晉城權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理的探索與實(shí)踐

● 張高峰

晉城權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理的探索與實(shí)踐

● 張高峰

2015年，晉城市編制完成并對外公布了政府部門權(quán)責(zé)清單，明確了39個部門的10類共3081項(xiàng)行政職權(quán)，形成了“一單兩圖”，即權(quán)責(zé)清單、行政職權(quán)運(yùn)行流程圖和廉政風(fēng)險防控圖。在權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理的實(shí)踐中，晉城市先后出臺了兩個辦法，建立了一個機(jī)制，突出了一個重點(diǎn)，做好了四個結(jié)合，圍繞清單動態(tài)管理進(jìn)行了探索。

一、出臺兩個辦法

為維護(hù)權(quán)責(zé)清單的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和權(quán)威性，晉城市出臺了兩個辦法作為清單管理的制度基礎(chǔ)。一是2016年7月出臺了《晉城市權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理辦法》，明確了權(quán)責(zé)動態(tài)管理辦法的基本原則、實(shí)施范圍和各部門的責(zé)任分工，梳理了權(quán)責(zé)清單的動態(tài)調(diào)整情形，包括增加、取消、下放和變更等情形，并結(jié)合實(shí)際，確定權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整的程序，探討確定對清單運(yùn)行的監(jiān)督檢查流程，探索制定標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施辦法，建立健全事中事后監(jiān)督管理的制度和措施。2017年初，依據(jù)權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理辦法第一次對權(quán)責(zé)清單進(jìn)行了動態(tài)調(diào)整。二是2016年10月，制定并印發(fā)了《晉城市政府部門行政職權(quán)運(yùn)行監(jiān)督管理辦法》，進(jìn)一步明確了行政職權(quán)運(yùn)行監(jiān)督管理的實(shí)施范圍、監(jiān)督原則和責(zé)任分工。并細(xì)化了行政職權(quán)運(yùn)行監(jiān)督管理的具體內(nèi)容，對納入權(quán)責(zé)清單的行政職權(quán)事項(xiàng)，重點(diǎn)監(jiān)督行政職權(quán)運(yùn)行過程中依法辦理、優(yōu)化流程、規(guī)范程序、辦理時限、公開公示等情況；對取消和行使主體變更的行政職權(quán)事項(xiàng)，重點(diǎn)監(jiān)督管理原行政職權(quán)行使主體是否繼續(xù)行使或變相繼續(xù)行使等情況；對下放的行政職權(quán)事項(xiàng)，重點(diǎn)監(jiān)督管理承接主體執(zhí)行法定條件、程序、期限、要求的情況。辦法還明確對違反行政職權(quán)運(yùn)行規(guī)定的情形給予相應(yīng)的處分。

二、建立一個機(jī)制

如何使形成的“一項(xiàng)權(quán)力一套運(yùn)行制度，一個風(fēng)險點(diǎn)一套防范措施”的清單制度落到實(shí)處、見到實(shí)效，并成為政府部門廉潔行政的一道“防火墻”，晉城市編辦與市監(jiān)察委員會建立了定期聯(lián)系機(jī)制。

一是強(qiáng)化部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的機(jī)制，以各部門的紀(jì)檢監(jiān)察室作為監(jiān)督主體，進(jìn)一步完善了部門的內(nèi)部監(jiān)督。重點(diǎn)針對部門一些權(quán)力運(yùn)行程序不規(guī)范、公開透明度不強(qiáng)、隨意性較大，部門懶政、怠政、失職、瀆職和群眾強(qiáng)烈反映的突出問題，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，并進(jìn)一步完善部門內(nèi)部監(jiān)督的程序。按照有關(guān)法律法規(guī)和管理制度，以權(quán)力運(yùn)行流程圖規(guī)范工作程序，以風(fēng)險防控圖制約權(quán)力運(yùn)行，嚴(yán)防暗箱操作、無序操作、粗放操作。

二是強(qiáng)化部門外部監(jiān)督機(jī)制。一方面，相互協(xié)調(diào)防漏洞。監(jiān)察部門加大對政府部門權(quán)力運(yùn)行的程序加大督查力度，并結(jié)合“雙隨機(jī)、一公開”制度，加大督查行政檢查事項(xiàng)清單；另一方面，相互反饋補(bǔ)漏洞。監(jiān)察部門對查處的違法案件的具體案例及時進(jìn)行通報，進(jìn)一步完善運(yùn)行流程的相關(guān)環(huán)節(jié)和廉政風(fēng)險防控點(diǎn)。通過一個機(jī)制的建立，為政府部門規(guī)范行政、依法行政以及在廉政建設(shè)方面，從治標(biāo)到治本實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變提供了制度保障。

三、突出一個重點(diǎn)

晉城市在對權(quán)責(zé)清單進(jìn)行動態(tài)管理的過程中，把與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動關(guān)系緊密、與群眾相關(guān)的職權(quán)事項(xiàng)放在優(yōu)先調(diào)整的位置，著力解決行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等領(lǐng)域社會各方面反映強(qiáng)烈的突出問題。一是對應(yīng)落實(shí)山西省政府取消行政審批事項(xiàng)199項(xiàng)；二是分三批次清理取消70項(xiàng)以紅頭文件設(shè)置的行政審批事項(xiàng)；三是清理規(guī)范市級行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)42項(xiàng)，明確申請人可自行編制的中介服務(wù)事項(xiàng)20項(xiàng)。據(jù)統(tǒng)計，共調(diào)整行政職權(quán)160項(xiàng)，涉及18家部門，其中新增40項(xiàng)，取消58項(xiàng)，下放11項(xiàng)，調(diào)整行政職權(quán)實(shí)施主體、類別、依據(jù)等51項(xiàng)。清單重新調(diào)整后，其中行政許可由原來的158項(xiàng)減少到147項(xiàng)，行政處罰減少了6項(xiàng)，行政強(qiáng)制增加了1項(xiàng)，行政征收減少了2項(xiàng)，其他權(quán)力減少了11項(xiàng)，行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎勵、行政裁決事項(xiàng)沒有變化。

四、做好四個結(jié)合

一是將權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整與明晰政府部門的職責(zé)權(quán)限相結(jié)合。晉城市在權(quán)責(zé)清單的動態(tài)管理過程中，積極推進(jìn)政府部門職責(zé)優(yōu)化配置和統(tǒng)籌整合，減少部門職能交叉，理順職責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府部門行政職權(quán)事項(xiàng)該放的放好，該管的管住、管好，該負(fù)的責(zé)任切實(shí)負(fù)起來。從錯位、越位、缺位、不到位四方面有效規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，共調(diào)整部門間職權(quán)事項(xiàng)8項(xiàng)。以“新型墻體材料專項(xiàng)基金征收”事項(xiàng)為例。經(jīng)過調(diào)研和論證，按照“三定”規(guī)定，這一事項(xiàng)應(yīng)由經(jīng)信委承擔(dān)，但實(shí)際工作中，市經(jīng)信委長期未履行職責(zé)?？紤]到其與住建局職責(zé)性質(zhì)相近，住建局又有抓手、有制約手段，調(diào)整中將這一事項(xiàng)由住建局承擔(dān)。

全面清理部門間職責(zé)交叉和分散事項(xiàng)，整合部門間相同相近職責(zé)，堅(jiān)持同一件事情由一個部門負(fù)責(zé)，確需多個部門負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，明確牽頭部門，分清主辦和協(xié)辦關(guān)系，共整合部門間交叉職責(zé)事項(xiàng)12項(xiàng)。如“權(quán)限內(nèi)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案”屬于市發(fā)改委和市經(jīng)信委共同行使的事項(xiàng)，明確該事項(xiàng)的牽頭部門是發(fā)改委，發(fā)改委屬于主辦，經(jīng)信委屬于協(xié)辦，并在清單中進(jìn)行了明確。

二是將權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整與理順市（設(shè)區(qū)的市）區(qū)兩級政府部門職責(zé)權(quán)限相結(jié)合。按排針對過去市、區(qū)兩級政府部門行政執(zhí)法的事權(quán)劃分不清、存在重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法擾民等問題，在清單動態(tài)調(diào)整中，進(jìn)一步明確市、區(qū)兩級政府部門行政執(zhí)法權(quán)限和責(zé)任，合理劃分行政執(zhí)法事權(quán)。并借此推動行政執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力和水平。

第一，結(jié)合法律法規(guī)修訂，明確市、區(qū)兩級政府部門職責(zé)劃分。如根據(jù)重新修訂的2016年國務(wù)院第666號令，對其中的《生豬屠宰管理?xiàng)l例》實(shí)施主體進(jìn)行了調(diào)整，由原商務(wù)行政主管部門改為農(nóng)業(yè)畜牧行政主管部門這一實(shí)際，在清單調(diào)整過程中，市畜牧獸醫(yī)局建議增加本部門有關(guān)違反《生豬屠宰管理?xiàng)l例》的行政處罰6項(xiàng)，我們以此為切入點(diǎn)，進(jìn)一步明確了市、區(qū)兩級政府部門有關(guān)行政執(zhí)法事項(xiàng)的職權(quán)劃分，對6項(xiàng)行政職權(quán)事項(xiàng)在清單中進(jìn)行了明確，即市級主管部門以監(jiān)督管理、指導(dǎo)下級執(zhí)法工作為主，除重大案件查處、接受社會群眾投訴舉報及其他市級部門案件移交等情況以外，市轄區(qū)日常監(jiān)督管理及行政處罰由區(qū)畜牧獸醫(yī)主管部門承擔(dān)。第二，結(jié)合綜合行政執(zhí)法體制改革，理順市、區(qū)兩級政府部門職責(zé)關(guān)系。合理確定市區(qū)執(zhí)法權(quán)限，在同一區(qū)域內(nèi)，市、區(qū)兩級只保留一個執(zhí)法隊(duì)伍。按照“有放有收，重點(diǎn)下放”的原則在食藥監(jiān)體制改革中體現(xiàn)“放”的原則，對市食藥監(jiān)局81項(xiàng)行政處罰和8項(xiàng)行政強(qiáng)制逐項(xiàng)逐條進(jìn)行梳理，按照能放盡放、應(yīng)放則放的原則，提出了擬下放具體行政職權(quán)的初步意見。同時在城市管理行政執(zhí)法體制改革中從市級延伸至區(qū)政府、社區(qū)及街道，在行政執(zhí)法處罰事項(xiàng)上體現(xiàn)“收”的原則，將城區(qū)原承擔(dān)的9項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)全部擬上劃給市級城市管理行政執(zhí)法部門，由市級政府部門統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的城市管理及綜合執(zhí)法。

三是將權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整與理順政府與市場之間的權(quán)力邊界相結(jié)合。在晉城市權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理過程中，始終以清理規(guī)范不合理的審批為前置條件，以大幅度下放、取消行政審批事項(xiàng)，大幅度規(guī)范精簡行政審批為前置條件調(diào)整清單。第一，對發(fā)改委、經(jīng)信委涉及到的項(xiàng)目審批進(jìn)行了大幅度的精簡下放，共下放行政職權(quán)事項(xiàng)10項(xiàng)，規(guī)范了行政職權(quán)事項(xiàng)8項(xiàng)，目前發(fā)改委、經(jīng)信委2家政府部門行政許可事項(xiàng)僅保留4項(xiàng)，行政處罰保留24項(xiàng)。其目的就是給市場主體“松綁”，為社會組織“騰位”，是市場的還給市場，是社會的還給社會，讓各類市場主體在公平競爭中迸發(fā)活力。第二，晉城市是煤炭大市，保留了一個不是完整意義上的經(jīng)濟(jì)管理部門——市煤炭煤層氣工業(yè)局。保留這一機(jī)構(gòu)也暴露出一些弊端，如煤炭行業(yè)景氣階段一些不該由部門管的事情，部門管了起來，如政府部門干預(yù)煤礦停產(chǎn)的問題、插手企業(yè)采購的問題等，飽受社會詬病。結(jié)合煤炭管理體制改革和清單調(diào)整，對照法律法規(guī)，對煤炭部門上報的80項(xiàng)處罰、10項(xiàng)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行大幅度削減，最終僅保留40項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)。

四是將權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整與市政府部門“三定”規(guī)定相銜接。晉城市積極建立權(quán)責(zé)清單與“三定”規(guī)定的銜接和融合機(jī)制，即“按清單修職責(zé)、按職責(zé)定權(quán)限”，實(shí)現(xiàn)“三定”規(guī)定職責(zé)與權(quán)責(zé)清單相銜接、相對應(yīng)、相統(tǒng)一，更加清晰地界定各部門的權(quán)責(zé)邊界。同時，根據(jù)職責(zé)的變化調(diào)整加大對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化整合力度，確保權(quán)責(zé)清單落地生根。依托政府權(quán)責(zé)清單制度，修訂市政府部門職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制規(guī)定，探索建立新“三定”規(guī)定。第一，確保理順職責(zé)。根據(jù)行政審批事項(xiàng)取消、下放等調(diào)整情況和權(quán)責(zé)清單梳理公布情況，市編辦及時修訂完善相關(guān)部門“三定”規(guī)定，明確各部門取消下放、劃出和加強(qiáng)的職責(zé)，全面、清晰、準(zhǔn)確地界定各部門承擔(dān)的主要職責(zé)。第二，完善機(jī)構(gòu)整合。市編辦結(jié)合部門職責(zé)理順情況，調(diào)整規(guī)范相關(guān)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，推動行政審批“兩集中、四到位”（注：“兩集中、四到位”是指各職能科室的審批職能向一個科室集中，行政審批科整建制進(jìn)駐市政務(wù)中心集中辦公；首席代表和審批科室人員到位，向首席代表的授權(quán)到位，審批事項(xiàng)辦理到位，考評監(jiān)督到位）改革全面實(shí)施，2016年共有25家政府工作部門成立了行政審批科，歸并了審批職責(zé)。

晉城市權(quán)責(zé)清單的動態(tài)管理和調(diào)整，規(guī)范的是權(quán)力運(yùn)行，明確的是政府部門間職責(zé)關(guān)系，理順的是政府與市場間的關(guān)系，優(yōu)化的是營商環(huán)境，受益的是市場主體，并為降低制度性交易成本，降低市場準(zhǔn)入門檻，釋放市場活力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新提供了良好環(huán)境和制度優(yōu)勢。

（作者系晉城市編辦主任）