國(guó)際法院咨詢管轄權(quán)存在的問題與完善

周夢(mèng)甜

（200042 華東政法大學(xué) 上海）

國(guó)際法院咨詢管轄權(quán)存在的問題與完善

周夢(mèng)甜

（200042 華東政法大學(xué) 上海）

訴訟管轄權(quán)和咨詢管轄權(quán)是現(xiàn)代國(guó)際法院的兩大管轄權(quán)。大多數(shù)情況下，咨詢管轄權(quán)是作為訴訟管轄權(quán)的補(bǔ)充而存在，在國(guó)際法實(shí)踐中，半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際法院的咨詢管轄權(quán)程序在推動(dòng)國(guó)際法發(fā)展和解決國(guó)際爭(zhēng)端方面發(fā)揮著積極的作用。但另一方面，我們也要注意到它的咨詢管轄并未得到充分利用，尚有改進(jìn)的余地。本文旨在指出國(guó)際法院咨詢管轄權(quán)存在的相關(guān)問題，并為其更好地服務(wù)于國(guó)際社會(huì)尋求解決策略。

國(guó)際法院；咨詢管轄權(quán)；約束力

一、引言

咨詢管轄權(quán)的出現(xiàn)對(duì)國(guó)際社會(huì)和國(guó)際法的發(fā)展起到了重要作用：一是咨詢管轄為預(yù)防和解決國(guó)際爭(zhēng)端提供了新途徑在國(guó)際社會(huì)，由于聯(lián)合國(guó)和國(guó)際組織主體的特殊性使其很大一部分不具有國(guó)際司法機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)，因此國(guó)際法院咨詢管轄權(quán)的出現(xiàn)為這些國(guó)際主體的國(guó)際爭(zhēng)端提供了新的途徑。二是咨詢管轄有利于國(guó)際法的發(fā)展，國(guó)際法院所發(fā)表的咨詢意見特別是對(duì)常規(guī)性法律問題的解釋和國(guó)際爭(zhēng)端的解決促進(jìn)了國(guó)際法的發(fā)展。

當(dāng)今世界全球化的迅速發(fā)展，不僅促進(jìn)了世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也縮小了各國(guó)之間的聯(lián)系。但對(duì)國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系而言，挑戰(zhàn)也以一種前所未有的方式來(lái)臨了。區(qū)域性、多邊性組織的發(fā)展使得單邊條約、多邊條約之間乃至單邊條約、多邊條約和聯(lián)合國(guó)憲章之間的效力問題如何解決成為國(guó)際法發(fā)展所面臨的新問題。同時(shí)國(guó)際沖突的增加譬如領(lǐng)土爭(zhēng)端等問題使得國(guó)際法院的案件越來(lái)越多。如何充分利用好咨詢管轄權(quán)解決國(guó)際爭(zhēng)端也日受矚目。

二、國(guó)際法院咨詢管轄權(quán)面臨的問題

（一）咨詢請(qǐng)求權(quán)權(quán)利主體的范圍問題

在咨詢請(qǐng)求權(quán)資格方面，僅有國(guó)際組織有請(qǐng)求的權(quán)利，任何國(guó)家和個(gè)人包括聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)都無(wú)權(quán)提出相關(guān)請(qǐng)求。并且并非所有的國(guó)際組織均有請(qǐng)求權(quán)，聯(lián)合國(guó)的幾大主要機(jī)構(gòu)中，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)和國(guó)際法院本身就不具有請(qǐng)求權(quán)。萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟作為聯(lián)合國(guó)16個(gè)專門機(jī)構(gòu)之一也沒能得到聯(lián)大的授權(quán)。[1]咨詢請(qǐng)求資格的限制無(wú)疑限制咨詢管轄權(quán)的具體實(shí)施，使得咨詢案件進(jìn)入國(guó)際法院受到阻礙，國(guó)際法院的相關(guān)作用也難以得到有效發(fā)揮。國(guó)際社會(huì)在該問題上也作出過很多努力，如國(guó)際法協(xié)會(huì)曾建議，授權(quán)其他國(guó)際組織包括區(qū)域性國(guó)際組織以請(qǐng)求國(guó)際法院發(fā)表咨詢意見的權(quán)利。在聯(lián)合國(guó)大會(huì)第六屆委員會(huì)的辯論中，美、英、阿聯(lián)酋、埃塞俄比亞等國(guó)，也極力主張把授權(quán)國(guó)際法院發(fā)表咨詢意見的組織范圍擴(kuò)大，包括所有專門機(jī)構(gòu)以及其他國(guó)際組織和區(qū)域性組織（《聯(lián)合國(guó)年鑒》1970）。

（二）咨詢管轄適用的法律不清晰

通過研究國(guó)際法院成立以來(lái)作出咨詢意見，可以大體看出案子主要有以下幾個(gè)方面：

（1）國(guó)際組織工作范圍內(nèi)所產(chǎn)生的法律問題。譬如世界衛(wèi)生組織于1993年請(qǐng)求國(guó)際法院就“針對(duì)核武器對(duì)健康和環(huán)境的影響，如若一國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)或其他武裝沖突中使用核武器是否違反了其所承擔(dān)的包括世界衛(wèi)生組織章程在內(nèi)的國(guó)際法律義務(wù)”的問題出具咨詢意見，在一九九六年國(guó)際法院以自己沒有管轄權(quán)而表示不對(duì)該問題出具咨詢意見。一九五九年國(guó)際海事組織（原政府間海事協(xié)商組織）就本組織的海上安全事務(wù)委員會(huì)的組成問題請(qǐng)求國(guó)際法院發(fā)表咨詢意見。

（2）常規(guī)性的法律問題，譬如1949年的聯(lián)合國(guó)大會(huì)提出的保加利亞、羅馬尼亞、匈牙利和約的解釋問題的咨詢意見案；經(jīng)社理事會(huì)在1989年和1998年兩次提出的就“《聯(lián)合國(guó)特權(quán)和豁免公約》第六條第二十二條節(jié)的法律適用問題”咨詢意見案。1947年聯(lián)合國(guó)大會(huì)就總部協(xié)定第21條仲裁義務(wù)的適用問題請(qǐng)求國(guó)際法院發(fā)表咨詢意見。

（3）聯(lián)合國(guó)行政法庭判決，截止到目前，申請(qǐng)審查行政判決委員會(huì)的咨詢意見請(qǐng)求是除聯(lián)合國(guó)大會(huì)之外所占比例最重的。

（4）同一組織或者機(jī)構(gòu)的成員國(guó)之間的爭(zhēng)端，譬如1974年的西撒哈拉案。

（5）國(guó)際組織與其成員國(guó)之間的爭(zhēng)端，譬如1970年安理會(huì)針對(duì)南非不顧安理會(huì)決議強(qiáng)行駐留納米比亞請(qǐng)求國(guó)際法院發(fā)表咨詢意見。[2]

從上述案件類型能夠看出雖然聯(lián)合國(guó)給過咨詢意見的案子涉及多個(gè)方面，但是法律適用依據(jù)仍是《聯(lián)合國(guó)憲章》的第九十六條和《國(guó)際法院規(guī)約》的四個(gè)相關(guān)條文，并且這四個(gè)條文更多的是規(guī)定了咨詢管轄的主體，而有關(guān)咨詢管轄的其他問題并未得到充分的規(guī)定，也并未將“爭(zhēng)端”和“問題”加以區(qū)別考慮，更沒有具體規(guī)定在何種具體的情況下使用何種法律，使得國(guó)際法院在處理相應(yīng)案件難以決定適用怎樣的法律，而只能根據(jù)國(guó)際法原則和相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法處理的情況來(lái)做出咨詢意見。

（三）咨詢管轄權(quán)利用率較低

這一的問題可以從兩方面證明：①國(guó)際法院發(fā)表咨詢意見的比例相比國(guó)際聯(lián)盟時(shí)期的常設(shè)國(guó)際法院要少，常設(shè)國(guó)際法院到一九四四年解體二十四年的時(shí)間，一共發(fā)表了27項(xiàng)咨詢意見。而國(guó)際法院自一九四六年成立至今70多年的時(shí)間，所作出的咨詢意見也只有20多項(xiàng)。②大多數(shù)具有咨詢管轄請(qǐng)求權(quán)的國(guó)際機(jī)構(gòu)并未提起過咨詢意見請(qǐng)求，自聯(lián)合國(guó)一九四六年成立以來(lái)，國(guó)際法院共有20多次做出過咨詢意見，其中由聯(lián)合國(guó)大會(huì)請(qǐng)求的約占三分之二；安全理事會(huì)、經(jīng)社理事會(huì)、教科文組織、世界衛(wèi)生組織、國(guó)家海事組織、申請(qǐng)審查行政判決委員會(huì)均提出過咨詢請(qǐng)求，其中世界衛(wèi)生組織為兩次，申請(qǐng)審查行政判決委員會(huì)為三次，其余各組織均為一次。

（四）咨詢意見并無(wú)法律上的約束力

國(guó)際法院的咨詢意見一般來(lái)說(shuō)是并不具有法律上的約束力。咨詢意見是根據(jù)國(guó)際組織的請(qǐng)求而做出的，從理論上來(lái)說(shuō)，請(qǐng)求機(jī)關(guān)應(yīng)該接受，但是由于咨詢意見不具有法律上的約束力，給予了國(guó)際組織充分的自由裁量權(quán)，所以會(huì)出現(xiàn)咨詢意見已經(jīng)作出但是國(guó)際組織并不遵循的情況。

不同國(guó)家出于各自的國(guó)家利益對(duì)咨詢意見的效力看法大相徑庭，支持咨詢意見的情形時(shí)有發(fā)生。如：蘇聯(lián)不遵照1962年“聯(lián)合國(guó)的某些開支問題”的咨詢意見繳納聯(lián)合國(guó)大會(huì)所攤派的經(jīng)費(fèi)，南非不履行1950、1955年及1956年關(guān)于西南非的三次咨詢意見，未立即將西南非之管轄權(quán)轉(zhuǎn)移至聯(lián)合國(guó)托管制度下，以及以色列在2004年“在被占領(lǐng)巴勒斯坦領(lǐng)土修建隔離墻的法律后果案”后直至2011年的7年間繼續(xù)違法修建隔離墻的行為，都是咨詢意見未能發(fā)揮實(shí)質(zhì)效用的實(shí)例。這一狀況反過來(lái)也會(huì)影響國(guó)家對(duì)法庭咨詢管轄權(quán)的信任，從一定程度上也極大地限制了咨詢管轄權(quán)的發(fā)展。

三、目前面臨問題的解決方法

（一）權(quán)利主體范圍擴(kuò)大的問題

針對(duì)權(quán)利主體的范圍擴(kuò)大問題，到目前為止國(guó)際上存在著以下幾種觀點(diǎn)：①將主體擴(kuò)至聯(lián)合國(guó)的其他機(jī)構(gòu)，譬如秘書長(zhǎng)和聯(lián)合國(guó)法院本身；②將主體擴(kuò)至政府間國(guó)際組織或者非政府間國(guó)際組織；③將主體擴(kuò)至國(guó)內(nèi)法院，允許國(guó)內(nèi)法院就國(guó)際法問題向國(guó)際法院提出咨詢請(qǐng)求。

但這些提案存在著兩個(gè)問題：一是國(guó)際法院本身的處理能力問題，國(guó)際法院作為一個(gè)國(guó)際組織，受其自身人數(shù)等方面的限制，如若有咨詢管轄權(quán)的機(jī)構(gòu)過多，那么可能會(huì)有超越國(guó)際法院處理能力的現(xiàn)象。二是現(xiàn)行咨詢管轄權(quán)的主體范圍是由聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際規(guī)約規(guī)定的，如若要擴(kuò)大權(quán)利主體的范圍就要修改聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際規(guī)約，目前來(lái)看要修改這兩個(gè)條約存在著很大的困難。因此，如果想要擴(kuò)大咨詢管轄請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利主體的范圍，還存在著一定的困難。

（二）修改并完善相關(guān)國(guó)際立法

目前咨詢管轄權(quán)上存在的法律適用不清晰、咨詢意見沒有約束力以及有咨詢請(qǐng)求權(quán)的國(guó)際機(jī)關(guān)未充分利用咨詢管轄權(quán)等情況，最好的解決辦法就是修改并完善相應(yīng)的國(guó)際立法。正如上文所說(shuō)，從國(guó)際聯(lián)盟時(shí)期到聯(lián)合國(guó)時(shí)代，關(guān)于咨詢管轄權(quán)的立法極不完善，主要集中在對(duì)“主體”的限制，具體適用的規(guī)定少之又少，為國(guó)際法院咨詢意見制度增加了實(shí)施的難度。

另外，可否考慮修改《國(guó)際法院規(guī)約》及《國(guó)際法院規(guī)則》的有關(guān)條款，以便使國(guó)際法院的分庭也有權(quán)發(fā)表咨詢意見。這樣的分庭構(gòu)成最好包括國(guó)際法院院長(zhǎng)或副院長(zhǎng)。近30年來(lái)，由于分庭的特點(diǎn)使得分庭在訴訟案的處理方面成績(jī)顯著，若將分庭制度適用到咨詢管轄方面來(lái).也許會(huì)吸引依《聯(lián)合國(guó)憲章》第96條第2項(xiàng)有權(quán)請(qǐng)求咨詢的國(guó)際機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)更多地利用咨詢管轄。

現(xiàn)代國(guó)際法研究和國(guó)際法學(xué)家愈越發(fā)重視咨詢管轄國(guó)際立法，國(guó)際社會(huì)上的呼聲也愈加強(qiáng)烈，如何對(duì)咨詢管轄權(quán)具體立法成為了國(guó)際法發(fā)展的新趨勢(shì)。

（三）維護(hù)的咨詢管轄權(quán)效力和提高利用率的問題

目前國(guó)際法院真正發(fā)展的方向是提高國(guó)際法院的司法性和實(shí)用性，譬如國(guó)際法院應(yīng)當(dāng)避免太過于政治性的事情和與爭(zhēng)端事實(shí)無(wú)關(guān)的事情，應(yīng)當(dāng)注意咨詢管轄解決的應(yīng)當(dāng)是具有咨詢請(qǐng)求權(quán)的主體提出的法律問題，國(guó)際法院拒絕對(duì)請(qǐng)求咨詢法律問題發(fā)表咨詢意見因此必須嚴(yán)格界定法律問題的范圍，國(guó)際法院不拒絕對(duì)請(qǐng)求咨詢的具有政治影響的法律問題發(fā)表咨詢意見，不意味著國(guó)際法院應(yīng)該對(duì)具有較強(qiáng)的政治性的問題發(fā)表咨詢意見。因?yàn)榛趪?guó)家對(duì)自身主權(quán)的敏感性，若國(guó)際法院針對(duì)過于政治性的事件作出咨詢意見，很有可能造成拒絕執(zhí)行的后果，既不利于咨詢意見的權(quán)威性，又削弱了國(guó)際法院處理案件的效率。所以筆者認(rèn)為當(dāng)前咨詢管轄權(quán)的發(fā)展方向是：在盡可能確保各國(guó)際組織利用咨詢管轄權(quán)的情況下，目標(biāo)應(yīng)該放在解決法律問題而非聚焦于政治。[3]

咨詢管轄權(quán)作為現(xiàn)今國(guó)際社會(huì)解決國(guó)際爭(zhēng)端的最重要的手段之一，法院的咨詢管轄權(quán)有其局限性是必然的，這不僅與國(guó)際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)原因有關(guān)，也與其自身還不夠完善有著密切的關(guān)系。盡管如此，國(guó)際法院的咨詢意見仍然對(duì)國(guó)際法的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。我們有理由相信，隨著國(guó)際社會(huì)的不斷進(jìn)步及法院功能和機(jī)制的不斷完善，國(guó)際法院一定會(huì)在世界政治、經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上發(fā)揮更大的作用。而今，經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展和國(guó)際局勢(shì)的復(fù)雜，我們更要充分了解咨詢管轄權(quán)的相關(guān)知識(shí)，了解國(guó)際法院的職能，充分利用咨詢管轄權(quán)，爭(zhēng)取合理的國(guó)際權(quán)利，解決我國(guó)目前面臨的一些棘手問題。

[1]參見杉原高嶺著《國(guó)際私法裁判制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2006年版，第367頁(yè).

[2]參見國(guó)際法院官方網(wǎng)站：www.icj-cij.org.

[3]參見劉芳雄《國(guó)際法院咨詢管轄權(quán)初探》，法商研究，2002第4期，第103頁(yè).