農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配探析

■ 呂 賓/楊景勝

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149）

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配探析

■ 呂 賓/楊景勝

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149）

文章以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點地區(qū)調(diào)研為基礎(chǔ)，重點研究入市土地增值收益分配機(jī)制。當(dāng)前試點縣（市）土地增值收益分配存在顯著的區(qū)域特征，主要表現(xiàn)為市城鄉(xiāng)結(jié)合部類型、農(nóng)村地區(qū)類型、城市規(guī)范管理類型等三種類型?；谠鲋凳找娣峙涫Ш?、集體經(jīng)營組織薄弱、“入市”與“征地”收益差異過大等問題分析，提出完善土地增值收益分配機(jī)制的對策建議：(1)完善土地入市增值收益核算與分配機(jī)制；(2)加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，順暢土地入市程序；(3)加強(qiáng)交易平臺建設(shè)和完善稅制；(4)加強(qiáng)收益統(tǒng)籌；(5)協(xié)調(diào)“入市”與“征地”增值收益。

經(jīng)營性建設(shè)用地；土地增值收益；分配

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革（以下簡稱“入市”改革）試點是農(nóng)村土地三項制度改革試點的重要內(nèi)容，而入市土地增值收益分配則是入市改革的核心問題。

1 收益分配存在顯著的區(qū)域特征

從試點地區(qū)看，入市增值收益分配存在較明顯的區(qū)域、區(qū)位、用地類型差異，大體上可區(qū)分為以下三種區(qū)域類型。

1.1 大都市城鄉(xiāng)結(jié)合部類型——以上海市松江區(qū)為例

1.1.1集體經(jīng)營性建設(shè)用地基礎(chǔ)好、價值高

松江區(qū)位于上海市西南部，東北距上海市中心約40公里，其集體經(jīng)營性建設(shè)用地具備典型的大都市城鄉(xiāng)結(jié)合部類型特征。

一是地段區(qū)位條件較好，政府已承擔(dān)了較大的城鎮(zhèn)化成本，基礎(chǔ)設(shè)施相對較為完備，“入市”土地需求較旺盛，區(qū)域人口較為集聚、工作機(jī)會較多，提高了土地升值潛力，土地增值收益較高。

二是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，農(nóng)村綜合改革進(jìn)展快，具備“入市”的產(chǎn)業(yè)、人才、相關(guān)配套政策基礎(chǔ)。如上海市早在2002年就實現(xiàn)了農(nóng)民小城鎮(zhèn)保險。

三是基于控制建設(shè)用地土地總量，優(yōu)化總體布局的土地利用政策背景和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的產(chǎn)業(yè)政策背景，集體建設(shè)用地的減量和集約高效利用為近期重點規(guī)劃任務(wù)。城鄉(xiāng)結(jié)合部入市地塊原用途多為加工業(yè)，產(chǎn)業(yè)類型以批發(fā)零售、加工、倉儲物流、建材等低、小、散企業(yè)為主，土地收益不高，且存在審批手續(xù)不全、建筑質(zhì)量、安全、消防等問題，改造、轉(zhuǎn)型、升級任務(wù)迫切。

四是城市規(guī)劃“圈內(nèi)”與“圈外”土地管理政策、入市模式有較大差異。

1.1.2入市增值收益分配注重統(tǒng)籌、區(qū)域平衡

一是區(qū)、鎮(zhèn)“兩級統(tǒng)籌”。松江區(qū)不同于北京市大興區(qū)實行的“鎮(zhèn)級統(tǒng)籌”，而是通過區(qū)、鎮(zhèn)兩級統(tǒng)籌在更大范圍平衡差異、共享收益、共同發(fā)展。首先通過區(qū)級統(tǒng)籌，區(qū)財政局統(tǒng)一征繳的調(diào)節(jié)金（商服用地50%、工業(yè)用地20%），由區(qū)級留存30%在全區(qū)范圍統(tǒng)籌使用，平衡鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的收益差異；其次，將扣除前期開發(fā)成本后的集體經(jīng)濟(jì)組織凈收益，以資本金形式注入該鎮(zhèn)所屬資產(chǎn)公司，建立股權(quán)增值、按股分紅、穩(wěn)定收益的長效機(jī)制，平衡農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地分布不均、區(qū)位差異、地類差異導(dǎo)致的出讓收益及分配差異，確保了鎮(zhèn)域內(nèi)各村土地發(fā)展權(quán)共享和收益平衡，避免村民貧富分化、窮村越窮、富村越富的現(xiàn)象。

二是統(tǒng)籌考慮“入市”與“征地”收益水平，通過提高商服用地調(diào)節(jié)金比例等措施，盡可能拉近“入市”與“征地”收益差異。

此外，對于扣除土地增值收益調(diào)節(jié)金之后的收益在集體成員之間的分配，注重程序管理，通常納入公開審計監(jiān)督和政府監(jiān)管范疇，最大程度保證了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配的靈活性。

1.1.3規(guī)劃、國土資源統(tǒng)一管理體制

上海、北京等地都實行規(guī)劃、國土資源統(tǒng)一管理體制，這十分便利統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地入市所涉及的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的編制和實施問題。在其他地區(qū)，規(guī)劃、國土分屬兩個管理部門，集體土地入市往往不在“城規(guī)”劃定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，要先調(diào)整和修改城鄉(xiāng)規(guī)劃，才能辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃許可證，這給土地入市帶來了一系列管理程序難題。而上海市松江區(qū)規(guī)劃和國土資源管理局統(tǒng)一負(fù)責(zé)兩規(guī)劃編制，有利于強(qiáng)化入市試點的規(guī)劃管理和合規(guī)性審查。

1.2 偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)類型——以貴州省湄潭縣為例

西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)受地理條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件制約，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地一般具有總量小、占建設(shè)用地比重小、分布分散的“兩小一散”特征，影響土地的利用與收益。

以貴州湄潭縣為例，集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量為308公頃，但可直接入市的地塊（主要指具有良好地理區(qū)位條件、交通便利，位于市區(qū)邊緣，具有較好的商服繁華程度、人口聚集具有潛在商機(jī)的區(qū)域）只有12.35公頃，僅占經(jīng)營性建設(shè)用地的4%；分布在120個村，且許多地方并不集中連片。

就湄潭縣已經(jīng)出讓的集體經(jīng)營性建設(shè)用地來看，地塊位置較分散，大多是第三產(chǎn)業(yè)用地，且用地企業(yè)多是在達(dá)不到進(jìn)駐政府集中打造的工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)而不得已的選擇；還有一部分企業(yè)是因原材料來源和供給的限制，對地域的選擇要求較高。據(jù)湄潭縣估計，近期該縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地需求在量上很大，但從實際案例來看，并不能形成成片或成批的大范圍用地需求，用地方向仍然是根據(jù)市場的需求和湄潭縣特有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成分散狀，形成規(guī)模效應(yīng)的幾率很低。相比國有建設(shè)用地的開發(fā)有地域性、政府補(bǔ)貼等多方面、多層次的因素來提高其土地價值，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益不會太高。預(yù)計未來會逐漸形成縣城、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)用地以國有建設(shè)用地為主，縣城、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外的以集體經(jīng)營性建設(shè)用地為主的用地新模式。

1.3 沿海城市規(guī)范管理類型——以遼寧省海城市為例

1.3.1系統(tǒng)設(shè)計增值收益核算分配機(jī)制

海城市根據(jù)自身實際情況，提出土地增值收益的構(gòu)成包括三個方面：一是土地增值收益，指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得的出讓收入和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后再轉(zhuǎn)讓取得的轉(zhuǎn)讓收入，扣除土地取得、開發(fā)等成本后的增值部分。二是契稅收入，是指按照財稅〔2016〕41號的通知精神，在契稅無法覆蓋農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地環(huán)節(jié)的過渡時期，須再按成交價的3%～5%征收與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金。三是土地利用收益，是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)受讓人依法繳納土地使用稅所形成的地方財力。

首先，制定調(diào)節(jié)金政策差別化分配土地增值收益；其次，海城市明確與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金由土地受讓方繳納，具體按成交價款的4%比例征收；第三，將入市土地開發(fā)利用后土地使用稅所形成的市鎮(zhèn)財力的三分之一分給村委會，確保增加村集體收益，調(diào)動村集體工作的積極性。

1.3.2差別化提取收益調(diào)節(jié)金

海城市設(shè)計調(diào)節(jié)金政策，主要考慮了土地用途、土地等級、交易方式等因素，調(diào)節(jié)金分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益的20%～50%征收。工礦倉儲類用地按出讓和出租、作價出資（入股）方式不同分別按30%和10%比例提??；商服類用地按出讓和出租、作價出資（入股）方式不同分別按40%和20%比例提取。

2 存在的問題

2.1不同區(qū)位和規(guī)劃管制用途下增值收益分配失衡

眾所周知，土地的區(qū)位和用途是影響土地經(jīng)濟(jì)價值的主要因素。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，土地增值收益較高的主要集中在區(qū)位優(yōu)勢較好的城市近郊區(qū)，而偏遠(yuǎn)地區(qū)土地經(jīng)濟(jì)價值較低，入市后的土地增值收益也不高。同樣，土地入市后，規(guī)劃用途不同土地收益也大不相同，商住用地收益顯著高于工業(yè)用地，公益性用地則更低。如果沒有合理的調(diào)節(jié)政策，勢必會進(jìn)一步拉大不同區(qū)域、區(qū)位之間已經(jīng)存在的貧富差異。以上海市松江區(qū)為例，城市集中建設(shè)區(qū)內(nèi)外“入市”增值收益差異。上海市集中建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的地塊增值潛力大、價值大、易于交易，而位于城市集中建設(shè)區(qū)外的土地，其規(guī)劃用途不夠明確，且區(qū)位相對較差，交易困難。“集建區(qū)”圈內(nèi)與圈外集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的差距問題亟待解決。

2.2 集體經(jīng)濟(jì)組織薄弱帶來收益使用、監(jiān)管等問題

除少部分城郊區(qū)外，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)改革尚在進(jìn)行中，農(nóng)村集體和新成立的合作社結(jié)構(gòu)松散，難以與上海、北京等地建立起的制度成熟、管理高效、監(jiān)督有力的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相提并論。如果入市收益一次性分配給農(nóng)民，不利于形成長期穩(wěn)定的收入機(jī)制。如貴州省湄潭縣主要以村委會作為入市主體，“村集體股份合作社”還在推行過程中，土地入市缺乏信任度高、經(jīng)營能力強(qiáng)的入市主體。以湄潭縣首宗入市的茅坪鎮(zhèn)土槽村為例，該村為貴州省一類貧困村，全村4086人中十分之一以上是貧困人口，是集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”。首宗入市分給該村49.7萬元，但如何經(jīng)營管理好這筆收入，改善村基礎(chǔ)設(shè)施條件和增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)實力，是不小的挑戰(zhàn)。

2.3“入市”與“征地”收益差異過大

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益與土地征收的增值收益存在明顯差異。由于目前的征地制度將土地出讓收益主要歸地方政府和相關(guān)企業(yè)，而入市宗地是把大部分收益分給村民，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的“入市”收益通常都高于“征收”收益，入市后政府收益比原來征地時減少了。上海市松江區(qū)和遼寧省海城市的入市地塊模擬征收增值收益比較都證實了這一點。

隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的深入，交易平臺的建立和市場發(fā)展機(jī)制的完善，集體經(jīng)營性建設(shè)用地將產(chǎn)生更大的土地增值收益。而土地征收制度改革（建設(shè)項目不屬于公共利益的，不得動用土地征收權(quán)）將大幅度減少甚至不產(chǎn)生土地增值收益，集體經(jīng)濟(jì)組織面對土地征收與入市，必然選擇入市這條道路，這將給地方政府帶來巨大的財政壓力。

3 對策建議

3.1 完善土地入市增值收益核算與分配機(jī)制

一是合理確定入市土地增值收益在國家、集體、個人之間的分配比例。建議入市土地增值收益在國家、集體之間分配比例確定為3∶7左右；在未建立收益統(tǒng)籌的地區(qū)，集體與個人之間分配比例確定在2∶8左右，基本能夠?qū)崿F(xiàn)各方面的綜合平衡。二是建議目前入市先在發(fā)達(dá)地區(qū)開展，暫緩在需求較少的落后地區(qū)進(jìn)行。三是建議促進(jìn)收益分配方式多元化，實現(xiàn)土地收益分配結(jié)構(gòu)優(yōu)化。處理好短期利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，根據(jù)土地收益增值的形成原因，實行貨幣補(bǔ)償、入股分紅等多種形態(tài)的土地增值收益分配方式，實現(xiàn)資產(chǎn)分配與資本分配相結(jié)合，提高土地增值收益分配機(jī)制的長期可靠性。

3.2 加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，順暢土地入市程序

針對農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是規(guī)劃區(qū)外土地入市與城鄉(xiāng)規(guī)劃的矛盾問題，應(yīng)科學(xué)編制集體建設(shè)用地規(guī)劃和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市計劃，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)作用，推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地集約使用。同時，區(qū)分規(guī)劃區(qū)內(nèi)外，梯次推進(jìn)，分區(qū)制定收益政策。規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地具有符合規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施健全、實施開發(fā)收益較高和利于緊湊發(fā)展的優(yōu)勢，入市試點可優(yōu)先安排進(jìn)行，由于政府基礎(chǔ)設(shè)施投入較多，在收益分配中政府可以適當(dāng)分享一定比例；城市規(guī)劃區(qū)外或遠(yuǎn)郊區(qū)縣，政府收益比例可適當(dāng)調(diào)低。

3.3 加強(qiáng)交易平臺建設(shè)和完善稅制

針對中西部地區(qū)土地入市主要由地方政府主導(dǎo)、市場作用較小的問題，應(yīng)加強(qiáng)交易平臺建設(shè)，將掛鉤指標(biāo)、農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)、占補(bǔ)平衡指標(biāo)等納入市場交易平臺，形成指標(biāo)市場價格，促進(jìn)收益區(qū)域平衡。另外，可采取征收土地增值稅的方式，調(diào)節(jié)增值收益，平衡規(guī)劃用途管制造成不同權(quán)利人的利益失衡問題。

3.4 加強(qiáng)收益統(tǒng)籌

合理解決因鎮(zhèn)、村的區(qū)位不同、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型不同，導(dǎo)致在土地入市過程中出現(xiàn)部分地區(qū)土地收益過高而帶來貧富差距過大等問題。一是可采取上海、北京等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的做法，實現(xiàn)全鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）范圍內(nèi)土地入市區(qū)域平衡；二是可采取湄潭縣做法，嘗試建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市資金統(tǒng)籌調(diào)節(jié)池，也可實行部分土地增值收益在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級層面統(tǒng)籌調(diào)節(jié)分配。

3.5 協(xié)調(diào)“入市”與“征地”增值收益

一是探索建立被征地農(nóng)民多元化保障機(jī)制。征地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市核心問題都是農(nóng)民利益的保障問題。應(yīng)做好失地農(nóng)民的社會化保障工作，可采取“留地”安置辦法，研究建立由政府和農(nóng)民投資的資金池作為征地保障資金，制定政策，保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益，解決生產(chǎn)生活、發(fā)展保障問題。近期在城市郊區(qū)、近郊區(qū)進(jìn)行試點，參照社會保障的管理辦法，積極探索開辟特殊險種、建立共同分擔(dān)機(jī)制，建立多元化的保障機(jī)制，來解決這個問題。

二是探索建立完善配套的制度機(jī)制。建立完善土地征收各項制度規(guī)則辦法，邊實施、邊完善，形成配套的制度體系，同時涉及村鎮(zhèn)條例、規(guī)劃法則等制度規(guī)則，立法的時候要配套跟進(jìn)，配套調(diào)整。

三是探索界定公共利益用地范圍。嚴(yán)格區(qū)分“公共利益”范圍用地和“非公共利益”范圍用地，堅持“建設(shè)項目不屬于公共利益的，不得動用土地征收權(quán)”。在界定公共利益用地范圍方面，積極探索建立公共利益仲裁和依法強(qiáng)制機(jī)制。比如，鐵路、水庫屬于公共設(shè)施，但現(xiàn)在民營企業(yè)也可以投資建設(shè)。同時，對于解決人民群眾生產(chǎn)、生活問題的市場用地，也應(yīng)該界定為公共利益用地。

[1]董祚繼.增值收益歸“公”還是歸“私”:關(guān)于土地增值收益分配問題的思考[J].中國土地,2016(12):5-7.

[2]王海,龍騰.推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的若干思考[J].上海國土資源,2016(2):37-41.

[3]羅睿,楊偉,唐書秀.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市研究:以貴州省湄潭縣為例[J].天津農(nóng)業(yè)科學(xué),2017,23(3):65-68.

[4]董秀茹,薄樂,姚迪.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地現(xiàn)狀及入市問題研究:基于東北三省部分地區(qū)調(diào)查[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2016(12):22-27.

How to allocate the income generated by the rural collective commercial construction land brought to market

LYU Bin, YANG Jingsheng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Through fi eld research in pilot areas where the rural collective commercial construction land is brought to the market, this paper lays emphasis on the study of mechanism of land increment income allocation. At present, remarkable regional characteristics are the issues that we face in allocating the income from any increase in the value of the land in pilot counties (cities). The main types include a type of the joint region of urban area and the suburb, a type of rural areas, a type of urban standardized management. On the basis of analyzing the problems that we face in improving mechanism of land increment income allocation, such as imbalance in the land increment income allocation, weak collective operating organizations, big income difference between entering market and land expropriation, this paper puts forward some countermeasures and suggestions. These measures lay emphasis on the following: developing mechanisms to calculate and allocate the land increment income, enhancing efforts to planning guide and smooth procedures for land entering market, stepping up our efforts to build transaction platform and optimize the structure of tax system, fi nding a balanced approach to allocate income, coordinating increment income between land entering market and land expropriation.

prof i table collective constructive land; land increment income; allocation

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）08-0019-04

2017-06-21；

2017-06-21

國家土地督察西安局委托研究項目“農(nóng)村土地制度改革土地增值收益分配研究”

呂賓（1970—），男，四川省宜賓市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究員，工學(xué)博士，主要從事資源經(jīng)濟(jì)研究工作。