穹頂之下的法律思考*
——對揚(yáng)州空氣污染行政監(jiān)管法律問題的調(diào)查報告

王 偉 朱 萍

1.揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225100；2.揚(yáng)州市邗江區(qū)人民法院，江蘇 揚(yáng)州 225100

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穹頂之下的法律思考*
——對揚(yáng)州空氣污染行政監(jiān)管法律問題的調(diào)查報告

王 偉1朱 萍2

1.揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225100；2.揚(yáng)州市邗江區(qū)人民法院，江蘇 揚(yáng)州 225100

空氣污染問題已受到越來越多人的關(guān)注，人們對空氣污染的討論也已不單停留于污染對人體所產(chǎn)生的物理化學(xué)危害，而是更多轉(zhuǎn)向從法律治理的角度去遏制污染的蔓延。我國對空氣方面立法的相對滯后，加之行政監(jiān)管上的缺位，導(dǎo)致近年來揚(yáng)州城區(qū)的霧霾肆虐，輕度污染以上天氣占比持續(xù)在25%以上。要加強(qiáng)對霧霾的治理，除了從理論政策方面入手外，亦需落實(shí)政府監(jiān)管責(zé)任，通過提升監(jiān)管部門法律地位，創(chuàng)新執(zhí)法手段，統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)防機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)總體性規(guī)劃和污染預(yù)警機(jī)制建設(shè)，以及完善行政問責(zé)機(jī)制等方面建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

空氣污染；監(jiān)管；處罰

2015年，揚(yáng)州市區(qū)環(huán)境空氣有效監(jiān)測天數(shù)361天，其中優(yōu)26天、良219天、輕度污染89天、中度污染20天、重度污染7天、無嚴(yán)重污染天數(shù)，輕度污染以上天氣比例達(dá)32.1%。2016年1-9月AQI優(yōu)良率為71.9%，輕度污染以上天氣比例也達(dá)28.1%?？諝獾某掷m(xù)污染不僅嚴(yán)重影響著人們的身體健康，更對社會經(jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展產(chǎn)生危害。從污染源的解析看，主要污染源為PM2.5，PM2.5指的是細(xì)微顆粒物的當(dāng)量直徑小于2.5微米的顆粒物，工業(yè)燃料的燃燒、汽車尾氣的排放、生活垃圾的燃燒等均是該污染源形成的主要成因。

空氣污染的復(fù)雜成因決定了污染的治理需要多管齊下，除需改進(jìn)工業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，引進(jìn)更加先進(jìn)的燃料處理方式外，還有賴系統(tǒng)有效的行政監(jiān)管治理。黨的十八屆四中全會提出，“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”，若沒有完善的監(jiān)管制度推進(jìn)立法的落實(shí)，法律規(guī)定的再完善，也不過是一紙空文。我國城市空氣污染的治理并非無法可依，審視我國的環(huán)境立法，為數(shù)并不算少，中央層面出臺的如《大氣污染法》、《大氣污染防治行動計劃》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律就有20多部；江蘇省人民政府在2014年出臺了《江蘇省大氣污染防治行動計劃實(shí)施方案》；揚(yáng)州市也于2014年出臺了《揚(yáng)州市大氣污染防治行動計劃實(shí)施細(xì)則》?？梢哉f，在環(huán)境立法方面，我國已經(jīng)形成了全方位多層次的法律覆蓋。這些文件的出臺為揚(yáng)州空氣質(zhì)量行政監(jiān)管提供了依據(jù)，使得行政監(jiān)管行為能夠獲得制度上的保障。但就行政監(jiān)管實(shí)踐來看，那些高污染企業(yè)往往控制著地方經(jīng)濟(jì)命脈，對地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)巨大，監(jiān)管部門因此睜一只眼閉一只眼，對這些超標(biāo)排放企業(yè)做一些形式上的處罰，甚至不加干涉。筆者通過的走訪發(fā)現(xiàn)，大部分居民表示，當(dāng)前環(huán)境行政監(jiān)管不力，很大一部分原因在于監(jiān)管部門沒有將職責(zé)落實(shí)到位，企業(yè)偷排偷放現(xiàn)象仍較為嚴(yán)重，再加上立法對超標(biāo)排放的處罰標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致了揚(yáng)州主城區(qū)空氣質(zhì)量較差?，F(xiàn)行立法模式下，加強(qiáng)對超標(biāo)排放企業(yè)的行政監(jiān)管力度，探索和創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，能夠在一定程度上遏制空氣污染的蔓延，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面完善行政監(jiān)管職責(zé)，健全監(jiān)管法律責(zé)任。

第一，應(yīng)提升監(jiān)管部門的法律地位?？諝馕廴颈O(jiān)管職責(zé)隸屬于環(huán)保部門，就環(huán)保部門所屬地位而言，處境比較特殊，政府組成部門大部分是為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的，而環(huán)保部門所屬角色恰恰相反，它所定位的是一種麻煩制造者的角色，因而處于政府班子的邊緣地位。每屆政府為彰顯政績，必然會在推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上做文章，此時，環(huán)保部門若對某些濫排濫放企業(yè)加以處罰，必然會拖地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿。何況，某些企業(yè)超標(biāo)排放，只要地方主要領(lǐng)導(dǎo)不同意查處，環(huán)保局也無權(quán)對這些企業(yè)作實(shí)質(zhì)性行處罰。由此可見，環(huán)保部門的弱勢地位導(dǎo)致了行政監(jiān)管的缺位，有必要進(jìn)一步提升環(huán)保部門的法律地位，強(qiáng)化監(jiān)管部門的行政執(zhí)法權(quán)。

第二，不斷創(chuàng)新執(zhí)法手段，加大處罰力度。空氣污染具有流動性、交叉性和復(fù)雜性，監(jiān)管部門處罰時需要依靠科學(xué)的手段獲得證據(jù)，一次取證往往需要花費(fèi)較多的人力、物力和財力，《環(huán)境保護(hù)法》及《行政處罰法》等法律雖然賦予了行政機(jī)關(guān)以一定的處罰權(quán)，但環(huán)保法律對于違法者大多給予的是行政制裁，很少涉及到刑事方面，在處罰的力度和方式方面，手段單一且處罰額度較低，相對取證以及污染造成的危害，處罰并沒有起到打擊違法的作用。筆者認(rèn)為，要解決這一問題，首先要從創(chuàng)新執(zhí)法手段入手，除了采取查封、扣押權(quán)、罰款、責(zé)令停產(chǎn)等常規(guī)行政手段外，對造成嚴(yán)重污染的單位或個人，還應(yīng)處以刑事制裁，提高污染的違法成本。其次要加大處罰力度，就處罰金額而言，我國大部分法律對于違法企業(yè)罰款額度都規(guī)定在20萬以下，這樣的處罰金額對于一些小企業(yè)來說的確可以阻卻其再次違法，但對某些大型企業(yè)而言，這樣的違法成本甚至可以忽略。立法應(yīng)根據(jù)不同類型的企業(yè)特點(diǎn)設(shè)定罰款金額，而不應(yīng)采取“一刀切”的立法模式，具體而言，可以企業(yè)上年年產(chǎn)值為基礎(chǔ)，依照違法嚴(yán)重程度不同，設(shè)定不同的罰款比例。

第三，完善環(huán)境區(qū)域聯(lián)防機(jī)制?？諝馕廴就强绲赜蜻M(jìn)行的，具有流動性特征?，F(xiàn)行的空氣污染監(jiān)管部門往往是按地域劃分執(zhí)法范圍，行政部門往往只管理屬于其管轄范圍內(nèi)的污染事件，一旦事件跨地域，監(jiān)管部門往往本著“多一事不如少一事”的態(tài)度，對污染常置之不理。事實(shí)上，歐美發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對跨區(qū)域空氣污染問題時，也遇到過類似的問題，美國通過《清潔空氣法》的制定，引入了“洲際協(xié)議制度”，該法第1條第3款規(guī)定，對于兩個或者兩個以上的州有關(guān)空氣污染治理的談判、達(dá)成共識或者簽署的合同，只要不與任何聯(lián)邦法律規(guī)定相違背，則具有效力；這些洲際協(xié)議對于各州政府來說是其就區(qū)域性大氣污染防治所締結(jié)的契約，締約州須受其同意的條款的約束，對于聯(lián)邦來說是協(xié)調(diào)州際防治行動的制定法，用以取代相互沖突的各州法。為了推動協(xié)議的有效施行，各個洲還建立了相應(yīng)的協(xié)助機(jī)構(gòu)，如美國東岸建立了“臭氧運(yùn)輸管理會”，可以為成員州達(dá)成共識、統(tǒng)一行動提供協(xié)作機(jī)制。我們可以參照美國的處理措施，因地制宜，制定適合我國國情的區(qū)域聯(lián)防檢測體系標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)空氣污染的跨區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管。具體而言，在揚(yáng)州及其周邊地區(qū)進(jìn)行空氣質(zhì)量聯(lián)合監(jiān)測，通過分析取樣氣體的物理化學(xué)性質(zhì)，并根據(jù)風(fēng)向傳感監(jiān)測裝置的反饋和取樣數(shù)據(jù)的分析，確定空氣揚(yáng)州及周邊地區(qū)的污染強(qiáng)度，合理劃分區(qū)域污染的主體責(zé)任，在此基礎(chǔ)上，制定科學(xué)合理的處罰標(biāo)準(zhǔn)。地方政府以協(xié)議的形式，明確各方之間的權(quán)力配置以及責(zé)任劃分，落實(shí)治理機(jī)制，形成全面完善的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，以促進(jìn)區(qū)域間聯(lián)防機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，提升監(jiān)管效能。

第四，監(jiān)管部門要完善總體性規(guī)劃，建立污染預(yù)警機(jī)制。對誘發(fā)空氣污染的主要成因，地方環(huán)保部門應(yīng)予以查明，并根據(jù)國家以及地方環(huán)保法律的規(guī)定，制定適合本地區(qū)的短期和中長期污染治理規(guī)劃，明確污染治理的等級和目標(biāo)，切實(shí)落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，減少污染的發(fā)生。除此之外，還應(yīng)加強(qiáng)對空氣的監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制，形成完善的污染預(yù)警機(jī)制。監(jiān)管部門應(yīng)在前期查明污染源的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)監(jiān)測和發(fā)布與此相關(guān)的污染信息，保障公眾的信息知悉權(quán)，并根據(jù)污染的嚴(yán)重程度，制定不同等級的預(yù)警預(yù)案，例如在輕度污染時，采取限行分流、減少工作時長等措施；在中重度污染時，采取停工、限產(chǎn)等措施，以應(yīng)對污染帶來的危害。污染預(yù)警機(jī)制的建立，不但可以有效減少污染的蔓延，在一定程度上還能夠讓監(jiān)管部門提前介入到污染的管理之中，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管主動性。

第五，加強(qiáng)對監(jiān)管機(jī)關(guān)的問責(zé)。無論是中央還是地方層面，空氣污染治理相關(guān)的立法基本能做到全面覆蓋，盡管立法本身還存在著對口寬、原則性強(qiáng)等問題，但這些都并非造成當(dāng)前污染蔓延的關(guān)鍵原因。監(jiān)管機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中顧及地方經(jīng)濟(jì)效益，造成執(zhí)法不嚴(yán)，不能正確履行監(jiān)管職責(zé)才是需要我們真正反思的。美國學(xué)者薩克斯教授提出了著名的“公共信托理論”，認(rèn)為公眾和政府之間在環(huán)境公物問題上是一種“信托”關(guān)系，共有人委托國家來管理。國家對環(huán)境的管理是受共有人的委托來行使管理權(quán)，因而不能濫用委托權(quán)。空氣污染的治理便可適用這一理論，監(jiān)管部門的權(quán)力源于社會公眾對委托，其職權(quán)的行使應(yīng)服務(wù)于公眾，監(jiān)管部門如果濫用職權(quán)或者不正確行使職權(quán)而造成社會評價度降低甚至產(chǎn)生某種社會風(fēng)險，便喪失了權(quán)力行使的基礎(chǔ)和依據(jù)，公眾有權(quán)對監(jiān)管部門濫用權(quán)力的行為予以懲罰。當(dāng)前空氣污染問題愈加嚴(yán)重，根本原因在于有效監(jiān)管機(jī)制的缺失，雖然立法授予了監(jiān)管部門予一定的行政執(zhí)法權(quán)，但體制和利益上的障礙導(dǎo)致環(huán)境法律難以真正有效落實(shí)。加強(qiáng)行政問責(zé)，可以在一定程度上督促政府部門落實(shí)責(zé)任，正確行使公眾授予的權(quán)力，具體而言，可從以下幾個方面加強(qiáng)問責(zé)：(1)違規(guī)審批立項(xiàng)，將那些不符合環(huán)保要求和法律政策的項(xiàng)目上馬立項(xiàng)；(2)未經(jīng)批準(zhǔn)改變大氣污染防控項(xiàng)目；(3)未按規(guī)定將擬處罰個人或企業(yè)予以及時披露；(4)未按程序?qū)ξ廴酒髽I(yè)依法進(jìn)行處罰：(5)未能按照實(shí)施空氣污染防治專項(xiàng)計劃，等等。

相較于2015年，揚(yáng)州輕度以上空氣污染超標(biāo)率整體呈下降趨勢，但這種下降并非是污染防治得當(dāng)導(dǎo)致的，更多是受氣流、監(jiān)測時間、地點(diǎn)以及計數(shù)依據(jù)等因素的綜合影響的結(jié)果。筆者認(rèn)為，要加強(qiáng)空氣污染治理，除需從立法層面設(shè)置更為嚴(yán)格的懲治措施，細(xì)化部門執(zhí)行依據(jù)外，更要從落實(shí)監(jiān)管責(zé)任出發(fā)，通過創(chuàng)新執(zhí)法手段，統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)防機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)總體性規(guī)劃和污染預(yù)警機(jī)制建設(shè)等手段，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)對空氣污染的監(jiān)管。當(dāng)然，這些方案的順利實(shí)施都以監(jiān)管部門法律地位實(shí)質(zhì)提升為前提，只有執(zhí)法權(quán)充分得以行使，才能順暢推進(jìn)各項(xiàng)措施的有效進(jìn)行。

[1]白洋，劉曉源.“霧霾”成因的深層法律思考及防治對策[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報，2013(6).

[2]譚柏平.城市霧霾防治的理念反思與制度重構(gòu)——兼談環(huán)保部門相對獨(dú)立的法律地位[C].2015年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集，2015-7-17-20.

[3]葉竹盛.法律能否控制大氣污染[J].南風(fēng)窗，2013(2).

[4]陳媛媛.環(huán)保大部制改革猜想[N].中國環(huán)境報，2014-3-15.

*揚(yáng)州大學(xué)2015年度校大學(xué)生學(xué)術(shù)科技創(chuàng)新基金立項(xiàng)(項(xiàng)目編號：x2015132)。

X52；D

A

2095-4379-(2017)06-0065-02

王偉(1989-)，男，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，主要研究方向：訴訟法學(xué)；朱萍(1984-)，女，揚(yáng)州市邗江區(qū)人民法院民一庭，法官，主要研究方向：民商法學(xué)。