煤礦安全生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展對策研究*
——以榆林市鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦為例

李婉秋

榆林學(xué)院，陜西 榆林 719000

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煤礦安全生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展對策研究*
——以榆林市鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦為例

李婉秋

榆林學(xué)院，陜西 榆林 719000

本文立足榆林市鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦安全生產(chǎn)現(xiàn)狀，反思礦難事故原因，并以安全預(yù)防為突破口，樹立安全理念，提高煤礦行業(yè)市場準(zhǔn)入制度，實行煤炭產(chǎn)業(yè)的整合升級，全面落實煤炭監(jiān)管制度，以期實現(xiàn)榆林市煤礦安全生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

安全文化；市場準(zhǔn)入；安全監(jiān)察

一、榆林市煤礦安全生產(chǎn)現(xiàn)狀

2016年12月?lián)踩O(jiān)管總局網(wǎng)站消息，國家安全監(jiān)管總局、國家煤礦安監(jiān)局對陜西省進行暗查暗訪。其中，陜西省榆林市榆陽區(qū)大梁灣煤礦：建設(shè)項目未取得合法手續(xù)(項目還未核準(zhǔn))違法組織建設(shè)、生產(chǎn)。且該礦沒有駐礦安全監(jiān)管員，有關(guān)部門也未采取限電措施，該礦生產(chǎn)煤炭還能夠正常進入市場銷售。榆林市神木縣瑤鎮(zhèn)鄉(xiāng)黃土廟煤礦：入井人員登記管理混亂，實際入井人數(shù)與人員定位、入井登記記錄完全不符；通風(fēng)系統(tǒng)、安全監(jiān)控系統(tǒng)不完善，瓦斯管理混亂；開采容易自燃煤層，未編制礦井防滅火專項設(shè)計，未確定煤層自然發(fā)火標(biāo)志氣體及臨界值；主運輸設(shè)備保護裝置不全。榆林市神木縣恒瑞源煤炭有限公司：安全監(jiān)控系統(tǒng)和人員位置監(jiān)測系統(tǒng)都不能正常運行；在未開啟主要通風(fēng)機的情況下，礦方安排人員入井排水作業(yè)。另據(jù)陜西省煤礦安全監(jiān)察局榆林監(jiān)察分局網(wǎng)站消息：2012年以來，榆林市榆陽區(qū)，橫山縣、府谷縣、神木縣等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，小煤礦多次發(fā)生頂板事故、瓦斯爆炸事故、機電事故、溜灰管墜落事故、運輸事故、井下窒息事故等，導(dǎo)致死傷數(shù)人。

通過以上監(jiān)察結(jié)果不難發(fā)現(xiàn)，榆林市作為名副其實的煤炭大戶，卻存在不少的安全隱患，尤其是占榆林市煤礦總數(shù)90%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦更是隱患重重，時刻威脅著礦工的生命安全。

二、煤礦安全事故原因分析

(一)安全文化缺失

雖然“安全第一，預(yù)防為主”的安全生產(chǎn)標(biāo)語隨處可見，但我國民眾安全文化意識卻相對淡漠，安全生產(chǎn)只是流于形式，并未真正形成安全生產(chǎn)價值觀和管理理念。榆林市鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦大多實行承包制或合伙經(jīng)營形式，承包多以外來者居多，而合伙經(jīng)營多是本地農(nóng)民，由于受文化教育及高額利潤的影響，面對安全和利益的權(quán)衡，往往是利益至上，安全生產(chǎn)觀念淡薄。另外煤礦行業(yè)危險性大，勞動強度高，因此大多數(shù)礦工都是農(nóng)民工，普遍文化素質(zhì)較低，處于安全無知狀態(tài)，而煤礦企業(yè)又因缺乏對安全生產(chǎn)的理性認識和利益至上的觀念影響，不進行或只進行形式化的專業(yè)技能培訓(xùn)和安全教育培訓(xùn)，從而為煤礦事故的頻發(fā)埋下隱患。

(二)市場準(zhǔn)入制度失守

雖然我國在煤炭市場準(zhǔn)入制度方面已經(jīng)有相關(guān)的規(guī)定，如營業(yè)執(zhí)照，采礦權(quán)許可證等，但針對數(shù)量眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，卻面臨市場準(zhǔn)入制度的集體失守。究其原因，一方面煤炭資源稀缺，市場供不應(yīng)求，榆林本地及一些外來的投資者都看好煤炭行業(yè)的前景，因此當(dāng)?shù)匦∶旱V、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦層出不窮。另一方面，煤炭行業(yè)是榆林經(jīng)濟發(fā)展的支柱型產(chǎn)業(yè)，為了稅收的增加，經(jīng)濟的發(fā)展，以及部分行政人員以權(quán)謀私，官煤勾結(jié)，往往本末倒置，實踐中煤炭行業(yè)準(zhǔn)入門檻很低，很多注冊資本不足，不具備采礦條件，安全生產(chǎn)未達標(biāo)的小煤礦在無證或證照不全的情況下紛紛獲得采礦權(quán)，并投入生產(chǎn)。

(三)安全監(jiān)管落實不到位

從當(dāng)?shù)孛旱V安全事故調(diào)查的情況來看，政府及相關(guān)監(jiān)管部門的失職，監(jiān)管不到位是礦難事故的主要原因。煤礦利潤相當(dāng)高，因此一些煤礦經(jīng)營者為了獲得超額利潤，往往通過各種形式拉攏腐化行政監(jiān)管人員，金錢賄賂，股份分紅，結(jié)成穩(wěn)固的利益共同體，使得行政監(jiān)管形同虛設(shè)。面對煤礦違法違規(guī)行為放任自流，對于一些本該停產(chǎn)停業(yè)，關(guān)閉整頓的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦視而不見，甚至包庇縱容，幫助其欺上瞞下，開脫罪責(zé)，直到隱瞞不住才上報。此外安全監(jiān)察工作缺乏細節(jié)，監(jiān)察范圍過窄，監(jiān)察人員數(shù)量及素質(zhì)過低，導(dǎo)致監(jiān)察流于形式，走過場，安全隱患比比皆是，轉(zhuǎn)包分包情況嚴(yán)重，危險重重。

(四)安全投入不足且超能力生產(chǎn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦經(jīng)營者和管理者急功近利，采用陳舊的、不合格的、落后的安全設(shè)備和開采技術(shù)，安全生產(chǎn)投入嚴(yán)重不足。為了追求高額經(jīng)濟利潤，出現(xiàn)大量超能力生產(chǎn)問題，盲目擴大規(guī)模，導(dǎo)致井下超員現(xiàn)象十分嚴(yán)重，誘發(fā)了大面積的冒頂?shù)让旱V安全事故，置礦工的生命安全于不顧。

三、煤礦安全生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展對策

(一)樹立安全文化理念

安全生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)以人為本，然而我國安全生產(chǎn)文化

教育相對落后，缺乏安全生產(chǎn)觀念，對以人為本的價值觀，對生命權(quán)和人權(quán)的尊重和重視不夠。尤其是針對煤炭行業(yè)，從企業(yè)文化，到領(lǐng)導(dǎo)階層的管理理念，再到廣大礦工的安全意識都很淡薄。因此，樹立安全理念，推廣安全生產(chǎn)文化，加強安全教育培訓(xùn)就成為推動煤炭行業(yè)安全生產(chǎn)、可持續(xù)發(fā)展的原動力。

所以針對榆林市煤礦行業(yè)普遍存在的煤礦從業(yè)人員安全意識薄弱，安全生產(chǎn)知識和技能匱乏的現(xiàn)象，應(yīng)不斷強化安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)。首先，推行強制性安全培訓(xùn)，設(shè)立獨立的、專門的安全生產(chǎn)培訓(xùn)機構(gòu)。對煤礦投資者、管理者、一線礦工、新員工分別進行培訓(xùn)。設(shè)立不同的培訓(xùn)內(nèi)容、時間、考核標(biāo)準(zhǔn)，考核合格后方能投入作業(yè)。其次，構(gòu)建良好的安全生產(chǎn)交流機制。通過安全教育培訓(xùn)和安全文化宣傳，使煤礦管理者形成安全觀、預(yù)防觀、責(zé)任觀，尊重生命，尊重礦工，積極聽取一線工人的安全反饋，使廣大礦工形成主人翁意識和自我保護意識，重視生產(chǎn)細節(jié)，積極參與煤礦管理，及時發(fā)現(xiàn)隱患，聯(lián)合治理隱患。從而在企業(yè)內(nèi)部形成安全生產(chǎn)的有效交流機制和良性循環(huán)，實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)的健康有序發(fā)展。

(二)嚴(yán)格實行市場準(zhǔn)入制度，實現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)的升級

我國煤炭法規(guī)定，煤炭行業(yè)實行市場準(zhǔn)入制度，其中，采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證，營業(yè)執(zhí)照是必備條件。采礦許可證是采礦權(quán)人開采礦產(chǎn)資源的法律憑證，是由各級國土資源主管部門根據(jù)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、礦山環(huán)境保護和礦山安全生產(chǎn)要求等，授予采礦權(quán)申請人開采礦產(chǎn)資源的許可證明。采礦許可證不得買賣、涂改、轉(zhuǎn)借他人。煤礦管理部門根據(jù)安全生產(chǎn)投入情況、從業(yè)人員培訓(xùn)情況等負責(zé)頒布和管理煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證。工商行政管理部門負責(zé)營業(yè)執(zhí)照的頒發(fā)。

煤炭行業(yè)建設(shè)周期長，投入巨大，屬高危行業(yè)，存在頂板、冒頂、瓦斯、透水等風(fēng)險，具有極強的專業(yè)性、技術(shù)性和危險性。因此只有不斷提高市場準(zhǔn)入制度，才能從源頭控制安全隱患，保障安全生產(chǎn)。一方面，針對煤炭行業(yè)應(yīng)提高最低注冊資本金額，組織專家組對安全生產(chǎn)投入情況等達標(biāo)系統(tǒng)進行論證，嚴(yán)格控制煤炭經(jīng)營資格。將不具備經(jīng)營資格和承擔(dān)能力的法人和自然人排除在市場之外，加大淘汰小煤礦等不合格煤炭企業(yè)的力度，提高準(zhǔn)入門檻。另一方面，建立高效優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)的升級。實行煤炭資源的整合，針對榆林市鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦、黑煤礦泛濫的局面，通過關(guān)閉黑煤礦，鼓勵大中型國有煤礦以收購、兼并、托管和控股的方式整合小煤礦，促進大中型煤礦的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，從而帶動小煤礦的生產(chǎn)技術(shù)和管理水平。煤炭行業(yè)準(zhǔn)入制度的提高有利于營造健康有序的市場競爭環(huán)境，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，實現(xiàn)煤炭行業(yè)安全生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)全面提升安全監(jiān)管水平

從煤礦安全監(jiān)察局公布的數(shù)據(jù)來看，煤炭行業(yè)監(jiān)管制度的疏漏是造成重大安全生產(chǎn)事故的直接原因之一。因此，建立獨立、完善的安全監(jiān)管體制，真正落實安全監(jiān)察制度，提高安全監(jiān)察水平就成為預(yù)防安全事故發(fā)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

首先，建立獨立的煤礦安全監(jiān)察垂直管理體制。由于煤礦行業(yè)的特殊性和高危性，國家應(yīng)加大對煤炭行業(yè)的監(jiān)管力度，由國家煤礦安全監(jiān)察局負責(zé)全國范圍內(nèi)的煤礦安全生產(chǎn)工作，并根據(jù)行政區(qū)劃下設(shè)省、市、縣煤礦安全監(jiān)察部門，在煤礦企業(yè)設(shè)立專門的煤礦安全監(jiān)察辦公室。煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)獨立于所在的省、市、縣政府及煤礦企業(yè)，實行獨立的財政體系和人事任免制度，垂直管理和領(lǐng)導(dǎo)，與地方政府和企業(yè)無任何從屬關(guān)系。再輔之以定期的異地輪崗人事制度，從而保證煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的獨立性，防止監(jiān)察人員與當(dāng)?shù)孛旱V企業(yè)，政府形成利益結(jié)盟，徹底杜絕官商勾結(jié)，權(quán)利尋租。

其次，提高監(jiān)察人員的條件和配備。安全監(jiān)察關(guān)系生命安全，來不得半點馬虎。因此一名合格的安全監(jiān)察人員必須具備過硬的安全技術(shù)，扎實的法律基礎(chǔ)，豐富的工作經(jīng)驗和井上、井下安全監(jiān)察執(zhí)法能力。正如前文所提到的，由專門的安全培訓(xùn)機構(gòu)對煤礦監(jiān)察人員進行培訓(xùn)輔導(dǎo)，只有安全監(jiān)察資格考試合格后，才能持證上崗。此后，安全監(jiān)察機構(gòu)及監(jiān)察人員也應(yīng)定期接受安全培訓(xùn)機構(gòu)的繼續(xù)教育培訓(xùn)和考核，包括安全生產(chǎn)法律法規(guī)，各類安全生產(chǎn)指標(biāo)和技術(shù)等，每次培訓(xùn)完畢后安排考核，考核不合格者調(diào)整工作崗位或?qū)嵭刑蕴?，從而保證安全監(jiān)察人員的工作能力。另外，目前在煤礦安全監(jiān)察領(lǐng)域普遍存在的問題即監(jiān)管力量薄弱，監(jiān)管人員配備不足。針對該問題可通過擴大招聘監(jiān)察人員，壯大監(jiān)管隊伍，保證企業(yè)，煤礦監(jiān)察辦公室達到相應(yīng)規(guī)模的監(jiān)察人員，將監(jiān)察工作落到實處。

最后，細化監(jiān)察內(nèi)容，落實檢查責(zé)任。安全生產(chǎn)無小事，監(jiān)管人員更應(yīng)未雨綢繆，防患于未然。煤礦安全監(jiān)察辦公室應(yīng)保證每周監(jiān)察一到兩次，縣級以上監(jiān)察機構(gòu)做到每月監(jiān)察一到兩次，并進行不定時突擊監(jiān)察和巡回監(jiān)察，保證安全監(jiān)察的常態(tài)化和突擊制。檢查范圍包括安全生產(chǎn)投入情況，如無序性開采，生產(chǎn)設(shè)備，技術(shù)不達標(biāo)問題；違法違規(guī)作業(yè)情況，如超能力生產(chǎn)，井下超定員生產(chǎn)問題；安全隱患排查，如頂板、冒頂、透水、瓦斯、通風(fēng)等；礦主及礦工任職資格，定期培訓(xùn)考核問題等。一旦發(fā)現(xiàn)問題，從廠礦領(lǐng)導(dǎo)到班組負責(zé)人，到一線礦工，根據(jù)各自的安全責(zé)任范圍，迅速確定責(zé)任主體，追究其法律責(zé)任。結(jié)合安全監(jiān)察結(jié)果強化責(zé)任追究制度，能夠迅速有效的解決煤礦管理工作中的粗放式管理和執(zhí)行力弱化問題，從而使得煤礦企業(yè)的安全監(jiān)管水平穩(wěn)步提高。

[1]倪士重.完善煤礦安全生產(chǎn)法治化的建議[J].中國煤炭，2015(1).

[2]崔嬌，巫修社.淺談我國煤炭生產(chǎn)安全監(jiān)管體制之完善[J].煤炭技術(shù)，2012(2).

*榆林市社會科學(xué)聯(lián)合會專項資金規(guī)劃項目，項目名稱：榆林市煤礦安全生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展路徑研究，項目編號(YLSKGH2016-24)。

F426.21；F

A

2095-4379-(2017)06-0073-02

李婉秋(1982-)，女，陜西榆林人，碩士，榆林學(xué)院，教師，講師，主要從事法學(xué)教學(xué)及法學(xué)理論研究。