關(guān)于地勘單位改革發(fā)展的思考

■ 劉定勇

（湖南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局四一六隊，株洲 412007）

關(guān)于地勘單位改革發(fā)展的思考

■ 劉定勇

（湖南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局四一六隊，株洲 412007）

做好地勘單位公益性職能的頂層設計，需要從政府層面建立完善地勘單位履行公益服務職能的長效機制。地勘單位的公益性職能除了體現(xiàn)在國家和省級政府層面外，還要體現(xiàn)在地市級政府層面，主要體現(xiàn)在工作任務和財政資金安排兩個方面。對公益二類地勘單位改革發(fā)展的建議：(1)做好地勘單位公益性職能的頂層設計；(2)爭取地勘單位分類改革地方配套政策支持；(3)創(chuàng)新優(yōu)化地質(zhì)工作，形成服務特色；(4)堅持企業(yè)化方向，做強地勘延伸產(chǎn)業(yè)；(5)堅持事企分開，創(chuàng)新內(nèi)部管理，激發(fā)發(fā)展活力；(6)堅持人才強隊，大力加強人才隊伍建設。

地勘單位；改革發(fā)展；難點問題；對策建議

在我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和事業(yè)單位分類改革的形勢下，地勘單位改革發(fā)展進入一個新階段，來到了新的“十字路口”。無論是繼續(xù)留在事業(yè)單位行列，還是轉(zhuǎn)型為企業(yè)，都面臨著體制機制如何轉(zhuǎn)變、地質(zhì)工作和地勘產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展、內(nèi)部管理如何創(chuàng)新等諸多重大問題的抉擇。

1 地勘單位改革發(fā)展面臨的形勢和現(xiàn)狀

1.1 地勘經(jīng)濟宏觀形勢

目前，我國經(jīng)濟發(fā)展已進入新常態(tài)，增速明顯放緩，經(jīng)濟發(fā)展方式進入以質(zhì)量和環(huán)境為核心價值的模式。受全球礦業(yè)經(jīng)濟低迷的影響，地勘經(jīng)濟快速發(fā)展的十年黃金期已經(jīng)過去，降溫的基本建設和固定資產(chǎn)投資使國家對礦產(chǎn)資源的需求趨緩，政府財政和社會資本對地質(zhì)礦產(chǎn)勘查投入大幅縮減，地質(zhì)勘查項目數(shù)量呈斷崖式銳減，商業(yè)性地質(zhì)市場萎靡不振，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)凝滯，走出去境外勘查的國家風險勘查補助金已經(jīng)取消，地勘單位的傳統(tǒng)生存發(fā)展方式面臨嚴重困境。礦產(chǎn)勘查進入由快變緩的轉(zhuǎn)型期，多年的礦產(chǎn)勘查儲備需要通過科學規(guī)劃進行消化，礦產(chǎn)勘查結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大改變，戰(zhàn)略需求礦種和清潔能源將成為今后礦產(chǎn)勘查的重點。地質(zhì)工作由資源型向環(huán)境型轉(zhuǎn)變，生態(tài)文明和美麗中國建設將引領地質(zhì)工作的方向，環(huán)境保護和治理為地質(zhì)工作提供了新的機遇。

1.2 地勘單位分類改革形勢分析

“十二五”末，全國地勘事業(yè)單位分類改革基本到位。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，“十二五”末，國有地勘單位90%以上歸入事業(yè)單位，其中約30%為公益一類，約60%為公益二類，只有不到10%的地勘單位改制為企業(yè)。通俗地講，公益一類屬于“純事業(yè)單位”，全額財政撥款，履行公益性職能，完全按事業(yè)單位進行管理；公益二類屬于“半事業(yè)單位”，有財政補助款，既行使公益性職能，又需進行經(jīng)營創(chuàng)收。因此，公益一類地勘單位需脫離企業(yè)經(jīng)營活動，完全回歸公益性地質(zhì)工作職責。公益二類地勘單位則需按照事企分開的原則，開展公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作，并進行地勘延伸產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營服務活動。當前，湖南省政府正在醞釀地勘單位更為深刻的改革，方向應該是明確全省地勘單位整合改制、姓“事”還是姓“企”及配套改革政策等問題。筆者認為，地勘單位改革的最終目標要么是純事業(yè)單位、要么是純企業(yè)單位，大多數(shù)地勘單位最終都將轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，當前這種事企雙軌制的公益二類模式，不論時間長短，都只能是一種過渡模式。

1.3 地勘單位現(xiàn)狀

以2006年國務院頒布《關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》為標志，地勘單位經(jīng)過“十一五”和“十二五”十年的黃金發(fā)展期，各方面都取得了長足的進步和發(fā)展，經(jīng)濟實力和產(chǎn)業(yè)基礎顯著增強，地質(zhì)工作能力和市場開拓能力不斷加強，產(chǎn)業(yè)和市場都得到明顯擴展，資質(zhì)條件不斷完備和優(yōu)化，職工收入和生活水平顯著提高，單位基本建設和環(huán)境面貌日益改善。

然而，由于全球礦業(yè)經(jīng)濟不振和國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大，近兩年來地勘行業(yè)形勢明顯下滑，步入礦業(yè)周期的低潮，這種低潮估計將持續(xù)較長一段時間，地勘單位生存發(fā)展面臨新的巨大困難和挑戰(zhàn)。當前地勘單位應對這些困難和挑戰(zhàn)還存在諸多短板和不足：底子薄，人員包袱重，資金積累少，抗風險能力弱；地質(zhì)工作創(chuàng)新不夠，落后于國家資源環(huán)境戰(zhàn)略的新要求，服務地方經(jīng)濟社會的職能發(fā)揮不到位；產(chǎn)業(yè)市場品牌不突出，綜合實力和核心競爭力不強，市場經(jīng)濟的自我生存發(fā)展能力不足；體制不順、機制不活，事企不分，管理不規(guī)范，受事業(yè)單位制度約束較多，難以謀發(fā)展；思想觀念偏保守，視野不夠開闊，求安穩(wěn)、吃“皇糧”的思想較嚴重，開拓進取精神不足；對地勘行業(yè)宏觀形勢分析研判不深入，對自身長遠發(fā)展謀劃不夠。

2 地勘單位改革發(fā)展的矛盾和難點問題

2.1 公益性職能定位不明晰，長遠發(fā)展方向模糊

事業(yè)單位分類改革后，公益一類地勘單位的職能應該說是比較明確的，那就是從事公益性、基礎性地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查，以及為地方政府提供公益性地質(zhì)技術(shù)服務。但是公益二類地勘單位的公益性職能似乎就不夠明晰了，公益性地質(zhì)工作大都分配給了公益一類單位，留給公益二類單位做的公益性地質(zhì)工作就少之又少了。公益二類單位如果不從事公益性地質(zhì)工作，那么其事業(yè)單位性質(zhì)又如何體現(xiàn)和保持。公益二類地勘單位到底做哪些公益性地質(zhì)工作，與公益一類地勘單位的工作內(nèi)容是否有區(qū)別？如果有，界限如何劃分? 這些問題政府部門現(xiàn)在尚未明確。同時，一直以來地勘單位服務地方政府的工作職能處于一種籠統(tǒng)虛泛狀態(tài)，并沒有具體化，基本上都是通過項目聯(lián)系體現(xiàn)點式服務職能。尤其是省級以下地方政府對地勘單位不存在財政預算撥款安排，也不便對地勘單位提出硬性地質(zhì)服務要求，這種缺乏經(jīng)濟利益供需的狀況造成地勘單位融入地方政府服務體系不到位，導致地勘單位與地方政府處于無序的松散聯(lián)系狀態(tài)。這種狀況對地勘單位擴展職能、增強服務能力和經(jīng)濟創(chuàng)收都十分不利，也對地方社會的地質(zhì)技術(shù)保障服務造成較大的缺失。因此，如何使地勘單位服務地方經(jīng)濟社會的公益性職能到位，應該成為政府部門對地勘單位管理體制改革的一項重要目標和任務，也是地勘單位長遠發(fā)展的一個重要方向。

2.增強開放與民主理念，解放思想，實現(xiàn)德育觀念創(chuàng)新；改變單純的說教模式，重視德育實踐，實現(xiàn)德育渠道創(chuàng)新；改革僵化的德育教條，突出主流價值觀，實現(xiàn)德育內(nèi)容創(chuàng)新。

2.2 事業(yè)單位管理模式制約了產(chǎn)業(yè)做強做大

公益一類地勘單位作為純粹的事業(yè)單位，不需要開展市場化經(jīng)營活動，也談不上發(fā)展市場產(chǎn)業(yè)，只需履行好公益性地質(zhì)工作職責就可以了。公益二類地勘單位則需要對外開展生產(chǎn)經(jīng)營活動才能維持其生存發(fā)展。在市場中打拼，如“逆水行舟不進則退”，因此，公益二類地勘單位必須把產(chǎn)業(yè)做大做強才能保證單位的持續(xù)發(fā)展。然而，事業(yè)單位的性質(zhì)和現(xiàn)行制度規(guī)定，妨礙了地勘單位的企業(yè)化運營，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了很大的制約作用。

2.3 事企混合體制使內(nèi)部管理存在矛盾和障礙

公益二類地勘單位事企混合體制在內(nèi)部經(jīng)營管理上存在較多矛盾和障礙，難點問題主要表現(xiàn)在四個方面：一是事企職工身份的差異，從而帶來待遇利益的差異，對職工進行事企身份劃分難度很大；二是事企收入分配的差異，事業(yè)收入只能按事業(yè)單位政策分配，而企業(yè)分配則必須體現(xiàn)效益激勵機制；三是事企產(chǎn)權(quán)歸屬和會計制度的差異，事業(yè)單位必須遵從財政預算管理的規(guī)定，事企混合運行存在資產(chǎn)交叉和財會賬務交叉問題；四是事企經(jīng)營管理方式的差異。上述這些差異需要在地勘單位內(nèi)部合理銜接和協(xié)調(diào)。歸結(jié)起來就是事企分開或者說事企分體運行的難點。

2.4 經(jīng)營管理粗放，存在廉政風險

長期以來，地勘單位在開展企業(yè)化經(jīng)營的過程中，形成了多種不同的經(jīng)營管理模式。主要有：二級實體模式、隊管項目模式和外聯(lián)項目模式。這三種模式一般都是隊部通過各種不同的經(jīng)濟責任制進行管理。根據(jù)國有企事業(yè)單位的性質(zhì)以及國家相關(guān)法紀和制度規(guī)定的要求，某些地勘單位內(nèi)部實行的一些經(jīng)濟責任制是不合法、不合規(guī)的，或者說在合法合規(guī)性方面存在瑕疵。比如，以包代管的個體承包形式就是不合規(guī)的。不合規(guī)的經(jīng)濟責任制主要表現(xiàn)出以下特征：承包主體是個人，或者承包主體形式上是二級實體單位，實質(zhì)上是二級實體單位負責人個人；經(jīng)營收入不進入單位財務指定賬戶，資金使用不遵守財務管理規(guī)定，有項目承包合同，卻沒有項目收支賬務；項目成本費用沒有控制指標和監(jiān)控程序，成本費用列支失控；收入和利潤分配沒有合規(guī)的制度，經(jīng)營利潤違規(guī)由承包者個人支配或攝取。由于地勘單位多年以來粗放式經(jīng)營管理，不同程度地形成了個體承包工程處、個體項目承包人這樣一個群體?？陀^地說，這種個體經(jīng)營承包模式過去為地勘單位擴展業(yè)務和經(jīng)營創(chuàng)收發(fā)揮了一定的積極作用，但現(xiàn)在看來，這種模式存在的風險和缺陷越來越明顯。特別強調(diào)的是，這種個體經(jīng)營承包模式存在著嚴重的廉政風險，已經(jīng)難以通過紀檢和審計機關(guān)的檢查關(guān)，面臨嚴峻的法紀考驗。這種模式已經(jīng)到了要下決心改革的時候了。而現(xiàn)有些地勘單位個體承包模式根深蒂固、司空見慣，改革的阻力和難度很大。因此，地勘單位經(jīng)營管理方式的改革需要法紀引領、上下齊動，標本兼治、綜合施策，乘勢而為、穩(wěn)妥推進。

2.5 思想觀念存在諸多不適應，改革阻力大

3 地勘單位改革發(fā)展的對策建議

鑒于地勘單位分類改革后公益二類單位占絕大多數(shù)，下面主要從公益二類地勘單位的角度，簡要談談地勘單位改革發(fā)展的對策建議。

3.1 做好地勘單位公益性職能的頂層設計

明確地勘單位公益性職能定位，是地勘單位保持事業(yè)單位性質(zhì)、發(fā)揮能源資源保障和環(huán)境保障服務作用的根本需要，也是關(guān)系到地勘單位改革發(fā)展方向的基本問題。首先是政府層面對地勘單位公益性職能的定位，要明確地勘單位的地位、責任、義務和權(quán)利，進一步明確地勘單位的工作目標、任務、內(nèi)容和要求。然后是地勘單位對自身公益性職能的定位，要根據(jù)自身技術(shù)優(yōu)勢和經(jīng)驗優(yōu)勢，結(jié)合地方政府公益服務需求，向政府提出自己公益性職能定位的建議，此后再根據(jù)政府對自己公益性職能定位的要求，謀劃自身的改革發(fā)展和各項具體工作。為了使地勘單位公益性職能落到實處，確保實效性、穩(wěn)定性和持久性，地勘單位的公益性職能除了要在國家和省級政府層面得到體現(xiàn)外，還要在地市級政府層面得到體現(xiàn)，這種體現(xiàn)應該落在工作任務和財政資金安排兩個方面，不能讓公益性地勘單位游離于地市級政府服務體系之外，更不能把地勘單位僅僅看成地方政府某個方面的“應急救火隊”。要從政府層面建立完善地勘單位履行公益服務職能的長效機制。

3.2 爭取地勘單位分類改革地方配套政策支持

國家對事業(yè)單位改革的一項重要基本原則是，堅持分類指導，根據(jù)不同事業(yè)單位的特點，實施改革和管理。當前，湖南省雖然對地勘單位進行了公益一類、公益二類的劃分，但是地勘單位的分類改革仍然處于進行時，各地勘單位仍在等待省政府的改革方案出臺。在這一改革方案的研制過程中，各地勘單位應該以主管局為單元，多與省政府相關(guān)部門溝通，主動積極反映地勘單位的基本情況和改革訴求，努力爭取分類改革的配套政策支持，為地勘單位改革發(fā)展創(chuàng)造更為有利的政策條件和環(huán)境條件。要通過配套政策為地勘單位破解改革發(fā)展難題。要把國務院對事業(yè)單位分類改革的支持性政策和國土資源部對地勘單位改革發(fā)展的支持性政策落實到省政府對地勘單位改革的配套政策中。要爭取省政府適當?shù)臋?quán)力下放，把地勘單位一些適宜事項的審批權(quán)、核定權(quán)（比如績效工資總額的核定權(quán)）下放給其主管單位。要給予地勘單位必要的自主權(quán)，不能把地勘單位管死、管僵，要賦予其生機和活力，在不違背政紀法規(guī)的前提下，為地勘單位經(jīng)營管理創(chuàng)造條件。

3.3 創(chuàng)新優(yōu)化地質(zhì)工作，形成服務特色

在我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的新形勢新要求下，地質(zhì)工作戰(zhàn)略定位從以資源為主轉(zhuǎn)向資源和環(huán)境并重，經(jīng)濟社會發(fā)展要求地質(zhì)工作服務領域和內(nèi)容越來越廣泛，服務程度越來越深入，服務能力和水平越來越高。湖南省地勘局高層認為新形勢下的地質(zhì)工作必須秉持“大地質(zhì)觀、大資源觀、大生態(tài)觀”和“大地質(zhì)、大服務”理念。做好地質(zhì)工作是地勘單位立身之本。地勘單位必須根據(jù)新形勢的要求，調(diào)整優(yōu)化地質(zhì)工作結(jié)構(gòu)，確立地質(zhì)工作主要方向和功能定位，堅持走特色化、差異化、專業(yè)化、精細化發(fā)展之路，創(chuàng)新地質(zhì)工作手段，強化傳統(tǒng)優(yōu)勢，努力培育新技術(shù)優(yōu)勢，形成適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要的地質(zhì)服務優(yōu)勢和服務特色。

3.4 堅持企業(yè)化方向，做強地勘延伸產(chǎn)業(yè)

除公益一類外，地勘單位必須大力發(fā)展地勘延伸產(chǎn)業(yè)，這是地勘單位生存發(fā)展的需要，多年以來的實踐充分證明了這一點。地勘延伸產(chǎn)業(yè)主要是勘測施工業(yè)，包括工程勘察、測量測繪、巖土設計與施工、基礎施工、工程檢測等。地勘延伸產(chǎn)業(yè)必須按照市場經(jīng)濟規(guī)律，堅持企業(yè)化經(jīng)營方針，按照企業(yè)經(jīng)營管理方式開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。地勘單位要把地勘延伸產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，進一步做強、做大。發(fā)展地勘延伸產(chǎn)業(yè)，一是要以地勘單位的傳統(tǒng)技術(shù)優(yōu)勢為基礎和依托，以市場為導向，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善產(chǎn)業(yè)鏈；二是要樹立市場品牌，培育核心競爭力，創(chuàng)新技術(shù)手段，不斷提高技術(shù)含量和經(jīng)濟附加值，走高端化發(fā)展之路；三是要拓寬市場領域，擴展生存空間，提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模；四是要改進經(jīng)營管理方式，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益。

3.5 堅持事企分開，創(chuàng)新內(nèi)部管理，激發(fā)發(fā)展活力

事企分開，是地勘單位規(guī)范管理、持續(xù)發(fā)展的必由之路，也是地勘單位改革發(fā)展的重大舉措。要實現(xiàn)真正意義上的事企分開，必須做到人員分開、資產(chǎn)分開、業(yè)務分開、收入分開、費用分開、賬務分開、制度分開、機構(gòu)分開等。其中需要解決好的兩個關(guān)鍵難點問題是人員身份分開和收入分配分開。因為這兩個問題直接關(guān)系到職工個人切身利益，關(guān)系到職工隊伍的穩(wěn)定，關(guān)系到事企分開改革能否順利推進。筆者對這兩個問題的設想方案是：地勘單位的原有職工在事企分開改革后全部保留原已登記注冊的事業(yè)單位職工身份，并按事業(yè)單位的政策規(guī)定正常進行檔案工資調(diào)動，然后根據(jù)職工從業(yè)崗位和專業(yè)特長進行事企劃分，留在事業(yè)單位的職工依舊按照事業(yè)單位的規(guī)定進行管理；進入企業(yè)的職工按照企業(yè)制度進行管理，按企業(yè)的規(guī)定進行收入分配和交納“五險一金”；企業(yè)“老人”（即進入企業(yè)的事企分開改革前地勘單位的原有職工）退休時通過政府的政策銜接恢復事業(yè)單位職工身份，享受事業(yè)單位人員的退休待遇；企業(yè)“新人”（即事企分開改革后企業(yè)招聘的職工）退休后享受企業(yè)人員的退休待遇。這樣才能消除職工對事企分開后身份變動的顧慮。

地勘單位實行事企分開，必須創(chuàng)新內(nèi)部管理，轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制，分別建立起事業(yè)管理制度和企業(yè)管理制度，無論是事業(yè)部分還是企業(yè)，都需要建立不同形式的激勵約束機制。對地勘企業(yè)來說，需要進行平臺和資源的整合，嚴格按照市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)經(jīng)營規(guī)律，建立科學合理的企業(yè)管理體系，充分調(diào)動各種積極因素，激發(fā)企業(yè)發(fā)展的生機和活力。

3.6 堅持人才強隊，大力加強人才隊伍建設

人才是最寶貴的資源，人才優(yōu)勢是最大的優(yōu)勢。人才是地勘單位興旺強盛的核心依靠力量。地勘單位要把精簡隊伍規(guī)模和提升隊伍素質(zhì)結(jié)合起來，要根據(jù)地質(zhì)工作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，按照專業(yè)化、高端化、素質(zhì)化的要求引進和培育人才。要不斷優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，包括人才隊伍的專業(yè)、知識、素質(zhì)、能力和年齡結(jié)構(gòu)。努力培育領導型人才、技術(shù)型人才、經(jīng)營型人才、管理型人才、復合型人才。要建立關(guān)愛人才、引進人才、培養(yǎng)人才、使用人才和激勵人才的長效機制，努力建設一支思想好、素質(zhì)高、作風正、業(yè)務精、能力強的人才隊伍。

[1] 劉利寶,王巍巍.地勘單位面臨的問題及走出困境的若干對策[J].中國國土資源經(jīng)濟,2015(5):69-72.

[2] 彭齊鳴，車長波,徐靜，等.地勘單位改革發(fā)展調(diào)研報告[EB/OL].(2016-07-07）[2017-01-02].http://diyitui.com/ content-1467850525.48057366.html.

[3] 趙臘平.如何研判當前地勘行業(yè)形勢？[N].中國礦業(yè)報,2015-03-07(06).

[4] 田國華,顏洪鳴.國有地勘單位分類改革若干問題思考[J].中國煤炭地質(zhì),2013(1):65-68.

[5] 查方勇,王志剛.國有地勘單位改革研究綜述及啟示[J].中國礦業(yè),2016(5):16-19.

On the Reform and Development of Geological Exploration Units

LIU Dingyong
(No. 416 Geological Team of Bureau of Geological and Mineral Exploration and Development of Hunan Province, Zhuzhou 412007, China)

This paper points out that in order to perform well in the initiatives to the top-level design of the public welfare function of geological exploration units, a sound long-term mechanism must be established by the government so as to ensure the geological exploration units can fulf i l their public service functions. The public welfare function of the geological exploration units are mainly ref l ected in the work tasks and funding arrangements, including the national, provincial and municipal and local governments. On this basis, this paper proposes some measures for the reform and development of geological exploration units of public class two. These include: doing well in the work of the top-level design of the public welfare function of geological exploration units; seeking local supportive policies for geological exploration unit classif i cation reform; innovating and optimizing geological work so as to form own service feature; remaining committed to enterprise orientation and develop extending industry; separating institution and enterprise from their mixed management, innovating internal management and unleashing development vitality; devoting major efforts to building of talent team.

geological exploration units; reform and development; diff i cult problem; countermeasures and suggestions

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）05-0011-04

2016-12-07；

2017-01-09

劉定勇（1968－），男，湖南省隆回縣人，湖南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局四一六隊高級政工師，大學本科，主要從事地質(zhì)勘查管理研究工作。