功能區(qū)行政管理體制改革的探討

● 王 軍

功能區(qū)行政管理體制改革的探討

● 王 軍

目前，我國已形成了國家綜合配套改革試驗區(qū)、國家戰(zhàn)略新區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、保稅港區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)等各類功能屬性的特殊政策區(qū)域，統(tǒng)稱為“功能區(qū)”。功能區(qū)作為我國改革開放和體制創(chuàng)新的產(chǎn)物，已走過了30多年的發(fā)展歷程。功能區(qū)在行政管理體制方面的持續(xù)探索與創(chuàng)新，為其自身發(fā)展提供體制機制保障的同時，也為加快政府職能轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟體制與行政管理體制改革進行了有益的探索，積累了經(jīng)驗。

但隨著各項改革的深入推進，功能區(qū)在走過初創(chuàng)期、成長期后，目前正處在“二次創(chuàng)業(yè)”的關口，各種深層次的問題集中顯現(xiàn)，不僅需要改革的勇氣，更需要理性、智慧。因此，有必要回顧功能區(qū)行政管理體制改革的發(fā)展歷程，逐項厘清問題及原因，從中總結(jié)發(fā)展規(guī)律，有針對性地提出政策建議。

一、國內(nèi)功能區(qū)行政管理體制的改革歷程

1984年國務院設立開發(fā)區(qū)以來，功能區(qū)行政管理體制改革經(jīng)歷了漫長而艱難的探索之路。行政管理體制的演變映照了功能區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展進程的現(xiàn)實需要。以行政管理主體為劃分依據(jù)，大致可將功能區(qū)行政管理體制劃分為“領導小組辦公室（開發(fā)建設辦公室）—管理委員會—建制政府”三個階段。

（一）領導小組辦公室（指揮部辦公室）階段

功能區(qū)啟動初期，急需的體制保障是要明確一個責任主體，統(tǒng)籌組織、領導、協(xié)調(diào)功能區(qū)規(guī)劃的完善與實施；指導、解決規(guī)劃建設推進過程中的重大問題；指導、協(xié)調(diào)有關部門按照規(guī)劃確定的功能定位和發(fā)展重點，制定專項規(guī)劃；細化各項政策措施，對職責分工落實情況進行跟蹤督查。因此，不少功能區(qū)在這個階段都建立了功能區(qū)推進領導小組或指揮部，作為啟動功能區(qū)各項工作的高層議事協(xié)調(diào)機構，由所在地方黨政主要負責同志任組長（總指揮），相關職能部門作為成員單位，具體工作由領導小組（指揮部）辦公室承擔。這種議事協(xié)調(diào)機構的管理體制簡單、職責明確，運轉(zhuǎn)高效。如1990年上海市成立的浦東開發(fā)開放辦公室，1994年天津市成立的濱海新區(qū)領導小組辦公室等。

（二）管理委員會階段

隨著功能區(qū)開發(fā)建設的推進，基礎設施初步完善，經(jīng)濟建設任務全面啟動。此時，對功能區(qū)行政管理主體的職責要求發(fā)生了變化。一方面，功能區(qū)內(nèi)不同利益主體之間出現(xiàn)矛盾，協(xié)調(diào)任務日趨繁雜，需要加強議事協(xié)調(diào)職能；另一方面，經(jīng)濟建設啟動后，急需賦予行政管理主體相關的經(jīng)濟建設審批管理職責。根據(jù)這些職責變化，領導小組（指揮部）辦公室作為議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構，難以滿足履職需要，尤其是難以承擔相關的經(jīng)濟建設審批管理職責。因此，功能區(qū)將領導小組（指揮部）辦公室轉(zhuǎn)為管理委員會，管理委員會作為政府派出機構，承擔相關經(jīng)濟建設的管理審批職責。功能區(qū)管理委員會與所在行政建制政府職責劃分上，實行經(jīng)濟發(fā)展和社會事務管理相分離的管理模式，確保功能區(qū)管理委員會集中力量搞經(jīng)濟建設，不為社會事務所累。如1993年上海市撤銷浦東開發(fā)開放辦公室，成立浦東新區(qū)管理委員會；2000年天津市撤銷濱海新區(qū)領導小組辦公室，成立濱海新區(qū)管理委員會等。

（三）行政建制政府階段

功能區(qū)集中力量，突擊搞經(jīng)濟建設告一段落后，進入平穩(wěn)發(fā)展期，功能區(qū)管理機構的職責又一次發(fā)生轉(zhuǎn)變。一方面，功能區(qū)的社會事務逐漸增多，如入園企業(yè)增多所帶來的人才和產(chǎn)業(yè)工人安置，功能區(qū)擴張帶來征地拆遷和失地農(nóng)民就業(yè)安置等；另一方面，社會公共服務的需求日益提高，在交通、能源、通訊等基礎設施建設方面，功能區(qū)與駐地政府之間缺乏有效銜接，甚至在產(chǎn)業(yè)布局上也出現(xiàn)了無序競爭。功能區(qū)管委會與駐地政府之間因經(jīng)濟管理事務與社會管理事務分開而形成的利益摩擦和條塊分割問題日趨尖銳，難以調(diào)和，最終通過將管理委員會轉(zhuǎn)為行政建制政府或走向“園區(qū)合一”的模式加以解決。如2000年國務院調(diào)整上海市行政區(qū)劃同意設立浦東新區(qū)，上海市撤銷浦東新區(qū)管理委員會，正式成立浦東新區(qū)政府；2009年國務院調(diào)整天津市行政區(qū)劃同意設立濱海新區(qū)，天津市撤銷濱海新區(qū)管理委員會，正式成立濱海新區(qū)政府；1992年青島市實行青島經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)與青島市黃島區(qū)體制合一模式，合署設置經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會與黃島區(qū)政府；蘇州高新區(qū)在經(jīng)過高速建設進入平穩(wěn)發(fā)展階段后，也實行了開發(fā)區(qū)與行政區(qū)“園區(qū)合一”的體制。

二、國內(nèi)功能區(qū)行政管理體制的現(xiàn)狀

目前，國內(nèi)功能區(qū)行政管理體制已普遍走過了第一階段“領導小組辦公室階段”，大多處在第二階段“管理委員會階段”，部分處于改革前沿的功能區(qū)處在第三階段“行政建制政府階段”。新設功能區(qū)的行政管理體制，普遍選擇跨過第一階段或短暫借助領導小組模式快速啟動，直接進入發(fā)展的第二階段。上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)等已通過國務院調(diào)整行政區(qū)劃，由功能區(qū)正式調(diào)整為行政區(qū)，其管理機構也調(diào)整為行政建制的區(qū)政府。由區(qū)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行政轄區(qū)內(nèi)各功能區(qū)管理機構，行政管理主體的主體資格、職責定位、權限下放等諸多問題迎刃而解。本文重點研究的是區(qū)域?qū)傩陨先允枪δ軈^(qū)，尚未通過行政區(qū)劃調(diào)整為行政區(qū)的功能區(qū)管理模式。管理模式大致為三類。

（一）屬地化的政府主導模式

充分發(fā)揮功能區(qū)所在地政府的作用，管理體制上主要依托功能區(qū)所在的行政區(qū)（市、縣），管理機構為準政府型的管理委員會，管理委員會與所在的行政區(qū)（市、縣）政府合署或按行政區(qū)（市、縣）政府內(nèi)部機構管理，為保障行政區(qū)與功能區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在領導體制上通過管理委員會與行政區(qū)（市、縣）政府領導班子交叉任職加以解決。

這種模式的優(yōu)點：一是通過屬地化管理，依靠當?shù)卣畬^(qū)域工作熟悉的優(yōu)勢，可迅速啟動；二是由功能區(qū)所在地政府統(tǒng)籌管理功能區(qū)開發(fā)建設，避免了功能區(qū)與行政區(qū)之間的利益矛盾；三是行政成本低，管理委員會與行政區(qū)機構合署，可綜合設置管理機構。

這種模式的不足之處：一是由功能區(qū)所在地政府主導建設，出于地方利益考慮，在功能區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃建設等方面難以站在全局的高度，滿足功能區(qū)的功能定位；二是管理委員會與所在地的區(qū)（市、縣）政府合署，機構規(guī)格不夠高，對外橫向協(xié)調(diào)和對上協(xié)調(diào)力度有限。

（二）垂直型的政府主導模式

充分發(fā)揮地方政府的作用，管理體制上由地方政府垂直管理，管理機構為準政府型的管理委員會，管理委員會作為地方政府的派出機構。通過地方政府授權使功能區(qū)管理委員會享有相關的經(jīng)濟管理權限，由工商、質(zhì)監(jiān)、稅務、國土、規(guī)劃等部門在功能區(qū)設置派駐機構，功能區(qū)所在地政府負責配合功能區(qū)管理委員會做好相關配套保障工作。為便于協(xié)調(diào)，在領導體制上，功能區(qū)所在地的行政區(qū)（市、縣）政府主要負責人可進入管理委員會領導班子交叉任職。

這種模式的優(yōu)點：一是管理委員會作為政府派出機構，機構規(guī)格高，對外協(xié)調(diào)力度大；二是享有經(jīng)濟管理權限，工作推進效率高；三是由政府垂直管理，站在全市戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌考慮功能區(qū)功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構等，功能區(qū)的起點較高。

這種模式的不足：一是功能區(qū)由市垂直管理，但地理位置又在行政區(qū)（市、縣）范圍內(nèi)，兩者之間的利益矛盾無法避免；二是功能區(qū)與所在地政府的事權劃分邊界不清，尤其社會事務無法離開當?shù)卣缯鞯夭疬w工作，離開所在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以說是寸步難行；三是獨立設置管理委員會，行政成本較高，功能區(qū)開發(fā)建設初期，可綜合設置精干高效的功能區(qū)管理委員會，但隨著建設進程加快進入發(fā)展期后，管理委員會職責增加，其機構和人員編制不可避免地膨脹，將增加行政成本；四是市政府派出機構的設置需要經(jīng)過嚴格的機構編制審批程序，周期較長，難度較大。

（三）企業(yè)型的市場主導模式

設立開發(fā)公司，由企業(yè)規(guī)劃、開發(fā)、管理功能區(qū)，同時承擔一定的政府職能，進行公共事業(yè)開發(fā)。開發(fā)公司多為國有企業(yè)，地方政府賦予開發(fā)公司一定的開發(fā)權限。本質(zhì)上是把功能區(qū)作為平等的市場經(jīng)濟主體進行開發(fā)區(qū)建設，使得功能區(qū)運營得以在相對完整的企業(yè)制度下展開。國內(nèi)功能區(qū)采取企業(yè)化管理模式首創(chuàng)在蛇口，因而也被稱之為“蛇口模式”。國內(nèi)功能區(qū)比較多的情況是“管理委員會+公司”，土地一級開發(fā)、資本運營等職能由公司承擔，其他政府職能由管理委員會承擔。

這種模式的優(yōu)點：與政府主導型的模式相比，企業(yè)型模式效率更高，靠市場調(diào)節(jié)，節(jié)約行政成本。

這種模式的不足之處：開發(fā)公司不具有政府職能，缺乏必要的行政管理權，因此影響了管理效力。由于公司承擔了部分社會管理職能，還要進行大量的公共基礎設施投資，又無法從區(qū)域稅收中獲得必要的投資補償，只好轉(zhuǎn)嫁到地價上，容易造成地價過高，或者因為不能及時回收資金，債務過重，且一旦功能區(qū)的土地都售完，再欲擴大功能區(qū)規(guī)模難度將很大。

三、國內(nèi)功能區(qū)行政管理體制存在的主要問題及成因

（一）功能區(qū)管理委員會不具備完全行政主體資格

在我國現(xiàn)行法律體系中，由于國內(nèi)功能區(qū)管理委員會的機構屬性缺乏明確的立法界定，導致管理委員會不具備完全行政主體資格，管理委員會履行行政審批權及行政處罰權的主體資格越來越受到質(zhì)疑。2004年11月23日最高人民法院審判委員會第1334次會議通過的《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同，應當認定無效。這一司法解釋直接否定了開發(fā)區(qū)管理委員會的主體資格。

功能區(qū)管理機構不是一級政府。在日常管理中，普遍將功能區(qū)管理委員會表述為地方人民政府的派出機關，缺乏立法保障。地方人民政府的派出機關由地方組織法第六十八條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務院批準，可以設立若干派出機關?？h、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區(qū)公所，作為它的派出機關。市轄區(qū)、不設區(qū)的市人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關”。功能區(qū)管理委員會既沒有得到地方組織法的確認，也不符合規(guī)定的程序要求，所以其作為派出機關也缺乏立法保障。

近年來，部分地方陸續(xù)出臺了地方性法規(guī)或政府規(guī)章，如《山東省經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理條例》《天津濱海新區(qū)條例》《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》等，對功能區(qū)管理委員會的行政主體資格進行了立法保障，但國家層面尚未對功能區(qū)行政管理機構的主體資格進行明確，上述條例與公共法或是上位法發(fā)生沖突時，有關規(guī)定將失效。

（二）功能區(qū)管理機構設置程序不規(guī)范

正是由于功能區(qū)管理委員會機構屬性不明確，不具備完全行政主體資格，因而其設置程序、職責內(nèi)容、權限范圍等均缺乏規(guī)范，導致管理委員會的設置隨意性強，職責內(nèi)容模糊。《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》對功能區(qū)管理機構作為政府派出機構也沒有明確表述。因此，各級機構編制部門設置功能區(qū)管理委員會時只能參照中央、省機構編制管理的規(guī)范性文件執(zhí)行。由于我國機構編制管理實行分級管理體制，不同規(guī)格的機構有不同的審批層級。地方政府為了加強對功能區(qū)的領導協(xié)調(diào)，往往需要提高功能區(qū)管理委員會的機構規(guī)格，如果嚴格執(zhí)行機構編制審批程序，需要層層上報市、省、中央，在中央嚴格控制機構編制增長的大背景下，審批的難度大，周期長。在速度經(jīng)濟的驅(qū)使下，地方政府就從機構規(guī)格、人員編制、領導職數(shù)等方面想辦法做變通。目前國內(nèi)各功能區(qū)管理委員會的機構設置五花八門，如在人員編制上，有使用行政編制的，有使用事業(yè)編制的，有社會化用工的，還有不核定實體編制采用人員抽調(diào)體制的；在規(guī)格上，有機構不定規(guī)格的，有干部高配的。由于沒有履行嚴格的設置程序，機構增設、撤銷、調(diào)整的隨意性也較強。

（三）功能區(qū)管理機構事權劃分不清，職責模糊

由于功能區(qū)管理委員會機構屬性缺少立法保障，因此無法界定管理委員會可承擔、能承擔哪些職責。地方機構編制管理部門在表述管理委員會主要職責時，橫向上涉及功能區(qū)與所在行政區(qū)的職責關系，只能從事權劃分的角度，按照權責一致，財權事權相匹配等原則，明確功能區(qū)主要承擔經(jīng)濟建設職責，行政區(qū)主要承擔社會管理和公共服務職責?？v向上，功能區(qū)管理委員會及其內(nèi)設機構與市直部門、與派駐在功能區(qū)的稅務、規(guī)劃、國土等垂直管理部門、與所在行政區(qū)政府部門等職責劃分更是無章可循。

（四）功能區(qū)管理機構賦權程序不嚴謹

設置功能區(qū)的目的是加快區(qū)域發(fā)展，如果不賦予功能區(qū)管理委員會一定的行政審批權及行政處罰權，不僅影響了工作效率，也與開發(fā)區(qū)作為國家改革創(chuàng)新先行區(qū)、試驗區(qū)的初衷不符。根源仍然是功能區(qū)管理委員會沒有完全行政主體資格，盡管國家行政許可法、行政處罰法已陸續(xù)實施，但操作層面的行政程序法一直空缺，導致一些地方政府往往根據(jù)形勢的變化對管理委員會的權限進行隨意調(diào)整，一些權力想放就放，想收就收，沒有剛性約束機制。少數(shù)有地方立法權且法制意識強的地方就通過地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的形式進行授權或者委托。而沒有地方立法權的地方，大多也就不向上走嚴格法律程序，通過發(fā)布規(guī)范性文件進行委托，導致行政審批及執(zhí)法的程序不盡合法合規(guī)。

四、功能區(qū)行政管理體制改革的思考

（一）盡快健全功能區(qū)行政管理體制改革的立法保障

建議國家或省層面盡快出臺功能區(qū)法或條例，修訂《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，將功能區(qū)管理機構作為政府派出機構納入行政組織序列，規(guī)范其機構設置和審批權限。考慮到國家和省立法周期較長，地方政府也可以探索制定功能區(qū)管理辦法，以政府規(guī)章形式發(fā)布。對功能區(qū)的功能定位、管理體制、監(jiān)督體制、管理機構的行政主體資格、職責權限等予以明確，確保功能區(qū)行政管理體制的有效性、權威性以及功能區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性。如功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃變化較快、穩(wěn)定性不強，可暫通過政府規(guī)章形式將功能區(qū)管理機構享有的管理權限，尤其是經(jīng)濟管理權限予以明確。

（二）統(tǒng)籌推進功能區(qū)行政管理體制改革

功能區(qū)行政管理體制的一項核心要素是功能區(qū)管理機構與駐地政府之間的事權劃分。功能區(qū)管理機構在承擔經(jīng)濟建設職能基礎上，是否要承擔社會管理事務，需要與功能區(qū)財稅體制統(tǒng)籌考慮。如果功能區(qū)不獨立設置一級財政，卻承擔大量的社會管理事務，則農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機購置補貼、計劃生育事業(yè)費等社會事務經(jīng)費，駐地街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公務經(jīng)費保障等均有一定困難。再如，如何調(diào)動功能區(qū)駐地政府的積極性，可統(tǒng)籌考慮領導體制，通過功能區(qū)管理機構與駐地政府領導干部交叉任職加以解決。因此，離開領導體制、財稅體制等各項體制的統(tǒng)籌安排，單純推進行政管理體制會面臨舉步維艱的困境。

（三）機構編制部門身處改革的矛盾焦點，責任重大

20世紀，功能區(qū)主要靠基礎設施和優(yōu)惠政策吸引投資者。目前，國內(nèi)各功能區(qū)的免稅政策已基本趨同，招商引資甚至實行零地價，增加政策優(yōu)惠的余地很小。因此，近些年來國內(nèi)各功能區(qū)之間的競爭已從優(yōu)惠政策競爭全面轉(zhuǎn)向了制度創(chuàng)新、政府效率、服務體系的軟環(huán)境競爭。行政管理體制正是區(qū)域軟環(huán)境的重要內(nèi)容，要求各級機構編制部門依靠科學過硬的方案、耐心細致的解釋化解改革矛盾，化解外部壓力與內(nèi)部阻力，積極探索適應功能區(qū)發(fā)展的行政管理體制和政府服務模式。

（作者系青島市編辦行政機構編制處處長）