成都探索構(gòu)建大城市執(zhí)法監(jiān)管新體制

●鄧國(guó)彬

綜合行政執(zhí)法體制改革專欄

成都探索構(gòu)建大城市執(zhí)法監(jiān)管新體制

●鄧國(guó)彬

黨的十八大以來(lái)，成都市結(jié)合大城市帶大農(nóng)村的城市基本結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，運(yùn)用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路和全域成都的理念，堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)與體制創(chuàng)新“兩輪驅(qū)動(dòng)”，放管服“三管齊下”，職能配置、執(zhí)法處罰、行政審批“三位一體”同時(shí)發(fā)力，對(duì)現(xiàn)行政府監(jiān)管體制機(jī)制進(jìn)行了一系列的變革調(diào)整和再造重構(gòu)，有力推動(dòng)了政府監(jiān)管方式由注重事前審批向強(qiáng)化事中事后監(jiān)管、由分散監(jiān)管向集中監(jiān)管、由行政監(jiān)管向法治化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，初步構(gòu)建起了橫向到邊、縱向到底、三級(jí)貫通的執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。

一、轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)與強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)同發(fā)力

轉(zhuǎn)變政府職能，不僅要取消和下放權(quán)力，更要改善和加強(qiáng)政府管理，提高政府效能，增強(qiáng)依法全面履職能力，使市場(chǎng)和社會(huì)既充滿活力又規(guī)范有序。圍繞使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，成都市結(jié)合深化“放管服”改革，根據(jù)不同層級(jí)政府的作用，在著力解決政府不當(dāng)干預(yù)和監(jiān)管不到位問(wèn)題、落實(shí)區(qū)縣屬地監(jiān)管責(zé)任、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）服務(wù)管理功能方面，實(shí)施了幾輪大規(guī)模的削權(quán)、放權(quán)、還權(quán)改革，不僅使政府與市場(chǎng)、社會(huì)的責(zé)權(quán)利關(guān)系更加明確，也為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管創(chuàng)造了條件，實(shí)現(xiàn)了從注重?cái)?shù)量減少向效率提升、從重審輕管向?qū)徆懿⒅亍膯伪黄葡騾f(xié)同推進(jìn)轉(zhuǎn)變，形成了一套與現(xiàn)階段大城市發(fā)展相適應(yīng)的“權(quán)力明晰化、職責(zé)無(wú)縫化、管理一體化”的政府職責(zé)體系。

（一）以深化簡(jiǎn)政放權(quán)為突破口，力推政府削權(quán)“瘦身”

厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的職責(zé)邊界是政府履職到位的基礎(chǔ)和前提。成都市經(jīng)過(guò)幾輪大幅度削減行政權(quán)力事項(xiàng)，僅2016年就取消調(diào)整行政審批事項(xiàng)56項(xiàng)，目前市本級(jí)行政許可項(xiàng)目已減少到105項(xiàng)，非行政許可審批已徹底終結(jié)。同時(shí)，積極探索行政權(quán)力事項(xiàng)逐年遞減的削減機(jī)制，先后幾輪清理精簡(jiǎn)行政權(quán)力事項(xiàng)，目前市本級(jí)行政權(quán)力事項(xiàng)已精減到6895項(xiàng)。

（二）以落實(shí)屬地責(zé)任為切入點(diǎn)，力推監(jiān)管提質(zhì)“增效”

針對(duì)政府功能定位和職能配置不合理，決策權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、調(diào)控權(quán)上移和集中不夠，服務(wù)、監(jiān)管重心下移不夠等現(xiàn)象，成都市結(jié)合建立行政權(quán)力和部門責(zé)任清單制度，在合理界定各層級(jí)政府監(jiān)管職能定位與明晰各層級(jí)各部門權(quán)責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，先后將城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域的200余項(xiàng)市級(jí)管理權(quán)限下放給區(qū)（市）縣政府，推動(dòng)區(qū)（市）縣政府將與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的管理服務(wù)事項(xiàng)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），有效緩解了基層政府在履行監(jiān)管職能中普遍存在的“責(zé)任無(wú)限大、權(quán)力無(wú)限小”的現(xiàn)狀，使基層政府工作的積極性和主動(dòng)性得到了發(fā)揮。

（三）以強(qiáng)化治理能力為落腳點(diǎn)，力推鎮(zhèn)街職能“歸位”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是黨和政府聯(lián)系人民群眾最基層的行政末端，在城市治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。為進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的政策舉措在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）落地生根，切實(shí)打通基層服務(wù)管理“最后一公里”和“最后一百米”，成都市在持續(xù)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行管理服務(wù)功能“賦權(quán)”的同時(shí)，也更加注重為其“減壓”，從2010年起就全面取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)的招商引資等經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)。2016年5月，又啟動(dòng)了以轉(zhuǎn)變街道辦事處職能為核心，以優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境、增強(qiáng)便民利民功能、提升基層治理能力為重點(diǎn)的城市街道綜合管理體制改革，著力推動(dòng)街道承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能向產(chǎn)業(yè)功能區(qū)或有關(guān)職能部門轉(zhuǎn)移，將街道的履職重心從直接抓招商引資、協(xié)稅護(hù)稅回歸到公共服務(wù)、公共管理、公共安全等社會(huì)治理工作上來(lái)，促使其更加自覺地履行基層管理與服務(wù)責(zé)任。

二、改革監(jiān)管體制，堅(jiān)持體制變革與機(jī)制重構(gòu)縱橫突圍

行政執(zhí)法是政府的重要職責(zé)，是實(shí)施監(jiān)管的重要手段和有效措施，對(duì)市場(chǎng)主體的違法行為也最具威懾。黨的十八大以來(lái)，中央在深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革的同時(shí)，對(duì)改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管作出一系列重大部署，中央部門也相繼推出了一系列政策措施，目前這些改革創(chuàng)新舉措已在全國(guó)各地各層面逐步鋪開，有的先行地區(qū)已取得了較好的改革成效。成都市被中央編辦確定為綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念和“整合執(zhí)法主體、減少執(zhí)法層級(jí)、下移執(zhí)法重心”的思路，成都市、區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不同層面，在梯次推進(jìn)“大領(lǐng)域”“大綜合”“大聯(lián)動(dòng)”的執(zhí)法監(jiān)管體制機(jī)制方面進(jìn)行了一系列有益探索，大大減少了執(zhí)法種類、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍，打破了行政執(zhí)法條塊分割、各自為陣的權(quán)力運(yùn)行方式和碎片化的監(jiān)管模式。

（一）以市級(jí)層面為主導(dǎo)，著力構(gòu)建“大領(lǐng)域”執(zhí)法監(jiān)管體制

圍繞充分發(fā)揮市級(jí)政府在履行監(jiān)管職能中的主導(dǎo)地位，成都市按照職能有機(jī)統(tǒng)一和精簡(jiǎn)效能原則、一項(xiàng)事務(wù)由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的總體改革方向和成熟一項(xiàng)推動(dòng)一項(xiàng)的改革路徑，結(jié)合大部門制改革統(tǒng)籌推進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)與跨部門綜合執(zhí)法，大幅度整合城市管理等領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)和執(zhí)法監(jiān)管資源，相繼對(duì)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、交通、水務(wù)、園林、林業(yè)、文化、城市管理、食品藥品等領(lǐng)域的執(zhí)法職能和執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行歸并整合，組建大系統(tǒng)、大領(lǐng)域的大監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有效緩解了各執(zhí)法主體各自為政導(dǎo)致的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的體制弊端。目前，市級(jí)層面、區(qū)（市）縣，都已不存在一個(gè)部門設(shè)多支執(zhí)法隊(duì)伍的現(xiàn)象，基本形成了具有“大部門、大領(lǐng)域、大系統(tǒng)”特點(diǎn)的大監(jiān)管執(zhí)法體制。

（二）以區(qū)縣層面為主體，著力構(gòu)建“大綜合”執(zhí)法監(jiān)管體系

區(qū)縣作為具有完整執(zhí)法權(quán)的基層政府，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管等方面，具有不可替代的作用。圍繞落實(shí)基層政府屬地監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法，成都市全面整合區(qū)（市）縣工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)部門職能和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，組建市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局，集中行使市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的執(zhí)法職能，打破了食品藥品領(lǐng)域分段管理的傳統(tǒng)模式，使得原先因?yàn)槁毮芊稚?、交叉、缺位和錯(cuò)位而導(dǎo)致的一些突出問(wèn)題得到了較好解決，堵住了一些可能出現(xiàn)的監(jiān)管漏洞，也避免了重復(fù)監(jiān)管問(wèn)題。同時(shí)，圍繞加快構(gòu)建全域覆蓋、城鄉(xiāng)一體、精干高效、重心下移的三級(jí)執(zhí)法體系，大膽探索跨部門跨行業(yè)綜合執(zhí)法改革路徑，已初步形成彭州、武侯等地實(shí)行的“一支隊(duì)伍或兩支隊(duì)伍管執(zhí)法”的大綜合模式，雙流、金堂等地實(shí)行的“1+N”的大城管執(zhí)法模式。這些探索推動(dòng)了監(jiān)管與處罰的相互分離，提升了政府的監(jiān)管效能。

（三）以鎮(zhèn)街層面為依托，著力構(gòu)建“大聯(lián)動(dòng)”執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的第一道防線，也是最直接面對(duì)群眾、最重要的一道防線。2012年以來(lái)，圍繞充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）貼近基層、就近管理的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步提升基層政府治理能力和服務(wù)水平，成都市針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不斷承接大量下放下沉管理服務(wù)事項(xiàng)的實(shí)際，按照“精機(jī)關(guān)強(qiáng)基層”原則，推動(dòng)服務(wù)資源和執(zhí)法力量向基層一線傾斜，采取部門派駐形式將城市管理、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管等執(zhí)法力量下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），實(shí)行統(tǒng)一管理、綜合執(zhí)法，有效打通了基層監(jiān)管“最后一公里”，目前配置在基層一線的執(zhí)法力量占比已達(dá)70%。同時(shí)，為有效解決派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法機(jī)構(gòu)條塊分割、力量分散、各自為陣的問(wèn)題，在不突破現(xiàn)行法律框架的前提下，依托部門派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊(duì)，統(tǒng)籌組織開展區(qū)域內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的行政執(zhí)法工作，有效解決了基層管理中長(zhǎng)期存在的“看得見管不住，管得住看不見”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了一線發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，就地解決問(wèn)題。

三、實(shí)施審管分離，堅(jiān)持服務(wù)效能與監(jiān)管效能同步提升

傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式，主要弊端是權(quán)力架構(gòu)上的條塊分割、各自為政，導(dǎo)致“重審輕管”“以審代管”，部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”等一系列問(wèn)題長(zhǎng)期存在。成都市在深化行政審批制度改革過(guò)程中，堅(jiān)持審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)下放與審批體制創(chuàng)新同步推進(jìn)，在全面總結(jié)“兩集中、兩到位”改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，著眼于從體制上根本解決“重審批輕監(jiān)管”和“以審批代替監(jiān)管”的傳統(tǒng)監(jiān)管弊端，于2008年在武侯區(qū)探索實(shí)施由一個(gè)機(jī)構(gòu)專職負(fù)責(zé)行政審批的“審管分離”改革，成立了全國(guó)首家行政審批局，將原分散在不同部門的行政許可事項(xiàng)逐步集中到行政審批局統(tǒng)一行使，2015年又在新津縣成立了行政審批局。

自改革試點(diǎn)以來(lái)，成都市堅(jiān)持一手抓行政審批體制創(chuàng)新，一手抓政府監(jiān)管方式創(chuàng)新，不僅提升了行政審批效能和服務(wù)水平，也推動(dòng)政府履職重心由注重事前審批轉(zhuǎn)向了事中事后監(jiān)管。目前，改革試點(diǎn)成果已擴(kuò)大到全市所有區(qū)（市）縣。

（一）以審管職能的分離促進(jìn)審管效能提升

圍繞推動(dòng)行政審批與監(jiān)督管理相互分離，成都市在批準(zhǔn)設(shè)立武侯區(qū)和新津縣行政審批局的基礎(chǔ)上，按照“便民利民、服務(wù)于民”的理念和“先易后難、分步推進(jìn)”的原則，將原分散在各部門行使的行政許可權(quán)集中到行政審批局統(tǒng)一行使，實(shí)行“一個(gè)部門、一枚印章”管審批。這種從物理上徹底剝離部門審批權(quán)的改革，既從職能配置的源頭上打破了政府部門既審批又監(jiān)管的傳統(tǒng)工作格局，也為推動(dòng)政府部門轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效能騰出了空間，倒逼政府部門的工作重心由注重審批轉(zhuǎn)向了事中事后監(jiān)管。

（二）以監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變倒逼監(jiān)管關(guān)口前移

圍繞解決傳統(tǒng)監(jiān)管體制中部門各自為政、監(jiān)管資源分散、監(jiān)管效能不高等弊端，成都市在實(shí)現(xiàn)審批與監(jiān)管權(quán)力相對(duì)分離后，根據(jù)審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)情況同步調(diào)整原部門職能定位，將職能部門的工作重心定位為制訂行業(yè)發(fā)展政策、制定監(jiān)管和責(zé)任清單、明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管程序、履行監(jiān)管職責(zé)，不再行使審批權(quán)。同時(shí)，同步調(diào)整壓縮原部門人員編制，撤銷原部門承擔(dān)行政審批職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，將精簡(jiǎn)下來(lái)的人員編制全部充實(shí)到強(qiáng)化事中事后監(jiān)管和公共服務(wù)崗位，推動(dòng)了監(jiān)管關(guān)口前移。

（三）以監(jiān)管機(jī)制的重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)審管流程再造

圍繞構(gòu)建審批與監(jiān)管既相對(duì)分離又相互制約的政府治理新格局，成都市在實(shí)施審批與監(jiān)管權(quán)力分離后，堅(jiān)持一手抓審批行為的規(guī)范管理，一手抓職能部門的事中事后監(jiān)管，對(duì)內(nèi)實(shí)施行政許可標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行，探索引入ISO國(guó)際質(zhì)量管理體系，通過(guò)建立審批目錄清單、審批程序清單、審批責(zé)任清單及動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，編制公布行政許可運(yùn)行各環(huán)節(jié)流程圖和具體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)工作規(guī)范化、以規(guī)范化實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)優(yōu)質(zhì)化的改革目標(biāo)；對(duì)外立足構(gòu)建上下銜接、相互配套、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的“放管服”運(yùn)行體系，通過(guò)建立健全政府部門權(quán)力清單、責(zé)任清單，厘清審批部門與職能部門之間的權(quán)責(zé)邊界，完善工作銜接和信息共享機(jī)制，既減少了部門間因職責(zé)邊界不清或分工過(guò)細(xì)產(chǎn)生的推諉扯皮現(xiàn)象，又減少了監(jiān)管環(huán)節(jié)的自由裁量權(quán)，縮短了監(jiān)管工作流程，提升了監(jiān)管效能。

通過(guò)一系列的變革調(diào)整和再造重構(gòu)，成都市有效改變了原來(lái)一個(gè)行政部門“自批、自管、自查、自罰”的傳統(tǒng)管理模式，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管、審批、執(zhí)法權(quán)的相對(duì)分離，形成了職能部門與行政審批、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間既相互分立又相互促進(jìn)的執(zhí)法監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制。

（作者系成都市編辦政編處處長(zhǎng)）