漢代的鄉(xiāng)里行政

● 張 銳

漢代的鄉(xiāng)里行政

● 張 銳

國家是源于社會(huì)而又居于社會(huì)之上的公共權(quán)力，國家政權(quán)的實(shí)際運(yùn)作必須與廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)合起來，才能發(fā)揮其權(quán)力效能。漢代的交通通訊條件非常落后，地理上的阻隔比現(xiàn)代大得多，“自年六七十翁亦未嘗至市井”（《史記·律書》），絕大部分村夫農(nóng)婦終生不出鄉(xiāng)里，國家主要依靠鄉(xiāng)里行政系統(tǒng)將國家意志落實(shí)到社會(huì)?！盎A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，研究漢代鄉(xiāng)里行政，有助于理解兩漢四百多年政治社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)和原因。

一、漢代鄉(xiāng)里行政的形成和確立

鄉(xiāng)在西周時(shí)為諸侯國之下的第一級(jí)政區(qū)，這已被出土的西周銘文所證明（《西周金文官制研究》）。據(jù)《周禮》載，周王畿劃分為六鄉(xiāng)六遂，各諸侯國視其爵位高低、封國大小，劃分為三鄉(xiāng)三遂或一鄉(xiāng)一遂不等。鄉(xiāng)的政治地位很高，鄉(xiāng)官一般由貴族國卿擔(dān)任，甲骨文和金文中“鄉(xiāng)”與“卿”為同一個(gè)字。春秋時(shí)期，強(qiáng)國兼并弱國，大多在原諸侯國的基礎(chǔ)上組建縣。秦漢以后，原周王朝分封的1000多個(gè)諸侯國演變?yōu)?000多個(gè)郡縣制下的縣，而原諸侯國轄的鄉(xiāng)、遂變?yōu)榭h制下的基層行政區(qū)鄉(xiāng)；原諸侯國的“鄉(xiāng)—州—黨—族—閭—比”管理體系，則變?yōu)榭h制下的“鄉(xiāng)—里—什伍”行政體系。

鄉(xiāng)里既是漢代百姓基本的生活空間，也是國家賴以實(shí)現(xiàn)其社會(huì)職能的基本場所，所以“鄉(xiāng)里”一詞多被用來指代基層社會(huì)，鄉(xiāng)里行政不僅指鄉(xiāng)和里的行政，還包括在鄉(xiāng)里社會(huì)中發(fā)揮控制功能的亭。這是兩種不同的控制體系，鄉(xiāng)是縣之下的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，里是鄉(xiāng)之下的行政單元；亭是縣派出的治安機(jī)關(guān)。

鄉(xiāng)有都鄉(xiāng)和離鄉(xiāng)之別。都鄉(xiāng)由周代的鄉(xiāng)演變而來，相當(dāng)于現(xiàn)代的縣城鎮(zhèn)；離鄉(xiāng)由周代的遂演變而來，相當(dāng)于現(xiàn)代縣城鎮(zhèn)以外的鄉(xiāng)。相應(yīng)地，里也有相當(dāng)于當(dāng)代社區(qū)的城市之里和相當(dāng)于當(dāng)代行政村的農(nóng)村之里的區(qū)別。亭根據(jù)所在區(qū)域和承擔(dān)功能的差異，可分為都亭、旗亭、鄉(xiāng)亭、郵亭、門亭等類型。鄉(xiāng)亭里都有專門治所，鄉(xiāng)亭治所與中央九卿以及郡縣官署一樣都是“前堂后寢”結(jié)構(gòu)，前為辦公區(qū)，后為鄉(xiāng)亭吏的住宅區(qū)。這種“官邸制”結(jié)構(gòu)，反映了鄉(xiāng)亭吏作為縣廷派出的國家政權(quán)代表，在鄉(xiāng)里社會(huì)中處于權(quán)力核心地位。漢代鄉(xiāng)亭吏擁有司法職能，所以，鄉(xiāng)亭治所常設(shè)有臨時(shí)關(guān)押疑犯的監(jiān)獄——“犴”。里也有專門治所，類似現(xiàn)代的村部。1973年發(fā)現(xiàn)、現(xiàn)存于河南省偃師縣的《漢侍廷里父老僤買田約束石券》，就是東漢明帝時(shí)期侍廷里25人在里治所訂立的契約。

二、鄉(xiāng)里行政組織的職能和區(qū)劃編制方法

關(guān)于鄉(xiāng)的職能，《后漢書·百官志》云：“鄉(xiāng)置有秩、三老、游徼。本注曰：‘有秩，郡所署，秩百石，掌一鄉(xiāng)人；其鄉(xiāng)小者，縣置嗇夫一人。皆主知民善惡，為役先后，知民貧富，為賦多少，平其差品。三老掌教化。凡有孝子順孫，貞女義婦，讓財(cái)救患，及學(xué)士為民法式者，皆扁表其門，以興善行。游徼掌徼循，禁司奸盜。又有鄉(xiāng)佐，屬鄉(xiāng)，主民收賦稅’”?？芍l(xiāng)的職能分為兩個(gè)部分：一是教化，鄉(xiāng)三老負(fù)責(zé)；二是日常行政，由鄉(xiāng)有秩或鄉(xiāng)嗇夫負(fù)責(zé)。

關(guān)于里的職能，《后漢書·百官志》云：“里有里魁，民有什伍，善惡以告。本注曰：‘里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相檢察。民有善事惡事，以告監(jiān)官’”?？芍锏穆毮苤饕菍?duì)里民實(shí)施社會(huì)控制。

關(guān)于亭的職能，《后漢書·百官志》云：“亭有亭長，以禁盜賊。本注曰：‘亭長，主求捕盜賊，承望都尉’”。又注引《漢官儀》曰：“亭長課徼巡?！炯楸I。亭長持二尺板以劾賊，索繩以收?qǐng)?zhí)賊。”可知，亭的職能主要是抓捕盜賊，維護(hù)社會(huì)治安。

由上可見，鄉(xiāng)里和亭的職責(zé)都具有現(xiàn)場性、執(zhí)行性的特點(diǎn)。這要求它們對(duì)轄區(qū)的人和事要比較了解，轄區(qū)不能太大。所以，作為國家政權(quán)的“神經(jīng)末梢”和“毛細(xì)血管”，它們必須合理、有效編制才能更好地發(fā)揮其行政效能?！稘h書·百官表》曰：“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉(xiāng)、亭亦如之”，說明鄉(xiāng)、亭的區(qū)劃編制原則與縣相同，以地域?yàn)楸?，輔之以戶口。

《漢書·百官表》載西漢“凡縣、道、國、邑千五百八十七，鄉(xiāng)六千六百二十二”，縣均轄鄉(xiāng)4.17個(gè)。尹灣漢簡《集簿》載西漢東?？?8縣共轄鄉(xiāng)170個(gè)，縣均轄鄉(xiāng)4.47個(gè)?！逗鬂h書·百官志》載東漢縣級(jí)政區(qū)1180個(gè)，轄3682個(gè)鄉(xiāng)，縣均轄鄉(xiāng)3.12個(gè)?？梢姡瑵h代縣一般轄3、4個(gè)鄉(xiāng)。按“縣大率方百里”推算，鄉(xiāng)的面積約四五百平方公里，比當(dāng)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大，大體類似過去我國曾有的區(qū)公所。鄉(xiāng)的人口，據(jù)《漢書·地理志》載，西漢鄉(xiāng)均有1847戶、9000口人；據(jù)《后漢書·百官志》和《東觀書》載，東漢鄉(xiāng)均有2634戶、10905口人。

亭吏與鄉(xiāng)吏一樣同為縣廷屬吏，鄉(xiāng)與亭之間并無統(tǒng)轄關(guān)系。從《漢書·百官表》“大率十里一亭，……十亭一鄉(xiāng)”的字面意思看，似乎亭是介于里和鄉(xiāng)之間的行政組織，而且一個(gè)鄉(xiāng)轄十個(gè)亭，一個(gè)亭轄十個(gè)里。但據(jù)兩漢書的記載，西漢有鄉(xiāng)6622個(gè)，有亭29635個(gè)，鄉(xiāng)與亭之比為1：4.47；東漢有鄉(xiāng)3682個(gè)，有亭12442個(gè)，鄉(xiāng)與亭之比為1：3.38；尹灣漢簡《集簿》載東?？ぃ骸班l(xiāng)百七十，……亭六百八十八”，鄉(xiāng)與亭之比為1：4.05，都與“十亭一鄉(xiāng)”差距甚大。原因可能是亭承擔(dān)社會(huì)治安職責(zé)，一般依交通要道設(shè)置，十里左右（此里為距離之里，漢制一里約為今415米）設(shè)一亭以備候望。鄉(xiāng)為行政區(qū)，交通要道從鄉(xiāng)境橫穿的鄉(xiāng)，可能一百里道路上設(shè)的十個(gè)亭都在此鄉(xiāng)境內(nèi)，而其它鄉(xiāng)境內(nèi)可能只設(shè)很少的亭，甚至沒有亭。此一推論，尹灣漢簡可作旁證?！稏|?？だ魡T簿》載有東?？?8縣吏員情況，亭長數(shù)與鄉(xiāng)吏數(shù)基本沒有對(duì)應(yīng)關(guān)系，如司吾縣有7個(gè)鄉(xiāng)和12個(gè)亭，新陽侯國只有2個(gè)鄉(xiāng)，卻有12個(gè)亭；又如東安侯國只有1個(gè)鄉(xiāng)，卻有9個(gè)亭，平曲縣有2個(gè)鄉(xiāng)，卻只有4個(gè)亭。這個(gè)現(xiàn)象，用兩者職責(zé)不同、設(shè)置方法不同來解釋最為合理。

里的編制原則與鄉(xiāng)、亭相反，以戶口為本，輔之以地域?！逗鬂h書·百官志》載：“里魁掌一里百家”。尹灣漢簡《集簿》載西漢東?？むl(xiāng)里數(shù)和人口數(shù)，“鄉(xiāng)百七十，里二千五百卅四?！瓚糌チf六千二百九十……男子七十萬六千六十四人，女子六十八萬八千一百卅二人”，東?？むl(xiāng)均轄里14.9個(gè)，里均有戶105戶、550口人，與“一里百家”之載基本相合。當(dāng)然，里是最末梢的行政單元，是當(dāng)時(shí)人現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的場所，具體設(shè)置必須與實(shí)際需要相適應(yīng)，比如農(nóng)民的居住要與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相結(jié)合，而土地受到山川、河流的影響，分隔為不規(guī)則的一塊一塊，農(nóng)民依山、依水而居，居住地不能離耕地太遠(yuǎn)，否則不方便生產(chǎn)；還要考慮交通因素，否則生產(chǎn)的東西運(yùn)不出去，想購買的東西運(yùn)不進(jìn)來。長沙馬王堆漢墓出土的《駐軍圖》上有用紅圈標(biāo)的49處居民點(diǎn)，戶數(shù)最多的龍里108戶，最少的資里僅12戶，相差近10倍，應(yīng)是里的劃分要盡量照顧自然村落現(xiàn)實(shí)地理狀況之故?？梢姡姓^(qū)的劃分是地域與人口的統(tǒng)一，現(xiàn)實(shí)中要考慮自然狀況、歷史沿革等多種因素，制度設(shè)計(jì)與實(shí)際狀況之間可能差異很大。

三、鄉(xiāng)里行政的權(quán)力形態(tài)和人員構(gòu)成

鄉(xiāng)里行政處于國家與社會(huì)的交接面，與縣以上的官僚機(jī)構(gòu)在權(quán)力形態(tài)和人員構(gòu)成上有著顯著差異。

首先是鄉(xiāng)。鄉(xiāng)是從郡縣下行的官僚機(jī)構(gòu)與自里上行的自治機(jī)構(gòu)相接觸的場所，所以具有官僚機(jī)構(gòu)與自治組織雙重特點(diǎn)。據(jù)《漢書》、《后漢書》和漢代簡牘資料的記載，鄉(xiāng)行政組織由縣廷屬吏鄉(xiāng)有秩、鄉(xiāng)嗇夫、鄉(xiāng)佐和官役鄉(xiāng)三老、孝者、悌者、力田等人員組成。縣廷屬吏是由縣廷選任、納入行政編制管理、享受國家俸祿的人員；鄉(xiāng)三老等官役則是由官府征發(fā)免除徭役的義務(wù)工。鄉(xiāng)有秩（即鄉(xiāng)有秩嗇夫，簡稱鄉(xiāng)有秩）、鄉(xiāng)嗇夫約相當(dāng)于當(dāng)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，漢代五千戶以上的鄉(xiāng)配有鄉(xiāng)有秩，由郡國任免；五千戶以下的配鄉(xiāng)嗇夫，由縣廷任免。西漢鄉(xiāng)均有戶1847戶，五千戶以上的非常少，大部分鄉(xiāng)為縣置的嗇夫，如據(jù)尹灣漢簡《東?？だ魡T簿》，西漢東海郡38縣共有鄉(xiāng)有秩24人，鄉(xiāng)嗇夫137人。所以，鄉(xiāng)嗇夫是漢代鄉(xiāng)里的主要行政領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)嗇夫?qū)τ谥卫硪秽l(xiāng)職權(quán)很大。如外黃鄉(xiāng)嗇夫爰延，“仁化大行，人但聞嗇夫，不知郡縣”（《后漢書·爰延傳》）。漢代有的鄉(xiāng)配有鄉(xiāng)佐，為鄉(xiāng)有秩或鄉(xiāng)嗇夫的副手。從《東海郡吏員簿》看，東?？?70個(gè)鄉(xiāng)共有鄉(xiāng)佐88人，說明有一半左右的鄉(xiāng)配有鄉(xiāng)佐。鄉(xiāng)三老是鄉(xiāng)部掌教化的官役，一般由具備正直、剛克、柔克三種德行的五十歲以上的長者擔(dān)任，是鄉(xiāng)里社會(huì)的政治領(lǐng)袖。鄉(xiāng)三老一般每鄉(xiāng)一人，如尹灣漢簡《集簿》載東海郡170鄉(xiāng)中有鄉(xiāng)三老170人。漢惠帝四年春正月，漢王朝又在鄉(xiāng)中普遍設(shè)置了孝、悌、力田，協(xié)助鄉(xiāng)三老從事鄉(xiāng)村教化和推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。不過從尹灣漢簡《集簿》看，東海郡170個(gè)鄉(xiāng)，配備孝者、悌者、力田各120人，說明并非完全按鄉(xiāng)配置。

其次是里。里是國家最基層的行政單元，由鄉(xiāng)管轄，與鄉(xiāng)為半自治組織不同，里行政組織的成員全部從其內(nèi)部產(chǎn)生，為完全自治共同體。與鄉(xiāng)級(jí)行政分為日常行政和教化兩個(gè)部分一樣，漢代里行政也可分為掌教化的里父老和掌日常行政的里正（有時(shí)稱里典或里魁，同職而異名）兩個(gè)部分。掌教化的里父老一般由年高德邵者擔(dān)任，在鄉(xiāng)里中享有崇高的威望和社會(huì)地位。里正則一般選豪強(qiáng)有力之人擔(dān)任。在里正之下，有的里還雇傭里監(jiān)門，負(fù)責(zé)里中的警衛(wèi)和治安。漢代里中還建有什伍組織，實(shí)行什伍連坐制度。

再次是亭。亭形成于戰(zhàn)國時(shí)期，主要用于軍事。漢代國家和平穩(wěn)定，亭遂轉(zhuǎn)為以治安為主的縣廷治安派出所，有的還承擔(dān)一定的公務(wù)接待和公文傳遞任務(wù)。亭行政組織一般由縣廷屬吏亭長和官役亭父、求盜兩個(gè)部分人員組成。亭長是縣廷屬吏中最多的吏職，在史籍中經(jīng)常出現(xiàn)。據(jù)尹灣漢簡《東?？だ魡T簿》，東?？?8縣有官有秩、鄉(xiāng)有秩、令史、獄史、官嗇夫、鄉(xiāng)嗇夫、游徼、牢監(jiān)、尉史、官佐、鄉(xiāng)佐、郵佐、亭長等13種屬吏，共1608名，其中亭長688名，占縣廷屬吏的43%，可見亭長在縣域治理中的特殊地位和作用。漢吏分文武，鄉(xiāng)吏屬文吏，亭吏屬武吏，所以亭長一般身強(qiáng)力壯。亭長執(zhí)行公務(wù)時(shí)要頭戴紅頭巾，為法定服飾。劉邦任秦泗水亭長時(shí)，故意戴以竹皮做成的冠，《史記》、《漢書》都予以特別記載，以反映其居貧志大，與眾有異。亭中配備的亭父、求盜等亭卒都是官役，亭父負(fù)責(zé)亭的內(nèi)部管理，求盜負(fù)責(zé)逐捕盜賊。求盜作為依法行使國家強(qiáng)制力的人員，執(zhí)行公務(wù)時(shí)要穿類似現(xiàn)代警服的“求盜衣”以示身份，如漢武帝時(shí)淮南王“欲令人衣求盜衣”（《史記·淮南衡山列傳》）。尹灣漢簡《集簿》載東?？ぁ巴ち侔耸耍涠Ь虐倨呤恕?，亭均有卒4.3。依此推算，西漢全國29635個(gè)亭共有亭長、亭卒15.7萬人。這些亭分布于王朝的各個(gè)交通要道，形成了一張嚴(yán)密的治安網(wǎng)絡(luò)，履行著維護(hù)社會(huì)秩序，預(yù)防、制止和偵查違法犯罪等職責(zé)，是依法使用國家強(qiáng)制力的重要力量。

綜上分析，維護(hù)社會(huì)秩序無外乎從文、武兩個(gè)方面著手，文的手段如宗教、道德、習(xí)俗、法律等，武的手段主要依靠強(qiáng)制力。宗教、道德、習(xí)俗等主要由民間力量提供，法律和社會(huì)治安等方面則要靠國家強(qiáng)制力來組織實(shí)施和維護(hù)。漢王朝采取了鄉(xiāng)里自治與行政權(quán)力有限介入相結(jié)合的方式，既注意發(fā)揮鄉(xiāng)三老、孝、悌、力田和里父老、里正等鄉(xiāng)里自治力量的作用，又注意發(fā)揮鄉(xiāng)亭行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和控制作用，不僅節(jié)約了成本，也為宗族、父老僤、里社等民間社會(huì)組織的發(fā)展留下了空間，實(shí)現(xiàn)了國家與社會(huì)的良性互動(dòng)。梁潄溟先生分析指出：“秦漢后的中國，是融國家于社會(huì)的，它沒有構(gòu)成階級(jí)統(tǒng)治”①，這說明了中國傳統(tǒng)社會(huì)的特殊性，也是秦漢以來2000多年中國古代政治制度保持長期穩(wěn)定的重要社會(huì)基礎(chǔ)。近代以來，在救亡圖存的民族危機(jī)推動(dòng)下，在革命運(yùn)動(dòng)的反復(fù)沖擊下，我國民間社會(huì)組織已消亡殆盡，政府成了唯一可為民眾依靠的維護(hù)社會(huì)秩序的力量。在當(dāng)前以簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能為價(jià)值取向的行政體制改革背景下，如何收縮至少防止行政權(quán)力進(jìn)一步向基層社會(huì)下沉，為民間社會(huì)力量的發(fā)展留一點(diǎn)空間，增進(jìn)基層社會(huì)自助、合作精神，是需要思考和研究的問題。

①梁潄溟：《我的努力與反省》，漓江出版社，1987年版，第349頁。

（作者單位：中央編辦監(jiān)督檢查司）