小、團(tuán)隊(duì)合作意識(shí)差，而更主要的是資金支持少。湖南省針對(duì)農(nóng)村合作社發(fā)展過程中所遇到的資金問題及時(shí)出臺(tái)相關(guān)的政策，允許農(nóng)村合作社進(jìn)行信用貸款，而入社農(nóng)戶也能以農(nóng)村合作社的擔(dān)保而提高貸款額度，而農(nóng)村合作社擁有不動(dòng)產(chǎn)的情況下，還能以不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款，這些政策的出臺(tái)顯然都擴(kuò)大了農(nóng)村合作社的資金來源。在農(nóng)村合作社與金融機(jī)構(gòu)的信貸關(guān)系中，存在著農(nóng)村合作社自身與金融機(jī)構(gòu)的信貸關(guān)系，也會(huì)存在農(nóng)村合作社、入社農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)三者之間的信貸關(guān)系和擔(dān)保關(guān)系。

三、農(nóng)村小額信貸糾紛產(chǎn)生的原因

農(nóng)村信貸制度得到了發(fā)展的機(jī)遇，但金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間糾紛頻發(fā)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村小額信用貨款的動(dòng)力消退，嚴(yán)重影響了農(nóng)村小額信用貨款的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)從整個(gè)農(nóng)村小額信貸制度發(fā)展上來尋找，而制度中最主要的便是主體因素。具體而言，包括三個(gè)方面：

(一)信貸機(jī)構(gòu)方面的原因

信貸機(jī)構(gòu)缺乏信用評(píng)定機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶的信用評(píng)價(jià)往往無法全面地反映農(nóng)戶的信用等級(jí)，一是因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)受制于在城市信貸市場(chǎng)所形成的一套已成熟的信用評(píng)定機(jī)制，而對(duì)之后所發(fā)展起來的農(nóng)村信貸市場(chǎng)，無法準(zhǔn)確把握農(nóng)村和城市信用環(huán)境的不同，稍作轉(zhuǎn)換后再予以適用，出現(xiàn)大體制，小環(huán)境的不統(tǒng)一局面。二是因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶形成信用等級(jí)評(píng)價(jià)，往往不能通過綜合因素來進(jìn)行考量。在農(nóng)村金融市場(chǎng)中，農(nóng)戶的消費(fèi)還是傳統(tǒng)的直接交易方式，這種交易方式是無法在銀行的征信系統(tǒng)中有數(shù)據(jù)顯示。信用評(píng)定更傾向于借助農(nóng)村基層組織的力量，村民委員會(huì)及村集體經(jīng)濟(jì)小組的評(píng)價(jià)無形中占據(jù)了評(píng)定體制中的絕大比例，而此類評(píng)價(jià)受農(nóng)村社會(huì)交往氛圍的影響，又不能準(zhǔn)確反映農(nóng)戶的信用評(píng)定。

(二)農(nóng)戶方面的原因

農(nóng)戶的信貸意識(shí)欠缺。農(nóng)戶的傳統(tǒng)觀念結(jié)賬還錢，即使是與金融機(jī)構(gòu)簽訂借貸協(xié)議，也只是按照傳統(tǒng)觀念注重還錢這一結(jié)果，而對(duì)拒不還貸、拖延還貸產(chǎn)生的影響并不重視，農(nóng)戶更注重的是內(nèi)心的信用。

雙方信息溝通缺失，由于信貸機(jī)構(gòu)操作過程中人為因素及制度的不完備，再加上過分依賴于村組對(duì)農(nóng)戶借貸方的信用評(píng)定和擔(dān)保評(píng)定，就信貸方而言，農(nóng)戶的信息了解并不是全面的。而農(nóng)戶方面，在尋求信貸時(shí)，更注重的是貸款金額的獲得，對(duì)于信貸政策都是一知半解。正是這種雙方的信息溝通效果不明顯，極容易導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。

(三)制度方面的原因

我國(guó)農(nóng)村信貸制度依賴于政策得以發(fā)展，即使農(nóng)村小額信貸的發(fā)展已進(jìn)入半官方和半商業(yè)化結(jié)合狀態(tài)，政府在其中始終處于主導(dǎo)地位。行政手段的介入對(duì)于農(nóng)村小額信貸的推行是十分必要的，但由于政府一味地追求福利政策的推行，導(dǎo)致這種介入在某種程度上演變成為一種不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。這種干預(yù)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政策推行演變?yōu)閺?qiáng)制推行，小額信貸商業(yè)化必然需要借用商業(yè)銀行這一平臺(tái)，商業(yè)銀行在進(jìn)行商業(yè)貸款時(shí)有其嚴(yán)格的信用評(píng)定機(jī)制，但在針對(duì)農(nóng)村小額信貸的適用時(shí)，往往將其作為政府強(qiáng)加于其身的一項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行完成，并未強(qiáng)調(diào)將其作為業(yè)務(wù)的一部分來完善，從而也忽視了對(duì)其信用評(píng)定機(jī)制的建立。二是還貸問題被強(qiáng)制處理。對(duì)于信貸過程中最容易發(fā)生糾紛的當(dāng)屬農(nóng)民到期未還而產(chǎn)生的，這類糾紛的處理應(yīng)當(dāng)界定為民事糾紛，適用于民事救濟(jì)程序?？梢杂尚刨J機(jī)構(gòu)根據(jù)信貸合約進(jìn)行處理，也可以適用于訴訟程序及非訴手段進(jìn)行解決。但在實(shí)際中，這類糾紛往往會(huì)由政府對(duì)一類案件進(jìn)行集中處理，并以呆賬清理進(jìn)行強(qiáng)制處理。這一方面妨礙到本來對(duì)信貸這一概念缺乏認(rèn)識(shí)的農(nóng)村建立完善信用自立，另一方面也將商業(yè)銀行對(duì)于這類糾紛的處理過分依賴于政府行為，而懈怠于完善其信貸體制，如對(duì)貸款使用的監(jiān)管及信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新，進(jìn)而又陷入糾紛產(chǎn)生的循環(huán)。

四、糾紛解決完善的考量因素

在這種環(huán)境下，我國(guó)的農(nóng)村小額信貸糾紛解決機(jī)制的發(fā)展也一直處于被動(dòng)狀態(tài)，即由政府作用或推動(dòng)其發(fā)展，而缺乏機(jī)制內(nèi)的自我發(fā)展，這導(dǎo)致農(nóng)村小額信貸糾紛的現(xiàn)有解決方式無法真正有效地發(fā)揮解決糾紛的功效。

(一)糾紛解決的環(huán)境因素

農(nóng)村小額信貸糾紛雖然與農(nóng)村環(huán)境相聯(lián)系，但與農(nóng)村糾紛卻不能等同。因?yàn)槠潢P(guān)系結(jié)構(gòu)與農(nóng)村糾紛存在很大區(qū)別，農(nóng)村糾紛更多強(qiáng)調(diào)農(nóng)民與農(nóng)民之間在生產(chǎn)生活中所產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)或者其他糾紛，發(fā)生于農(nóng)村內(nèi)部，而農(nóng)村小額信貸糾紛的結(jié)構(gòu)關(guān)系中已有信貸金融機(jī)構(gòu)這一外部主體的介入。但同時(shí)也要注意的是，農(nóng)村小額信貸糾紛仍然與農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體有關(guān)聯(lián)。因此，在選擇糾紛解決主體時(shí)，需要考慮糾紛解決的有效性和方便性，譬如農(nóng)村有效調(diào)解資源的運(yùn)用，仲裁審理及法院審理的靈活安排。

(二)糾紛解決的專業(yè)性

農(nóng)村小額信貸糾紛區(qū)別于普通的農(nóng)村糾紛，具有金融糾紛的特征，隨著現(xiàn)代金融的發(fā)展，農(nóng)村金融的專業(yè)性也極大地增強(qiáng)，傳統(tǒng)的糾紛解決方式在農(nóng)村社會(huì)也遇到了新的挑戰(zhàn)，調(diào)解、仲裁及訴訟等糾紛解決方式在其改革和發(fā)展過程中都需要考慮這一糾紛專業(yè)性的特點(diǎn)。如專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)置及調(diào)解員的條件，基層法院派出法庭專業(yè)案件集中管轄。

(三)糾紛解決方式的銜接性

從整體上看，在涉及農(nóng)村糾紛的解決方式還是相對(duì)多元化的，既包括訴訟解決方式，也包括非訴解決方式，如調(diào)解、仲裁等。但是要在發(fā)展過程中，要保障多種糾紛解決方式的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，即糾紛解決機(jī)制的整體性。而非訴解決方式雖然又稱為替代性糾紛解決方式，卻不能理解為在不能訴訟時(shí)，如無法負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用時(shí)的替代解決方式，而應(yīng)當(dāng)理解為在同樣能公正解決糾紛的情況下，給予當(dāng)事人選擇權(quán)，但同時(shí)最大程度保障給予當(dāng)事人司法最終救濟(jì)的權(quán)利。

[1]于轉(zhuǎn)利.中國(guó)農(nóng)村小額信貸可持續(xù)發(fā)展影響因素研究[M].北京：中國(guó)金融出版社，2014.

[2]吳國(guó)寶.小額信貸在中國(guó)——艱難前行的公益小額信貸[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

[3]朱乾宇.中國(guó)農(nóng)戶小額信貸影響研究[M].北京：人民出版社，2010.

[4]程賢晶.商業(yè)銀行小額貸款風(fēng)險(xiǎn)管理分析[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2014(5).

*2014年湖南省情與決策咨詢研究課題“湖南省農(nóng)村小額信貸糾紛預(yù)防和處理對(duì)策研究”成果論文(項(xiàng)目編號(hào)：2014BZZ226)。

F

A

2095-4379-(2017)06-0079-02

程琳(1979-)，女，漢族，湖南華容人，碩士，湖南理工學(xué)院政法學(xué)院，副教授，主要研究方向：訴訟法學(xué)。