淺析重點(diǎn)工程中土地勘測定界工作

□浙江省工程物探勘察院 舒曉龍

□浙江省統(tǒng)一征地事務(wù)辦公室 張建民

淺析重點(diǎn)工程中土地勘測定界工作

□浙江省工程物探勘察院 舒曉龍

□浙江省統(tǒng)一征地事務(wù)辦公室 張建民

一、前言

所謂重點(diǎn)工程即重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目是指在一定時期內(nèi)，由于各部門、各行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)有機(jī)整體中所處的地位和所起的作用不同，在客觀上存在著帶動全局發(fā)展的部門或行業(yè)，將它們作為重點(diǎn)來建設(shè)和開發(fā)，才能帶動整個國民經(jīng)濟(jì)的加快發(fā)展。集中力量保證重點(diǎn)建設(shè)，是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的大事，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重大戰(zhàn)略決策。保障重點(diǎn)工程的建設(shè)，首要完成土地征收任務(wù)，即前期開展土地勘測定界工作，獲得項(xiàng)目用地一系列相關(guān)數(shù)據(jù)，作為土地報(bào)批首要依據(jù)。

二、土地勘測定界內(nèi)容

土地勘測定界的概念：是指根據(jù)土地征用、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃及土地開發(fā)整理復(fù)墾等工作的需要，實(shí)地界定項(xiàng)目用地范圍、測定界址位置、調(diào)繪土地利用現(xiàn)狀、計(jì)算用地面積的技術(shù)服務(wù)性工作。其工作內(nèi)容包括了準(zhǔn)備工作、外業(yè)工作、內(nèi)業(yè)工作、成果提交四大部分。

（一）準(zhǔn)備工作

重點(diǎn)工程項(xiàng)目一般為線型或塊狀，如國家路網(wǎng)中的公路、鐵路為線型工程，而大型水庫、火電等則為塊狀用地。準(zhǔn)備工作是否充分，直接影響土地勘測定界的進(jìn)度。通過實(shí)地踏勘，能針對項(xiàng)目特點(diǎn)編寫項(xiàng)目設(shè)計(jì)，按照工期等要求有針對性地安排工作人員、設(shè)備等，引用適合的法律法規(guī)、規(guī)范規(guī)程，有效降低工作強(qiáng)度而又能達(dá)到報(bào)批要求，收集完善的基礎(chǔ)資料，可減少后續(xù)工作的重復(fù)性。

（二）外業(yè)測繪

工作內(nèi)容為常規(guī)的測繪內(nèi)容，從控制到地形，從平面到高程，從地類調(diào)查到權(quán)屬調(diào)查，以及界定項(xiàng)目用地邊界的界樁放樣。為能保質(zhì)保量按期完成勘測定界工作，外業(yè)測繪不容忽視，通過外業(yè)測繪所獲得的成果，是土地勘測定界的基礎(chǔ)，外業(yè)調(diào)查、內(nèi)業(yè)面積量算等，均以外業(yè)成果為基礎(chǔ)、載體。所以，外業(yè)測繪必須投入足夠的人員和可靠的設(shè)備，嚴(yán)格按照相關(guān)測量規(guī)范規(guī)程作業(yè)，以及落實(shí)質(zhì)量檢查制度，保障測繪產(chǎn)品質(zhì)量。

（三）內(nèi)業(yè)工作

土地勘測定界內(nèi)業(yè)工作是指以外業(yè)測繪成果為依據(jù)，進(jìn)行整理、量算、匯總及制圖的過程。包括：土地勘測定界面積量算和匯總、編制土地勘測定界圖、撰寫土地勘測定界技術(shù)報(bào)告。在面積量算過程中，應(yīng)特別仔細(xì)認(rèn)真，因其面積數(shù)據(jù)直接影響土地報(bào)批工作，故而應(yīng)安排多人重復(fù)計(jì)算、復(fù)核檢查。土地勘測定界圖應(yīng)滿足勘測定界要求，除地形外，還要標(biāo)注勘測定界要素，如用地界線、界址點(diǎn)、用地總面積；用地范圍內(nèi)各權(quán)屬單位名稱及地類符號或名稱；用地范圍內(nèi)占用各權(quán)屬單位土地面積及地類面積；用地范圍內(nèi)的行政界線、各權(quán)屬單位的界址線等。同時做好全面質(zhì)量檢查驗(yàn)收工作，嚴(yán)把質(zhì)量檢查關(guān)，提供如實(shí)可靠土地報(bào)批材料。

（四）成果提交

主要包含檢查驗(yàn)收、成果提交。所有資料完成后應(yīng)完成“二級檢查一級驗(yàn)收”工作，即生產(chǎn)部門檢查、單位檢查以及提交驗(yàn)收。項(xiàng)目成果經(jīng)檢查驗(yàn)收合格后，完善資料修改，整理裝訂，移交業(yè)主用于土地報(bào)批的后續(xù)工作。

三、重點(diǎn)工程土地勘測定界的權(quán)屬調(diào)查

土地勘測定界權(quán)屬調(diào)查內(nèi)容：查清用地范圍內(nèi)村和農(nóng)、林、牧、漁場以及居民點(diǎn)外的廠礦、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、學(xué)校等企、事業(yè)單位的土地權(quán)屬界線和村以上各級行政轄區(qū)范圍界線；查清用地范圍內(nèi)的土地利用類型及分布。

土地勘測定界工作中外業(yè)工作量最大，其準(zhǔn)確程度對整個調(diào)查質(zhì)量起著決定性作用。權(quán)屬調(diào)查是土地勘測定界外業(yè)工作的核心，它直接關(guān)系到國家、集體、個人之間的根本利益，也影響土地征用、報(bào)批順利開展等，故應(yīng)注意權(quán)屬調(diào)查方法以及調(diào)查過程中問題的解決處理。

（一）土地權(quán)屬定義

土地權(quán)屬，也稱地權(quán)，是土地產(chǎn)權(quán)的歸屬。其分為：土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地他項(xiàng)權(quán)利、土地承包經(jīng)營權(quán)。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定“中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。我國土地所有權(quán)包括國家土地所有權(quán)和農(nóng)民集體土地所有權(quán)（村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體）。土地使用權(quán)按土地所有權(quán)的不同可以分為國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)（集體農(nóng)用土地使用權(quán)和集體土地建設(shè)用地使用權(quán)）。

（二）土地權(quán)屬調(diào)查定義

土地權(quán)屬調(diào)查是指對土地權(quán)屬單位的土地權(quán)屬來源、權(quán)屬性質(zhì)及權(quán)利所及的界線、位置、數(shù)量和用途等基本情況的實(shí)地調(diào)查與核實(shí)。

土地權(quán)屬調(diào)查是以宗地為基本單位進(jìn)行的。土地權(quán)屬調(diào)查的主要內(nèi)容有：宗地位置、界線、權(quán)屬（權(quán)屬性質(zhì)和權(quán)源）和使用狀況（土地用途、土地等級、地價(jià)和共用情況）等。

（三）土地權(quán)屬調(diào)查程序和方法

土地權(quán)屬調(diào)查一般按“先國有后集體、先室內(nèi)后外業(yè)”的步驟進(jìn)行工作。即先查清調(diào)查區(qū)域內(nèi)國有土地的使用情況，再對集體土地進(jìn)行調(diào)查，確定土地所有（使用）權(quán)。分室內(nèi)資料分析利用和實(shí)地調(diào)查兩個步驟。

1.室內(nèi)資料分析利用

室內(nèi)工作首要任務(wù)收集調(diào)查區(qū)域內(nèi)國有土地使用資料，對資料進(jìn)行分析，如資料具備土地權(quán)屬定界要求的直接引用，如資料不符合土地權(quán)屬定界要求，則需實(shí)地指界確認(rèn)。

根據(jù)調(diào)查區(qū)域范圍結(jié)合第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)、國土資源部門紅線查檔、企事業(yè)單位了解，以及交通、建設(shè)、水利、房產(chǎn)、林業(yè)等部門檔案查詢等辦法，摸清調(diào)查區(qū)域內(nèi)國有土地使用情況，收集用地單位土地用地手續(xù)材料，包括：農(nóng)轉(zhuǎn)用批復(fù)文件、《建設(shè)用地呈報(bào)材料》、國有（集體）土地使用權(quán)證、土改時頒發(fā)的《土地房產(chǎn)所有證》、土地登記發(fā)證、林權(quán)證、水域證明材料、土地承包合同（協(xié)議）、土地出讓合同協(xié)議書、采礦許可證、農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目審批意見書等。同時還需收集相關(guān)批準(zhǔn)文號、面積、用地范圍等要素。

2.實(shí)地調(diào)查

實(shí)地權(quán)屬調(diào)查應(yīng)采用聯(lián)合調(diào)查的方法，由權(quán)屬雙方法人（代表）、調(diào)查人員到現(xiàn)場指界。權(quán)屬界線實(shí)地采用竹片、小木樁固定位置，測定其坐標(biāo)數(shù)據(jù)，并注相應(yīng)圖件上。各方代表在法人證明書、權(quán)屬認(rèn)定圖和權(quán)屬確認(rèn)書上簽字蓋章，調(diào)查人也要簽字以示負(fù)責(zé)。土地權(quán)屬界線調(diào)查分為三類。

第一類是集體權(quán)屬單位間土地界線調(diào)查。各權(quán)屬相鄰方應(yīng)到現(xiàn)場指界確認(rèn)，根據(jù)相鄰方現(xiàn)場指定的界線，調(diào)查前還應(yīng)調(diào)取沿線集體土地所有權(quán)登記發(fā)證成果資料，結(jié)合發(fā)證成果資料中的權(quán)屬界線進(jìn)行權(quán)屬確認(rèn)，對所有權(quán)登記發(fā)證界線與實(shí)地調(diào)查界線不一致時，按實(shí)地雙方確認(rèn)為準(zhǔn)。

第二類是集體與國有權(quán)屬單位間土地界線調(diào)查。集體土地與國有土地（公路、河流，征用、劃拔、出讓等土地）之間的土地權(quán)屬界線，雙方有邊界協(xié)議、或者國有土地有正式批準(zhǔn)文件、國有土地使用者已辦結(jié)土地登記手續(xù)的，可直接引用協(xié)議、法定界線、界址?？刹辉僦附?，但需收集國有土地權(quán)源資料。

由于歷史原因，國有土地相關(guān)權(quán)源資料不完整時，可參照土地利用現(xiàn)狀調(diào)查資料中的權(quán)屬界線，到交通、水利、林業(yè)等相關(guān)部門收集相關(guān)權(quán)屬證明材料和實(shí)地現(xiàn)狀界線確認(rèn)。

第三類是國有權(quán)屬單位間土地界線調(diào)查。國有土地與國有土地界線調(diào)查，以沿線國土管理部門收集的國有土地登記資料（農(nóng)轉(zhuǎn)用資料）為權(quán)屬依據(jù)，如相關(guān)權(quán)源資料齊全可直接利用。

對單位用地相關(guān)權(quán)源資料不完整時或無法提供，但實(shí)際已為國有的土地，可參照二調(diào)數(shù)據(jù)中的權(quán)屬界線，經(jīng)現(xiàn)場指界，原則上按實(shí)際使用范圍確定，但須經(jīng)過雙方權(quán)屬單位蓋章確認(rèn)。

（四）權(quán)屬調(diào)查中的問題和處理方法

權(quán)屬調(diào)查是勘測定界工作中最重要的環(huán)節(jié)，也是容易出錯的環(huán)節(jié)，日常調(diào)查工作中，主要存在以下幾種問題及處理方法。

1.土地權(quán)屬資料收集不全面

權(quán)源依據(jù)是證明土地權(quán)屬的重要材料。外業(yè)調(diào)查時，出現(xiàn)資料收集不齊全，直接影響權(quán)屬確認(rèn)、土地征用等方面。

出現(xiàn)權(quán)源依據(jù)收集不齊有部分是工作人員不細(xì)心、查找不全面造成的。由于權(quán)屬單位對權(quán)屬資料不重視未能全部保存、國土資源檔案部門歸檔不全、土地所有人的變更，所以應(yīng)當(dāng)?shù)蕉鄠€部門查找，比如國土地籍、農(nóng)業(yè)檔案、房產(chǎn)檔案等等。

歷史久遠(yuǎn)的公路、鐵路、河流、堤岸等的歸屬，由于在當(dāng)時取得這些土地時往往都是按照有關(guān)征用、劃撥文件和有關(guān)法律、法規(guī)劃定用地界線，造成權(quán)源依據(jù)收集不齊?？筛鶕?jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第七條、第八條、第十一條、第十二條和第十六條之規(guī)定進(jìn)行確定土地權(quán)屬。

2.土地權(quán)屬界線重復(fù)或空隙

項(xiàng)目征地測繪時，各個項(xiàng)目間缺少接邊銜接等原因，造成各個權(quán)屬界線間出現(xiàn)重復(fù)壓蓋或者空隙。一般情況下，重復(fù)壓蓋情況處理以后征地項(xiàng)目邊線為準(zhǔn)，而出現(xiàn)空隙的，則恢復(fù)到土地征用前的權(quán)屬單位，包括土地性質(zhì)。

3.土地權(quán)屬界線有異議

土地權(quán)屬界線有異議的主要分為集體與集體間、集體與國有間兩種。

集體與集體間界線有異議，一般為土地現(xiàn)狀遭破壞、一方荒廢而另一方在耕作、私下進(jìn)行土地交換而反悔、歷史遺留問題等。有異議應(yīng)在當(dāng)?shù)卣M織下，權(quán)利雙方進(jìn)行互諒互讓、平等協(xié)商。經(jīng)協(xié)商不成，可按《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二條進(jìn)行操作。

集體與國有間界線有異議，一般為國有土地權(quán)源依據(jù)不清不齊，實(shí)地又無明顯界線而造成?？筛鶕?jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十八條規(guī)定“土地所有權(quán)有爭議，不能依法證明爭議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國家所有”。

4.土地權(quán)屬界線非法人指界

實(shí)地指界所形成的法人證明書、認(rèn)定書、認(rèn)定圖等資料，經(jīng)常會出現(xiàn)不是單位法人現(xiàn)場指界、確認(rèn)的情況，這主要是在組織現(xiàn)場指界時，因法人外出或者換屆選舉時等原因造成。針對此情況，在組織指界時應(yīng)明確到場指界人應(yīng)是權(quán)屬單位法人，如法人確實(shí)不能出席指界的，應(yīng)委托代理人，并填寫土地權(quán)屬調(diào)查委托書。

5.土地權(quán)屬確認(rèn)引用法律、文件的問題

在土地權(quán)屬調(diào)查中，時常碰到難以判斷土地權(quán)屬性質(zhì)的情況，像前面提到的河流、歷史遺留等等，這是我們應(yīng)積極參考利用國家法律法規(guī)、政府部門文件，幫助確定土地性質(zhì)等。常引用的法律文件有：《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國土地改革法》《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》《國家建設(shè)征用土地條例》《確定國有土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等等。

四、 結(jié)束語

本文對土地勘測定界工作流程，以及權(quán)屬調(diào)查程序、問題處理進(jìn)行分析，并提出了相應(yīng)的處理方法，希望能夠?yàn)樽x者提供有益的幫助。當(dāng)然，要做好土地勘測定界工作，特別是權(quán)屬調(diào)查工作，除了細(xì)心全面認(rèn)真地做好調(diào)查工作外，還需建立嚴(yán)格的質(zhì)量檢查體系，因?yàn)橹挥型瓿少|(zhì)檢工作，才能發(fā)現(xiàn)調(diào)查中存在的問題，并及時解決。如果要及時提供勘測定界成果，除積極認(rèn)真做好每一項(xiàng)工作外，還需組織協(xié)調(diào)好各個工序，合理安排每項(xiàng)任務(wù)，比如，外業(yè)工作開展中，可安排權(quán)屬調(diào)查工作，先行對國有土地進(jìn)行確定，這既滿足“先國有后集體”的要求，又有效地節(jié)約工作時間，保障重點(diǎn)工程及時進(jìn)行土地報(bào)批。