《民事訴訟法》修改前后民事訴訟法律監(jiān)督制度分析

●劉京蒙/文

《民事訴訟法》修改前后民事訴訟法律監(jiān)督制度分析

●劉京蒙*/文

本文對《民事訴訟法》實(shí)施前后，北京市民事訴訟法律監(jiān)督制度的運(yùn)行情況進(jìn)行了實(shí)證對比分析，并對案件受理數(shù)量、類型、監(jiān)督效果等方面的變化進(jìn)行了較為細(xì)致的原因分析。北京市民事訴訟法律監(jiān)督制度運(yùn)行狀況在全國具有一定的示范性，其各項業(yè)務(wù)指標(biāo)均呈下降趨勢，這主要是由民事訴訟制度的固有特點(diǎn)決定的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)遵循民事訴訟規(guī)律，將監(jiān)督的主動性建立在當(dāng)事人的主動性上，并將目光著眼于司法公正這一最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

民事訴訟法律監(jiān)督 實(shí)證考察 立法預(yù)期

一、修法前后案件辦理情況的實(shí)證分析

2012年新修改的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）對民事訴訟監(jiān)督制度進(jìn)行了較為完善的規(guī)定，擴(kuò)大了監(jiān)督范圍，增加了監(jiān)督方式，增強(qiáng)了監(jiān)督手段。

（一）三級院受理案件數(shù)量呈倒三角結(jié)構(gòu)無明顯變化

2012年《民事訴訟法》修改以前，全國從下級檢察機(jī)關(guān)到上級檢察機(jī)關(guān)，受理案件數(shù)量一直呈倒三角結(jié)構(gòu)，北京市亦不例外。檢察機(jī)關(guān)辦案數(shù)量呈倒三角結(jié)構(gòu)的原因主要是以下兩個因素。一是基層檢察機(jī)關(guān)可辦理的案件類型少。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對案件的受理遵循同級受理原則，因此與上級檢察機(jī)關(guān)相比，基層檢察機(jī)關(guān)只能受理對一審生效裁判、調(diào)解書進(jìn)行監(jiān)督的案件，其在可受理的案件類型上比上級檢察機(jī)關(guān)要少。二是兩審終審的審級制度決定了當(dāng)事人向基層檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督的案件少。當(dāng)事人申請監(jiān)督的案件多為二審終審的案件，較少有當(dāng)事人在一審判決后即申請檢察監(jiān)督。那么對于只能辦理一審終審監(jiān)督案件的基層檢察機(jī)關(guān)來說，受理案件數(shù)量必然更少。

（二）各級檢察機(jī)關(guān)受理案件數(shù)均有所下降，基層檢察機(jī)關(guān)降幅最大

1.各級檢察機(jī)關(guān)受理案件數(shù)整體呈下降趨勢。修改后的《民事訴訟法》實(shí)施以來，北京市三級檢察機(jī)關(guān)受理案件數(shù)量均呈下降趨勢。與修法前三年平均受理案件數(shù)相比，2013年降幅最大，2014年北京市各級檢察機(jī)關(guān)受理案件數(shù)仍呈下降趨勢。2015年，北京市檢察院及檢察分院受理案件數(shù)雖比2014年略有上升，但比修法前仍差距懸殊。基層檢察機(jī)關(guān)受理案件數(shù)則連續(xù)三年呈下降趨勢。導(dǎo)致2013年案件數(shù)量下降最主要的因素是法院對再審案件審查期限較長，案件進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)需要較長的周期。

2.基層檢察院辦理案件數(shù)量少將是常態(tài)。一是嚴(yán)格的受理條件使基層檢察機(jī)關(guān)受理案件數(shù)急劇減少。2013年11月18日最高人民檢察院頒布了《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《民事監(jiān)督規(guī)則》）?！睹袷卤O(jiān)督規(guī)則》第32條對一審生效裁判監(jiān)督案件的受理條件進(jìn)行了相當(dāng)嚴(yán)格的規(guī)定，即對法院作出的一審民事判決、裁定，當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督的，除滿足7種例外情形外檢察機(jī)關(guān)不予受理。二是監(jiān)督范圍的擴(kuò)大對基層檢察機(jī)關(guān)增加受理案件數(shù)量作用有限。依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，增加的對調(diào)解書的監(jiān)督、對審判人員違法行為及執(zhí)行活動的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是基層檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的重點(diǎn)。此外，《民事訴訟法》新規(guī)定小額訴訟案件、確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件及實(shí)現(xiàn)擔(dān)保債權(quán)案件，為法定的一審生效案件，檢察機(jī)關(guān)受理時不受《民事監(jiān)督規(guī)則》第32條的限制，這也是基層檢察機(jī)關(guān)受理案件的重要來源。

（三）辦理案件類型仍主要為對生效裁判監(jiān)督的案件

在民事訴訟監(jiān)督范圍擴(kuò)大后，北京市檢察機(jī)關(guān)受理的對生效裁判監(jiān)督的案件仍占受理案件總數(shù)的絕對多數(shù)，對生效調(diào)解書、執(zhí)行活動及法官違法行為監(jiān)督的案件比例不增反降。修法后調(diào)解、執(zhí)行等新納入監(jiān)督范圍的案件沒有明顯增多，其中一個較為重要的原因是《民事訴訟法》對這些案件的監(jiān)督程序進(jìn)行了規(guī)范化，如規(guī)定了法院再審或?qū)彶榍爸?，?guī)定了檢察機(jī)關(guān)對調(diào)解書抗訴的理由等，這使得有些案件無需進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督環(huán)節(jié)，問題已得到糾正。

（四）當(dāng)事人申請監(jiān)督案件仍占檢察機(jī)關(guān)受理案件的絕對多數(shù)

《民事訴訟法》修改前，檢察機(jī)關(guān)受理的絕大多數(shù)案件均為當(dāng)事人申請監(jiān)督案件，檢察機(jī)關(guān)從當(dāng)事人申請外的其他途徑發(fā)現(xiàn)案件的機(jī)會較少。從2010年至2014年，每年度檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)受理的案件數(shù)不足年受理案件總數(shù)的2%。2015年，檢察機(jī)關(guān)已不再做此項統(tǒng)計。檢察機(jī)關(guān)多年來依職權(quán)發(fā)現(xiàn)案件數(shù)量沒有明顯增多的最根本原因是民事糾紛的私權(quán)性質(zhì)。在當(dāng)事人沒有將案件再審的意圖時，僅憑檢察機(jī)關(guān)的單方努力很難實(shí)現(xiàn)增加案件數(shù)量的目標(biāo)。

（五）抗訴案件數(shù)量、發(fā)出再審檢察建議數(shù)量呈先增加后減少趨勢

2010年至2015年，北京市檢察機(jī)關(guān)辦理的抗訴案件及發(fā)出再審檢察建議案件占受理案件總數(shù)的比例一直較低，但2013年該比例呈增加趨勢，之后又均呈大幅下降趨勢。將法院再審程序作為申請監(jiān)督的前置程序，是導(dǎo)致抗訴案件及發(fā)出再審檢察建議案件數(shù)量下降的最主要原因。與以往檢察機(jī)關(guān)受理的案件多為未經(jīng)法院再審審查的案件相比，經(jīng)過法院再審審查過濾后仍符合再審條件的案件會大幅減少，因此修法后檢察機(jī)關(guān)提出抗訴或發(fā)出再審檢察建議案件的絕對數(shù)量均呈下降趨勢是必然的。我們還可以看出《民事訴訟法》修改前后一個較為明顯的變化是，發(fā)出再審檢察建議案件數(shù)占受理案件總數(shù)的比例比抗訴案件數(shù)占受理案件總數(shù)的比例下降更為明顯。這說明檢察機(jī)關(guān)更傾向于運(yùn)用抗訴手段對法院開展監(jiān)督，原因在于檢察機(jī)關(guān)審查的案件均為經(jīng)法院再審審查過的案件，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用較為柔和的檢察建議方式啟動法院再審程序的可能性較小。

（六）抗訴案件再審后改判率變化趨勢尚不明確

法院再審后案件的審結(jié)方式主要有改判、發(fā)回重審、調(diào)解以及維持原判四種。其中改判案件的比例是檢察機(jī)關(guān)衡量抗訴案件質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。在《民事訴訟法》修改后，北京市檢察機(jī)關(guān)的抗訴改判率總體略有上升。法院再審程序前置對抗訴案件再審改變率有正反兩方面的影響：一方面，法院已對案件進(jìn)行過再審審查，對抗訴案件再審予以改判的可能性減小，抗訴案件再審改判率會降低；另一方面，檢察機(jī)關(guān)對經(jīng)法院再審審查的案件抗訴會更加慎重，沒有確定把握的案件不抗訴，從而提高法院再審改判的可能性。

二、修法前后民事訴訟監(jiān)督案件辦理程序的對比分析

（一）各級檢察機(jī)關(guān)采用的主要監(jiān)督方式的變化

1.對“上級抗”原則予以沿用的質(zhì)疑。我國民事訴訟監(jiān)督一貫采用“上級抗”模式，即除最高人民檢察院之外，同級檢察機(jī)關(guān)如發(fā)現(xiàn)同級法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判符合提起再審條件時，應(yīng)當(dāng)提請上級檢察機(jī)關(guān)向其同級法院提出抗訴。“上級抗”模式一直受到青睞的原因主要是：一是更能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對法院的監(jiān)督；二是上級檢察機(jī)關(guān)的辦案水平更高，監(jiān)督效果更好。但事實(shí)并非如此，“上級抗”、“上級審”的立法初衷已被“同級抗”、“同級審”的司法實(shí)踐所取代。

2.檢察建議應(yīng)成為同級監(jiān)督的主要方式。修改后的《民事訴訟法》規(guī)定，各級檢察機(jī)關(guān)對同級法院作出的生效裁判、調(diào)解書進(jìn)行監(jiān)督以再審檢察建議方式予以監(jiān)督，對審判程序中審判人員的違法行為及執(zhí)行活動中的違法行為以一般檢察建議方式進(jìn)行監(jiān)督。2013年以來，北京市基層檢察機(jī)關(guān)積極轉(zhuǎn)變職能，開展對同級法院的監(jiān)督工作。但因受前述案件數(shù)量下降、法院再審前置等因素的影響，發(fā)出檢察建議的數(shù)量呈大幅下降趨勢。

（二）立案環(huán)節(jié)予以取消

與修改前的《民事訴訟法》相比，檢察機(jī)關(guān)在辦案程序上最大的變化是取消了立案環(huán)節(jié)。案件在受理之后被立案，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步審查案件存在再審事由的可能性。因此立案往往意味著具有啟動抗訴程序的較大可能。但在實(shí)踐中，因立案對案件最終結(jié)果不起實(shí)質(zhì)影響作用，立案審批也流于形式，通常是承辦人延長辦案時間的方法。此外，立案還容易引起當(dāng)事人誤解，檢察機(jī)關(guān)一旦對案件做出對當(dāng)事人不利的處理，息訴工作就會具有相當(dāng)難度。

（三）辦案效率有所提高

2012年《民事訴訟法》修改以前，對檢察機(jī)關(guān)的辦案期限沒有明確規(guī)定。依照2001年最高人民檢察院制定的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)受理案件后，對直接作出不立案決定的案件，應(yīng)從調(diào)齊法院審判卷宗后起1個月內(nèi)審結(jié)案件。實(shí)踐中，何時調(diào)齊法院審判卷宗往往是承辦人根據(jù)辦案需要隨時調(diào)整。對立案的案件，不予提請抗訴的案件應(yīng)在立案后3個月內(nèi)審結(jié)，提請抗訴的案件，上級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在3個月內(nèi)決定是否抗訴。在實(shí)踐中，上級院3個月的審查期限基本形同虛設(shè)。

此次修法對檢察機(jī)關(guān)辦理案件的期限進(jìn)行了明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在案件受理后應(yīng)當(dāng)在3個月內(nèi)作出是否提出抗訴或檢察建議的決定。為保證抗訴案件的質(zhì)量，最高人民檢察院在《民事監(jiān)督規(guī)則》中對抗訴案件的審查期限作出了擴(kuò)大解釋，上級檢察機(jī)關(guān)在受理下級檢察機(jī)關(guān)提請抗訴的案件后，仍有3個月的審查期限。這也就是說，除少量提請抗訴案件審查期限為6個月外，其他絕大多數(shù)作不支持監(jiān)督申請的案件應(yīng)在3個月內(nèi)審結(jié)。

《民事訴訟法》對辦案期限的明確規(guī)定對規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的辦案程序，提高辦案效率起到了積極作用。“受理后”起算辦案期限的限制性規(guī)定，杜絕了隨意調(diào)整調(diào)齊卷宗的時間來控制辦案期限的做法。因明確了上級院辦理提請抗訴案件的期限，此類案件由“無審限”變?yōu)椤坝袑徬蕖?。目前，北京市檢察機(jī)關(guān)辦理的案件除去必要的調(diào)卷時間外，均在法律規(guī)定的期限內(nèi)辦結(jié)。

（四）上下級院協(xié)同辦案模式依然沿用

鑒于前述上下級檢察機(jī)關(guān)案件辦案數(shù)呈倒三角的狀況，一直以來，為了增加基層檢察機(jī)關(guān)的辦案數(shù)，分散檢察分院的辦案壓力，北京市檢察機(jī)關(guān)采取由下級檢察機(jī)關(guān)協(xié)助上級檢察機(jī)關(guān)審查案件的模式，將本應(yīng)由檢察分院管轄的案件在其受理后交由基層檢察機(jī)關(guān)以檢察分院名義辦理。該模式的突出特點(diǎn)是將基層檢察機(jī)關(guān)的辦案部門視為上級檢察機(jī)關(guān)的辦案部門，辦案期限與上級檢察機(jī)關(guān)合為一體，案件需經(jīng)過基層院處長、主管檢察長、分院處長、主管檢察長四級審批。

2013年以后，由于大部分案件仍集中在檢察分院，北京市檢察機(jī)關(guān)仍采取上述模式將案件分流。從根本上來說，上述辦案模式與立法是相違背的，違反了級別管轄的規(guī)定，損害了當(dāng)事人的審級利益。據(jù)了解，在《民事訴訟法》修改后全國多數(shù)地方上級檢察機(jī)關(guān)已不再向下級檢察機(jī)關(guān)交辦案件。因此，《民事訴訟法》的修改對檢察機(jī)關(guān)辦案規(guī)范化起了較大影響，對檢察機(jī)關(guān)以往為解決實(shí)踐問題而對立法予以變通的做法進(jìn)行了一定程度的糾正，但這一糾正尚不徹底。

三、對民事訴訟監(jiān)督制度運(yùn)行狀況的評價

（一）立法層面的預(yù)期

2012年《民事訴訟法》的修改，全面肯定了檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟的法律監(jiān)督，在制度完善方面具有歷史性突破，意義深遠(yuǎn)。此次修法在立法層面主要希望能夠達(dá)到兩個目標(biāo)，一是將民事訴訟全部納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍，從以往對訴訟結(jié)果的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷υV訟過程、訴訟結(jié)果、執(zhí)行活動的監(jiān)督。二是運(yùn)用多種監(jiān)督方式強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督效果，具有“剛性”的抗訴及具有“柔性”的檢察建議兩種方式相互補(bǔ)充。

（二）實(shí)踐層面的回應(yīng)

1.擴(kuò)大監(jiān)督范圍的目的更多地是在立法層面得以實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)雖然將調(diào)解活動、執(zhí)行活動以及審判人員違法行為納入了監(jiān)督范圍，但案件仍主要集中在對生效裁判結(jié)果的監(jiān)督。認(rèn)為監(jiān)督范圍擴(kuò)大更多地是在立法層面，并不主張監(jiān)督范圍不應(yīng)擴(kuò)大。對調(diào)解活動、執(zhí)行活動及審判人員違法行為的監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督的應(yīng)有之意。新制度設(shè)計是給當(dāng)事人以選擇的權(quán)利。就如同民事訴訟中的二審終審以及再審制度的設(shè)計并不是期望所有當(dāng)事人均予以適用一樣，不能因?yàn)閮H有10%的當(dāng)事人會在一審結(jié)束后選擇上訴，在二審結(jié)束后，又只有10%的人會選擇申請再審，就認(rèn)為二審及再審制度設(shè)計的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。擴(kuò)大訴訟監(jiān)督范圍是對當(dāng)事人選擇性救濟(jì)權(quán)利的賦予，更何況檢察機(jī)關(guān)對法院民事訴訟活動的監(jiān)督是對公權(quán)力的監(jiān)督，其在立法層面的意義更為重大。

2.多種監(jiān)督方式均發(fā)揮了一定作用。從前述統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，不論是舊有的抗訴方式，還是新增的檢察建議方式雖然在案件絕對數(shù)量上均有所下降，但均在各自的領(lǐng)域發(fā)揮著相應(yīng)的作用。檢察建議雖然是新增的法定監(jiān)督方式，但其在實(shí)踐中早已被廣泛適用。對法院不符合抗訴條件但又有一定瑕疵有必要予以糾正的訴訟活動，檢察建議發(fā)揮了較為良好的作用。因法院再審在先的條件設(shè)置，在法院再審審查之后，檢察機(jī)關(guān)不論是適用抗訴或檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督都會審慎用之，所以兩者在數(shù)量上有所下降是較為正常的現(xiàn)象。

3.基層檢察機(jī)關(guān)離實(shí)現(xiàn)以同級監(jiān)督為主的理想尚有差距?！睹袷略V訟法》的修改除期望達(dá)到上述兩個目的外，還期望能夠改變上下級檢察機(jī)關(guān)辦案數(shù)量呈倒三角結(jié)構(gòu)的狀態(tài)。但此狀況非但沒有改觀反而更加嚴(yán)重，基層檢察機(jī)關(guān)原本可監(jiān)督的案件變得更少，新增加的監(jiān)督的案件并未如期增加。這是由以下兩個不可變因素決定的：一是由前文所述的二審終審的審級制度決定的。二是當(dāng)事人程序公正的理念尚未建立。

*北京市石景山區(qū)人民檢察院［100000］