寧夏限制開發(fā)區(qū)財稅政策研究

■ 王丹莉

（北方民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，寧夏銀川750021）

寧夏限制開發(fā)區(qū)財稅政策研究

■ 王丹莉

（北方民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，寧夏銀川750021）

通過闡述寧夏限制開發(fā)區(qū)概況、發(fā)展定位及現(xiàn)行的財稅政策，發(fā)現(xiàn)財稅政策在寧夏限制開發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展過程中存在不足:政策針對性不強，可操作性及實施成果不清晰，針對生態(tài)移民的政策少。建議：(1)創(chuàng)新財稅補償模式，由以縱向補償為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榭v向補償和橫向補償并行，明確縱向補償基金主要用于限制開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，橫向補償資金主要用于生態(tài)功能區(qū)的補償；(2)確定差別稅收優(yōu)惠政策，對限制開發(fā)區(qū)內(nèi)種植業(yè)實施長期的稅收減免政策，以優(yōu)惠稅收政策引導(dǎo)發(fā)展服務(wù)、旅游等特色產(chǎn)業(yè)。

限制開發(fā)區(qū)；財稅政策；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)；生態(tài)功能區(qū)；寧夏

0 引言

寧夏回族自治區(qū)國土面積6.64萬km2，聚集著漢、回、蒙等多個民族。按照《寧夏回族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）的劃分以及“十一五”計劃中對限制開發(fā)區(qū)的定義，寧夏全區(qū)內(nèi)限制開發(fā)區(qū)總面積為49930km2，占全區(qū)總國土面積的75.2%。限制開發(fā)區(qū)在主體功能區(qū)中承擔(dān)著保護生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)平衡并且提供一定生態(tài)產(chǎn)品的任務(wù)。因此對其建設(shè)要秉承加強生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護，發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，逐步有序引導(dǎo)超載人口轉(zhuǎn)移，維護限制開發(fā)區(qū)基本公共設(shè)施與其他區(qū)域相平衡的原則?！秶鴦?wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》(國發(fā)〔2007〕21號)明確提出：“實現(xiàn)主體功能區(qū)定位要調(diào)整完善財政政策，以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標，完善中央和省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付，逐步使當(dāng)?shù)鼐用裣碛芯然幕竟卜?wù)?！庇纱丝梢姡敹愓咴谙拗崎_發(fā)區(qū)的建設(shè)當(dāng)中扮演著十分重要的角色。寧夏地區(qū)如此大面積的限制開發(fā)區(qū)及該地區(qū)特殊的民族聚集情況，財稅政策的實施更需要有針對性和實效性。

1 寧夏區(qū)域內(nèi)限制開發(fā)區(qū)概況

根據(jù)寧夏本地的實際情況，結(jié)合限制開發(fā)區(qū)的定義，寧夏區(qū)域內(nèi)限制開發(fā)區(qū)可分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)區(qū)兩大類。

1.1 限制開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)

寧夏區(qū)域內(nèi)的限制開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是指具有較多耕地，農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好，盡管也適宜工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，但為了保證地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品安全及其他需要，只把增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力作為其發(fā)展的首要任務(wù)，從而限制大規(guī)模高強度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的地區(qū)。這些地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，以提供農(nóng)產(chǎn)品為主，同時提供生態(tài)產(chǎn)品、工業(yè)品、服務(wù)產(chǎn)品和其他產(chǎn)品。寧夏限制開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要集中在北部引黃灌區(qū)，包括賀蘭縣、永寧縣、平羅縣、青銅峽市、中寧縣4個縣和1個縣級市，以及其所屬的22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。面積為11858km2，占寧夏國土總面積的17.9%（數(shù)據(jù)來源于《規(guī)劃》）。該區(qū)域土地、水資源相對豐富，生態(tài)環(huán)境良好，主要盛產(chǎn)小麥、玉米和水稻等糧食產(chǎn)物， 一直以來都是寧夏糧食主產(chǎn)區(qū)，也是寧夏人口主要聚集區(qū)。

1.2 限制開發(fā)生態(tài)功能區(qū)

寧夏區(qū)域內(nèi)限制開發(fā)的生態(tài)功能區(qū)主要分布在寧夏南部山區(qū)，有國家級生態(tài)功能區(qū)和自治區(qū)級生態(tài)功能區(qū)兩個級別。其中，國家級生態(tài)功能區(qū)包括彭陽縣、鹽池縣、同心縣、西吉縣、隆德縣、涇源縣、海原縣、紅寺堡區(qū)等7縣1區(qū)。自治區(qū)級生態(tài)功能區(qū)包括靈武市、沙坡頭區(qū)、中寧縣、原州區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)。兩級生態(tài)功能區(qū)總面積為38072km2，占寧夏國土空間比重為57.3%（數(shù)據(jù)來源于《規(guī)劃》）。這些地區(qū)的特點是土地廣闊但十分貧瘠，水資源極度缺乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后，生態(tài)環(huán)境脆弱。惡劣的自然環(huán)境導(dǎo)致這些地區(qū)人口承載能力很差，所以這些地區(qū)也是寧夏生態(tài)移民工程的重點遷出區(qū)。

2 限制開發(fā)區(qū)發(fā)展定位

2.1 農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展定位

限制開發(fā)區(qū)的農(nóng)業(yè)地區(qū)主要致力于保護耕地和農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展，為其他地區(qū)提供農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)，保障農(nóng)產(chǎn)品供給以滿足其他地區(qū)對糧食和農(nóng)產(chǎn)品的需求。在寧夏限制開發(fā)區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)中，北部引黃灌區(qū)主要生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)中強筋小麥、優(yōu)質(zhì)粳稻和優(yōu)質(zhì)專用玉米，是糧食主產(chǎn)區(qū)。同時該區(qū)域創(chuàng)建了包括清真牛羊肉、紅棗、枸杞、奶牛養(yǎng)殖、水產(chǎn)、葡萄等多個特色產(chǎn)業(yè)，在此基礎(chǔ)上培育發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工和流通企業(yè)。對該區(qū)域的定位是發(fā)展成為引領(lǐng)西北、示范周邊、面向全國的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。將農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化，提高其附加值作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要任務(wù)。寧夏中部旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)區(qū)也是重要的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)，盛產(chǎn)優(yōu)質(zhì)中筋小麥、優(yōu)質(zhì)玉米等糧食產(chǎn)物，同時盛產(chǎn)枸杞、紅棗、葡萄和蘋果等林果產(chǎn)品。其中，該區(qū)域的“中寧枸杞”聞明全國。該區(qū)域應(yīng)本著節(jié)水、生態(tài)、特色、避災(zāi)的原則發(fā)展，建立優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)帶，創(chuàng)建以枸杞、紅棗、硒砂瓜等為主的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。對該區(qū)域的定位是建設(shè)成為引領(lǐng)西北、示范全國的旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)示范區(qū)。寧夏南部黃土丘陵區(qū)主要生產(chǎn)弱筋小麥。該區(qū)域內(nèi)擁有久負盛名的馬鈴薯產(chǎn)業(yè)帶，其馬鈴薯主要為淀粉加工薯和菜用薯，同時還擁有肉牛、中藥材、油料等特色產(chǎn)業(yè)。該區(qū)域的發(fā)展應(yīng)本著節(jié)水和提高水資源的利用效率，加快生態(tài)恢復(fù)和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。該區(qū)域的定位是建成西北乃至全國的生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

2.2 生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展定位

寧夏地區(qū)生態(tài)功能區(qū)的總體定位是：在保障國家生態(tài)安全的同時，發(fā)展成為西北地區(qū)重要的生態(tài)功能區(qū)、人與自然和諧相處的示范區(qū)。寧夏生態(tài)功能區(qū)分為國家級重點生態(tài)功能區(qū)和自治區(qū)級重點生態(tài)功能區(qū)兩級。根據(jù)寧夏地區(qū)特有的地理狀況劃分，生態(tài)功能區(qū)劃分為水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型三種類型。其中，水源涵養(yǎng)型生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展定位是推進土石山區(qū)天然林保護和南部山區(qū)、中部干旱帶圍欄封育，防止土壤進一步侵蝕，維護與重建森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)；水土保持型生態(tài)區(qū)的發(fā)展定位是大力推行節(jié)水灌溉，發(fā)展旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)，加強恢復(fù)退化植被和對小流域綜合治理，在此基礎(chǔ)上大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和加工業(yè)，努力提高農(nóng)民收入；防風(fēng)固沙型生態(tài)區(qū)的發(fā)展定位是加大退牧還草力度，實施圍欄禁牧，恢復(fù)草地植被，加強對內(nèi)陸河流的規(guī)劃管理，保護沙區(qū)濕地，推進沙漠化地區(qū)防沙治沙，加強防護林帶建設(shè)和監(jiān)管。對該區(qū)域內(nèi)的生態(tài)移民制定“搬得出，穩(wěn)得住，能致富”的移民計劃。

3 現(xiàn)行的限制開發(fā)區(qū)財稅政策及存在的問題

限制開發(fā)區(qū)在主體功能區(qū)中承擔(dān)著保護環(huán)境、維持生態(tài)平衡的任務(wù)。為了維護其生態(tài)服務(wù)的主體功能，限制開發(fā)區(qū)不能進行大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)，對當(dāng)?shù)卣呢斦杖氡厝划a(chǎn)生影響。限制開發(fā)區(qū)在承擔(dān)義務(wù)的同時，喪失了一定的發(fā)展機會，這就是我們常說的“正外部性”。在促進主體功能區(qū)發(fā)展中財稅政策的主要作用是實現(xiàn)各功能區(qū)基本公共服務(wù)均等化，因此，對限制開發(fā)區(qū)實施的財稅政策應(yīng)遵循支持、補償?shù)幕驹瓌t。按照這一原則，寧夏現(xiàn)行的財稅政策主要是向限制開發(fā)區(qū)加大轉(zhuǎn)移性支付力度。主要包括：按照現(xiàn)有劃分的限制開發(fā)區(qū)特點向中央財政爭取較多的資金支持，提高地方政府財政對當(dāng)?shù)叵拗崎_發(fā)區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。同時，對限制開發(fā)區(qū)中的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)實行稅收優(yōu)惠，以支持優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。加強限制開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)，促進基本公共服務(wù)和基本公共設(shè)施均等化。建立生態(tài)環(huán)境補償機制，明確財政補償?shù)闹黧w和對象，確定補償標準和類型。

目前寧夏針對限制開發(fā)區(qū)所施行的財稅政策存在以下問題：

(1)政策相對籠統(tǒng)，針對性不強。寧夏限制開發(fā)區(qū)分為農(nóng)產(chǎn)品區(qū)和生態(tài)區(qū)，不同的區(qū)域存在不同的特點，財稅政策的制定并沒有顯示出區(qū)別，過于籠統(tǒng)，不利于區(qū)域的差別化發(fā)展。

(2)財稅政策的可操作性與具體實施成果尚不清晰。財政轉(zhuǎn)移支付在寧夏針對限制開發(fā)區(qū)實施的財政政策中占據(jù)很大比例，并且轉(zhuǎn)移支付政策中以向中央政府爭取財政資金的縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對主導(dǎo)地位，缺乏市場補償和本區(qū)域間的橫向轉(zhuǎn)移。這樣的補償機制容易導(dǎo)致地方政府過度依賴中央政府，不利于其通過自身地區(qū)間的相互補償來平衡發(fā)展，且財稅政策的實施成果也不明確。

(3)針對生態(tài)區(qū)中生態(tài)移民的財稅政策過少。寧夏生態(tài)移民工程對生態(tài)區(qū)發(fā)展影響巨大，但財稅政策對生態(tài)移民工程“保駕護航”的作用發(fā)揮得并不明顯。

4 促進寧夏限制開發(fā)區(qū)發(fā)展的財稅政策及實施要點

4.1 創(chuàng)新財稅補償模式，確定補償重點

由于正外部性以及區(qū)域發(fā)展的公平性要求，限制開發(fā)區(qū)的發(fā)展過程中需要政府對其實施補償性的財稅政策。在對寧夏限制開發(fā)區(qū)實施補償性的財稅政策時，可以考慮由以縱向補償為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榭v向補償和橫向補償并行的方式。所謂的縱向補償是指自上而下，由中央加大對地方的財政撥款，進而再把撥款轉(zhuǎn)向?qū)δ撤矫娴难a償。橫向補償是指區(qū)域之間平行的補償，由財富聚集較多或受到正外部性益處的地區(qū)，向較貧困或產(chǎn)生正外部性的地區(qū)進行補償。結(jié)合寧夏限制開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，一方面向中央爭取增加財政撥款，并把撥款建立專項基金用于對限制開發(fā)區(qū)的縱向補償。另一方面要對工業(yè)發(fā)展比較快，環(huán)境負面影響比較大的工業(yè)區(qū)（如寧夏寧東工業(yè)區(qū)）實施征收生態(tài)補償金，用于補償生態(tài)功能區(qū)對環(huán)境產(chǎn)生的正外部性，從而建立橫向補償機制。在縱向補償與橫向補償并行機制下，確定補償重點?？v向補償基金主要用于限制開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)。目前，寧夏北部引黃灌區(qū)由于擁有天然的自然優(yōu)勢，灌溉便利，現(xiàn)有的基礎(chǔ)灌溉設(shè)施基本能滿足其每年的種植需求。但中部旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)區(qū)和現(xiàn)有的灌溉設(shè)施還有待補充?？v向補償基金應(yīng)著手該地區(qū)的灌溉設(shè)施建設(shè)，保證其特色產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。橫向補償資金主要用于對生態(tài)功能區(qū)的補償?？梢試L試把對工業(yè)區(qū)征收的生態(tài)補償金用于生態(tài)移民專項基金，在生態(tài)移民搬遷、安置及移居后的生活、工作等方面提供資助，幫助其平穩(wěn)過渡到新的生活當(dāng)中。

4.2 確定差別稅收優(yōu)惠政策，大力發(fā)展限制開發(fā)區(qū)特色產(chǎn)業(yè)

針對限制開發(fā)區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)實施優(yōu)惠的稅收政策，可以達到扶持優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進而推動限制開發(fā)區(qū)建設(shè)的目的。寧夏地區(qū)限制開發(fā)區(qū)內(nèi)的特色產(chǎn)業(yè)以種植業(yè)和旅游業(yè)為主，在實施優(yōu)惠稅收政策時，可以考慮“稅式支出”這種特殊的稅收優(yōu)惠方式。稅式支出是指政府有意地制定一些背離稅法中正常的稅制結(jié)構(gòu)的條款，對某一些納稅人或課稅對象的稅收優(yōu)惠，從而達到一定的政策目的，以起到稅收激勵或稅收照顧的作用。對寧夏限制開發(fā)區(qū)內(nèi)種植業(yè)應(yīng)實施長期的稅收減免政策，把打造生態(tài)農(nóng)業(yè)和優(yōu)勢農(nóng)業(yè)作為種植業(yè)發(fā)展的中心任務(wù)，讓稅收優(yōu)惠為種植業(yè)發(fā)展保駕護航。另外限制開發(fā)區(qū)優(yōu)惠稅收政策要引導(dǎo)發(fā)展服務(wù)、旅游等特色產(chǎn)業(yè)。對寧南六盤山景區(qū)、火石寨景區(qū)實施的稅收政策旨在支持景區(qū)的發(fā)展，保護景區(qū)的生態(tài)環(huán)境。稅收支出在支持服務(wù)、旅游業(yè)發(fā)展的作用主要表現(xiàn)在對所得稅（包括企業(yè)所得稅和個人所得稅）、增值稅的減免，以支持限制開發(fā)區(qū)內(nèi)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時應(yīng)完善限制開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)財稅制度，允許環(huán)境保護相關(guān)支出計入企業(yè)成本，對限制開發(fā)區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)實施減免稅。

5 結(jié)語

鑒于限制開發(fā)區(qū)的自身特點，財稅政策在促進限制開發(fā)區(qū)發(fā)展時應(yīng)以支持、補償為主。寧夏境內(nèi)有著廣闊的限制開發(fā)區(qū)域，在限制開發(fā)區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)維護過程中，財稅政策的制定具有極其重要的作用。任何一種財稅政策都應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)區(qū)、生態(tài)區(qū)發(fā)展的特點，以政策促發(fā)展、以發(fā)展定政策。由于寧夏限制開發(fā)區(qū)目前還存在很多方面的問題，在以后的建設(shè)發(fā)展過程中，財稅政策還需要進一步完善，更好地發(fā)揮其促發(fā)展的積極作用。

[1]寧夏回族自治區(qū)人民政府.寧夏主體功能區(qū)規(guī)劃[R].銀川:寧夏回族自治區(qū)人民政府,2012.

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Fiscal and Taxation Policy of Restricted Development Zone in Ningxia Province

WANG Danli
(School of Economics, Northern Nationalities University, Yinchuan Ningxia 750021, China)

By elaborating the general situation, development orientation and current fiscal and taxation policies in restricted development zone of Ningxia province, it is found that there are some problems in the process development of Ningxia's restricted development zone as follows: the policy is not strong, the operability and the implementation result are not clear. And there’s less eco-immigration policy. Then we promote several suggestions. Firstly, the innovation tax compensation model should change from longitudinal compensation to vertical compensation and horizontal compensation. The vertical compensation fund is mainly used to limit the infrastructure construction of the main producing areas of agricultural products. The horizontal compensation funds are mainly used for ecological. Secondly, we should determine the differential tax preferential policies to limit the development of the region, in order to implement long-term tax relief policy, also we should use preferential tax policy to guide the development of services, tourism and other special industries.

restricted development zone; fi scal and taxation policy; main agricultural production area; ecological function area; Ningxia

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）08-0045-04

2016-11-30；

2017-02-28

北方民族大學(xué)課題“城市化進程中生態(tài)移民失地現(xiàn)象研究”（2014XYS30）

王丹莉(1985-),女，河南省商丘市人，北方民族大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院助教，經(jīng)濟學(xué)碩士，主要從事區(qū)域財稅政策研究工作。