市縣專項規(guī)劃編制的改革創(chuàng)新

□鄭海蓉

市縣專項規(guī)劃編制的改革創(chuàng)新

□鄭海蓉

去年以來，專項規(guī)劃編制和發(fā)布進入密集期，如何推動經(jīng)濟社會發(fā)展專項規(guī)劃改革創(chuàng)新，對黃巖加快建設(shè)最佳宜居城區(qū)、高水平建成惠及全區(qū)人民的小康社會、全面提升區(qū)域競爭力，都具有十分重要的意義。要按照市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新的總體要求，盯牢四大目標(biāo)，協(xié)調(diào)四大關(guān)系，實現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變，優(yōu)化調(diào)整專項規(guī)劃，增強專項規(guī)劃編制的針對性和有效性，為貫徹落實黃巖經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃提供支撐。

緊盯四大目標(biāo)

“十三五”時期，中國經(jīng)濟和社會將發(fā)生一場全面而深刻的結(jié)構(gòu)性變革。在這日新月異的時期，編制具有較強科學(xué)性、戰(zhàn)略性和可操作性的專項規(guī)劃，不僅需要規(guī)劃編制工作人員充分認識“十三五”規(guī)劃制定的新背景和總體目標(biāo)，明確本區(qū)域戰(zhàn)略意圖、重點任務(wù)、重大布局和重大政策，更是對其綜合素養(yǎng)的考量。

加快推進專項規(guī)劃改革創(chuàng)新，更新規(guī)劃編制理念，進一步改進規(guī)劃編制方法，務(wù)必要盯牢“高、新、深、實”四個字，切實增強規(guī)劃的戰(zhàn)略性、宏觀性、政策性和前瞻性，真正使編制的專項規(guī)劃能夠高屋建瓴、開拓創(chuàng)新、深謀遠慮、可操作性，實實在在地解決實際問題，經(jīng)得起歷史和實踐的檢驗。

協(xié)調(diào)四大關(guān)系

處理好政府與市場的關(guān)系。首先要立足發(fā)展規(guī)劃職能，做實做深政府主導(dǎo)領(lǐng)域的規(guī)劃，強化專項規(guī)劃對市場的規(guī)范引導(dǎo)和政策保障作用。諸如涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局、重要資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護、社會事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)體系建設(shè)等領(lǐng)域，都應(yīng)該開展專項規(guī)劃編制，規(guī)范政府的職責(zé)和行為。凡是市場機制能夠充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域就少編或者不編規(guī)劃，減少不必要的政府干預(yù)，精減專項規(guī)劃數(shù)量，使規(guī)劃真正成為市場投資指南和政府決策依據(jù)。

處理好全局和重點的關(guān)系。就總體規(guī)劃與專項規(guī)劃統(tǒng)分關(guān)系而言，總體規(guī)劃是戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性和綜合性規(guī)劃，而專項規(guī)劃是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細化，兩者的約束性指標(biāo)和主要預(yù)期指標(biāo)名稱數(shù)值要一致，規(guī)劃期原則上應(yīng)與總體規(guī)劃同步。專項規(guī)劃要體現(xiàn)本領(lǐng)域的特點，發(fā)展目標(biāo)量化、任務(wù)明確、重點突出、布局合理、保障措施可行。但專項規(guī)劃內(nèi)容也要體現(xiàn)全局性，要增強規(guī)劃在解決國民經(jīng)濟和社會發(fā)展重大問題上的合力。就單個專項規(guī)劃編制而言，要跳出部門工作的思維框架，突出規(guī)劃編制的整體性，加強專項規(guī)劃間的相互銜接和補充，確保形成有機整體。在放眼全局和長遠的基礎(chǔ)上，分析研究“十三五”階段特征，以重大現(xiàn)實問題為切入點，開展產(chǎn)業(yè)、要素、人力資源、內(nèi)外環(huán)境等方面的比較研究，突出本領(lǐng)域發(fā)展的重點和區(qū)域特色，推動特色發(fā)展、錯位發(fā)展。

處理好務(wù)虛和務(wù)實的關(guān)系。科學(xué)編制專項規(guī)劃必須虛實結(jié)合、遠近結(jié)合。一方面要注重中長期發(fā)展戰(zhàn)略研究，把握好世情、國情和區(qū)情的趨勢性變化，深刻把握“十三五”期間經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征，以戰(zhàn)略發(fā)展眼光，分析研究本領(lǐng)域的發(fā)展方向，科學(xué)謀劃未來的發(fā)展與布局，確保專項規(guī)劃更具前瞻性和戰(zhàn)略性。另一方面要突出務(wù)實，遵循以規(guī)劃帶項目的原則，提出的重點任務(wù)和重大舉措，做到空間能落地、資源要素有保障、政策和項目有支撐，將五年規(guī)劃的主要目標(biāo)任務(wù)分解落實到年度計劃和工作中去，切實保證規(guī)劃能夠有效實施，增強專項規(guī)劃的操作性和實效性。

處理好編制與實施的關(guān)系。規(guī)劃需要科學(xué)編制，更需要有效實施。注重學(xué)習(xí)借鑒先進的規(guī)劃理念，創(chuàng)新規(guī)劃編制方法，從根本上提升規(guī)劃編制水平。堅持開門編規(guī)劃，提高規(guī)劃編制的透明度和社會參與度。編制好規(guī)劃僅是第一步，而要用何戰(zhàn)術(shù)貫徹落實戰(zhàn)略部署，即如何落實目標(biāo)任務(wù)，卻是最為關(guān)鍵的。“十三五”期間，要逐步建立專項規(guī)劃科學(xué)化、長效化的實施機制，改變專項規(guī)劃重編制、輕實施的現(xiàn)狀。主管部門應(yīng)認真抓好規(guī)劃的組織實施，制定具體的年度或分期實施計劃，明確責(zé)任分工，確定實施進度。在已編制專項規(guī)劃的領(lǐng)域，對未列入規(guī)劃的政府投資項目以及重大和限制類企業(yè)投資項目，在規(guī)劃調(diào)整前原則上不予核準(zhǔn)或備案。

實現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變

“十三五”規(guī)劃是具有特殊意義的全新規(guī)劃。所編制的規(guī)劃應(yīng)該是適應(yīng)、把握和引領(lǐng)新常態(tài)的五年規(guī)劃，是高水平全面建成小康社會的規(guī)劃，是全面貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享理念的五年規(guī)劃，是聚焦一批既該干又能干成大事的五年規(guī)劃。要加大專項規(guī)劃改革創(chuàng)新力度，合理確定規(guī)劃目標(biāo)，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，完善空間調(diào)控政策，切實將發(fā)展與布局、開發(fā)與保護融為一體，使專項規(guī)劃的編制主體、文本內(nèi)容、規(guī)劃管理和表現(xiàn)方法等四個層面發(fā)生積極變化，符合“十三五”市縣經(jīng)濟社會規(guī)劃改革創(chuàng)新方向和目標(biāo)。

編制主體多元化。專項規(guī)劃管理辦法規(guī)定，專項規(guī)劃由各級人民政府有關(guān)部門在其職責(zé)范圍內(nèi)組織編制。與其他部門職責(zé)相關(guān)的，應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門編制；涉及多個部門職責(zé)的，由本級人民政府確定的部門牽頭聯(lián)合組織編制?？梢?，政府部門是專項規(guī)劃的編制主體，負責(zé)組織規(guī)劃編制并做好協(xié)調(diào)工作。目前，大多數(shù)國家的規(guī)劃編制采取自上而下的模式，專門機構(gòu)負責(zé)，重視公眾參與。西方規(guī)劃理論認為，在規(guī)劃編制中負責(zé)及參與規(guī)劃編制的機構(gòu)或組織、人，就是政府、規(guī)劃師、專家、公眾，他們直接影響規(guī)劃的水平和質(zhì)量。在專項規(guī)劃編制過程中，政府職能部門并不是絕對的主導(dǎo)者。要借鑒總體規(guī)劃編制所的倡導(dǎo)“開門編規(guī)劃”的做法，打破業(yè)務(wù)主管部門對規(guī)劃編制擁有絕對話語權(quán)的地位，可以委托中介機構(gòu)編制，邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c評審，多種形式廣泛征求公眾意見和建議，使社會各界代表參與規(guī)劃重大問題咨詢論證，避免專項規(guī)劃政府色彩“過濃”，增強專項規(guī)劃工作透明度和公眾參與度。

編制內(nèi)容程式化。首先要精減數(shù)量。按照規(guī)劃體制改革總體要求，要整合內(nèi)容交叉重復(fù)、甚至相互沖突的規(guī)劃，精減由市場起資源配置決定性作用領(lǐng)域的規(guī)劃，將一些需要政府部門發(fā)揮作用但不宜編制規(guī)劃的領(lǐng)域調(diào)整為行動方案或?qū)ｍ椪?。專項?guī)劃重點突出公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會治理和環(huán)境保護等政府應(yīng)該管好的領(lǐng)域。專項規(guī)劃管理部門要在編制部門申請的基礎(chǔ)上，綜合考慮平衡之后，建立專項規(guī)劃編制目錄體系，從簡、從嚴控制專項規(guī)劃編制數(shù)量。其次要分清類別。專項規(guī)劃可分為重點專項規(guī)劃、一般專項規(guī)劃、登記備案規(guī)劃。其中一般專項規(guī)劃又可劃分為基礎(chǔ)設(shè)施類、公共服務(wù)類、資源環(huán)境類、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類和其他類。目前，黃巖出臺的專項規(guī)劃管理辦法中，僅將專項規(guī)劃分為重點專項規(guī)劃和一般專項規(guī)劃。分清類別目的在于管理上要加以區(qū)別對待，審批發(fā)布環(huán)節(jié)會有所不同，有助于進一步優(yōu)化調(diào)整專項規(guī)劃。最后需明確要素。專項規(guī)劃文本內(nèi)容一般包括“規(guī)劃領(lǐng)域或行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢的分析；發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和任務(wù)；空間布局和重大項目；規(guī)劃實施的保障措施”四大要素。編制主體要圍繞以上四大要素，更加聚焦“要做什么”、“能不能做”和“怎么做”的問題。加強規(guī)劃目標(biāo)的可行性研究，確定規(guī)劃任務(wù)要充分考慮約束條件；更加注重軟實力分析，充分發(fā)揮競爭優(yōu)勢，更關(guān)注投資環(huán)境、人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等規(guī)劃設(shè)計；突出做好產(chǎn)業(yè)和重大項目布局，體現(xiàn)從項目管理到規(guī)劃管理、從微觀管理到宏觀管理的轉(zhuǎn)變。同時，要大幅增加政府公共服務(wù)方面的規(guī)劃內(nèi)容和約束性指標(biāo)，并創(chuàng)新規(guī)劃指標(biāo)體系。不僅要研究提出預(yù)期性、導(dǎo)向性指標(biāo)，還要增設(shè)具有約束力且能量化、可評估的指標(biāo)，大力推進向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。根據(jù)規(guī)劃對象的特點和任務(wù)，可以靈活確定專項規(guī)劃的規(guī)劃期。

編制程序規(guī)范化。從編制角度出發(fā)，我國發(fā)展規(guī)劃的編制程序和步驟，大致分為前期調(diào)研、編制起草、論證銜接、審批發(fā)布四個主要環(huán)節(jié)。從管理角度出發(fā)，專項規(guī)劃主要包括規(guī)劃立項、銜接審核、咨詢論證、審批發(fā)布、實施監(jiān)督等五個主要環(huán)節(jié)。“十三五”期間，要全力推進專項規(guī)劃規(guī)范化建設(shè)，更加注重前期研究，嚴格專項規(guī)劃立項制度，健全規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制，完善專項規(guī)劃實施機制。從目前我國各個層級的“十三五”發(fā)展規(guī)劃編制工作情況看，規(guī)劃編制普遍強化前期重大問題的基礎(chǔ)研究。專項規(guī)劃編制部門尤其要加強基礎(chǔ)調(diào)查研究，做好信息搜集、重大課題研究、項目論證等工作。綜合管理部門要進一步規(guī)范專項規(guī)劃管理制度，積極推進專項規(guī)劃管理辦法的實施，加強專項規(guī)劃編制程序和步驟等專業(yè)指導(dǎo)，督促編制部門開展深入研究，對規(guī)劃文本內(nèi)容要素、指標(biāo)銜接等方面進行把關(guān)、審查，使規(guī)劃內(nèi)容更加科學(xué)合理，目標(biāo)和問題導(dǎo)向更加精確。

編制方式多樣化。編制專項規(guī)劃還要把握好規(guī)劃編制方法和表現(xiàn)形式，讓社會公眾看得懂，讓老百姓有獲得感。在運用傳統(tǒng)數(shù)量分析方法的同時，創(chuàng)新運用現(xiàn)代技術(shù)分析方法。注重豐富規(guī)劃的表現(xiàn)方式，運用專欄、表格、布局圖、示意圖、統(tǒng)計圖、旁注、名詞解釋等一些表現(xiàn)方式，圖文并茂，形象直觀，使專項規(guī)劃更具可讀性、更親民，更好操作、可落地。

作者單位：黃巖區(qū)發(fā)展和改革局