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    行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度之思考

    2017-01-25 19:33:10馬蕓蕓
    職工法律天地·上半月 2017年18期
    關(guān)鍵詞:行政復(fù)議出庭合法性

    馬蕓蕓

    (100088 中國(guó)政法大學(xué) 北京)

    行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度之思考

    馬蕓蕓

    (100088 中國(guó)政法大學(xué) 北京)

    我國(guó)新行政訴訟法第26條規(guī)定了經(jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?,?fù)議機(jī)關(guān)是被告。復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的制度是為了解決過(guò)去復(fù)議案件“高維持率”的現(xiàn)象,但這一制度在實(shí)務(wù)和學(xué)理界均存在較大爭(zhēng)議,我國(guó)并無(wú)專(zhuān)門(mén)的復(fù)議機(jī)關(guān)和人員解決復(fù)議案件,難以應(yīng)對(duì)實(shí)行立案登記制后行政案件數(shù)量猛增這一巨大壓力,該制度的合理性有必要進(jìn)一步探析。

    行政訴訟;行政復(fù)議機(jī)關(guān);共同被告

    一、引言

    與行政訴訟相比,行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)在于其專(zhuān)業(yè)性、效率更高,而該制度飽受爭(zhēng)議的一點(diǎn)在于復(fù)議機(jī)關(guān)變成了“維持會(huì)”。據(jù)統(tǒng)計(jì),2011年全國(guó)84387件中作出維持決定的有49941件,維持率為59.18%[1]。新行政訴訟法(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新法”)為解決這一高維持率的現(xiàn)象,更好地發(fā)揮行政復(fù)議制度解決糾紛的作用,于第26條規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定時(shí)與原告作共同被告制度,但該制度面臨許多新的問(wèn)題。

    二、行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度之存在問(wèn)題

    1.行政復(fù)議機(jī)關(guān)面對(duì)巨大的工作壓力

    我國(guó)行政訴訟過(guò)去采用的立案審查制造成了立案難的問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題,新法采用了立案登記制。這導(dǎo)致大量行政糾紛案件涌入法院,法院的工作壓力也與日俱增。這其中,行政復(fù)議案件的數(shù)量也同樣激增,而我國(guó)并無(wú)專(zhuān)門(mén)解決行政復(fù)議案件的機(jī)關(guān)和工作人員。并且新法第26條對(duì)原25條的改變導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)不論作出維持決定或者是改變決定,都面對(duì)著作被告的風(fēng)險(xiǎn),因此行政復(fù)議機(jī)關(guān)一方面要處理其日常事務(wù),另一方面要解決行政糾紛并對(duì)行政行為作出復(fù)議決定,另一方面還要出庭應(yīng)訴,而行政復(fù)議機(jī)關(guān)人員有限,并且并非所有人員都具備專(zhuān)業(yè)的法律素養(yǎng),行政復(fù)議機(jī)關(guān)也并非只具有解決行政糾紛這一職能,這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致降低行政復(fù)議案件的質(zhì)量及人員緊張、工作壓力大等問(wèn)題出現(xiàn)。

    2.復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度在管轄制度上的尷尬處境

    復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告確定管轄?wèi)?yīng)適用《行政訴訟法》第18條和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“若干解釋”)第8條。此類(lèi)規(guī)定會(huì)增加復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告時(shí)出庭應(yīng)訴的困難,一般來(lái)說(shuō),復(fù)議機(jī)關(guān)大多是原行政行為作出機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān),當(dāng)然存在例外情形在此先不予討論,相對(duì)人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)決定不服時(shí)若選擇向最初作出行為的機(jī)關(guān)所在地法院起訴,那么復(fù)議機(jī)關(guān)則要到該地應(yīng)訴,這對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院部門(mén)或省政府這一層級(jí)的被告來(lái)說(shuō),其去往各地應(yīng)訴將耗費(fèi)大量的人力、時(shí)間。相反,復(fù)議申請(qǐng)人選擇向作為復(fù)議機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院部門(mén)所在地的法院起訴,又導(dǎo)致進(jìn)京訴訟案件增多,不利于將糾紛化解在基層[2]。

    3.舉證責(zé)任與復(fù)議機(jī)關(guān)作被告制度的沖突

    “若干解釋”第9條規(guī)定“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的,人民法院應(yīng)當(dāng)在審查原行政行為合法性的同時(shí),一并審查復(fù)議程序的合法性。作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任,可以由其中一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議程序的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任?!痹摋l規(guī)定表明復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議程序的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任,對(duì)于原行政行為的合法性既可以共同承擔(dān)舉證責(zé)任也可以由其中一個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行舉證,若原行政機(jī)關(guān)不積極舉證,復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告也可以舉證,但實(shí)質(zhì)上復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政機(jī)關(guān)作出行政行為進(jìn)行舉證非常困難。復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)為兩個(gè)不同的機(jī)關(guān),二者并不存在直接必然的聯(lián)系,在原行政機(jī)關(guān)消極舉證的情況下復(fù)議機(jī)關(guān)不具備舉證責(zé)任上的優(yōu)勢(shì)。

    此外,“若干解釋”中的第6條第2款中關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈膬?nèi)涵發(fā)生變化,“改變”只限于復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果,而不再包括改變?cè)姓袨榈囊罁?jù)、事實(shí)或證據(jù)。若復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原行政行為適用的依據(jù),而作出維持決定,復(fù)議機(jī)關(guān)與原機(jī)關(guān)作共同被告,但此時(shí)依據(jù)“若干解釋”第9條規(guī)定,復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議程序承擔(dān)舉任,此時(shí),法院僅審查復(fù)議程序的合法性對(duì)該維持決定作出及原行為合法性并無(wú)意義,法院應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)適用新的依據(jù)而維持決定的合法性也進(jìn)行審查。并且舉證責(zé)在復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈囊罁?jù)而做出維持決定情況下,原行政機(jī)關(guān)同樣不占舉證優(yōu)勢(shì),第9條中復(fù)議機(jī)關(guān)和原機(jī)關(guān)共同舉證這一規(guī)定難以落實(shí)。

    三、行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度之解決建議

    行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度存在適用中問(wèn)題,但新法剛生效不久,以修法的方式解決問(wèn)題并不現(xiàn)實(shí),故應(yīng)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)對(duì)該制度進(jìn)行完善。第一,行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮在行政復(fù)議和訴訟中各角色的作用。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議階段中要注重對(duì)原行政行為的審查,切實(shí)發(fā)揮出行政復(fù)議解決行政糾紛的作用。特別要重視對(duì)工作人員開(kāi)展學(xué)習(xí)相關(guān)法律的培訓(xùn)等工作,提高行政復(fù)議機(jī)關(guān)和工作人員的專(zhuān)業(yè)性和工作水平,以此來(lái)提高復(fù)議決定的質(zhì)量。在行政訴訟中,復(fù)議機(jī)關(guān)同原行政機(jī)關(guān)作共同被告時(shí),復(fù)議機(jī)關(guān)也同樣要積極承擔(dān)舉證責(zé)任,加強(qiáng)同原行政機(jī)關(guān)的溝通交流,避免在審理過(guò)程中出現(xiàn)意見(jiàn)不一致而影響法院審理的情況。此外,必要時(shí)行政機(jī)關(guān)可設(shè)立專(zhuān)門(mén)出庭應(yīng)訴的機(jī)構(gòu),這樣便于對(duì)復(fù)議決定的合法性進(jìn)行說(shuō)明,增強(qiáng)出庭應(yīng)訴的專(zhuān)業(yè)性。

    第二,可以通過(guò)司法解釋改變復(fù)議機(jī)關(guān)被追加為共同被告的規(guī)定。“若干解釋”第7條規(guī)定維持復(fù)議決定的原告只起訴原機(jī)關(guān)或復(fù)議機(jī)關(guān)的,由法院告知其追加被告,原告不同意追加的,法院應(yīng)另一機(jī)關(guān)列為共同被告。該條規(guī)定實(shí)際上干預(yù)了原告的選擇權(quán)。應(yīng)當(dāng)尊重原告對(duì)被告的選擇,保障原告可以獨(dú)立行使訴權(quán)。因此,應(yīng)修改該條規(guī)定,原告不同意追加的,法院不得強(qiáng)行將另一機(jī)關(guān)為共同被告。這在一定程度上降低行政復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的概率,減輕了行政復(fù)議機(jī)關(guān)面對(duì)的復(fù)議量大、出庭應(yīng)訴量大的壓力。以符合作為行政法基本原則的比例原則的要求[3]。

    [1]王春業(yè).論復(fù)議機(jī)關(guān)作被告的困境與解決.南京社會(huì)科學(xué),2015年第7期.

    [2]沈福俊.復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度之檢視.法學(xué),2016年第6期.

    [3]董金鑫.第三國(guó)強(qiáng)制規(guī)范在法院地國(guó)的適用研究,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2016年版第117頁(yè).

    馬蕓蕓(1994~),女,漢族,遼寧遼陽(yáng)人,中國(guó)政法大學(xué),研究生在讀,研究方向:憲法與行政法。

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