四川推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)踐探索和路徑思考

●四川省編辦課題組

四川推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)踐探索和路徑思考

●四川省編辦課題組

推進(jìn)綜合行政執(zhí)法是行政執(zhí)法體制改革的基本方向，事關(guān)群眾切身利益和基層治理體系建設(shè)，也是規(guī)范市場秩序、推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。近年來，四川省探索推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)，并將綜合行政執(zhí)法改革作為提升政府治理能力、加快法治政府建設(shè)的引領(lǐng)性工作進(jìn)行謀劃推進(jìn)，積累了經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)了問題，形成了深化改革的思路。

一、四川行政執(zhí)法隊(duì)伍的基本情況

隨著經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展和行政權(quán)力的不斷調(diào)整，近年來，四川省執(zhí)法機(jī)構(gòu)逐漸增加，但總體呈現(xiàn)出執(zhí)法機(jī)構(gòu)大而散，執(zhí)法領(lǐng)域多而雜，跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法力量不足，編外大量聘用執(zhí)法輔助人員等現(xiàn)象。

（一）機(jī)構(gòu)情況

截至2015年底，獨(dú)立執(zhí)法的行政和事業(yè)機(jī)構(gòu)共4450個，其中行政機(jī)構(gòu)788個，事業(yè)單位3662個（其中參公2948個）。從分布層級看，省、市、縣三級分別為253個（含全省207個地稅稽查機(jī)構(gòu)）、564個、3633個，市（州）本級平均為27個、縣（市、區(qū)）本級平均為20個。見表1。

（二）編制情況

全省執(zhí)法編制總數(shù)為66623名，其中行政編制8737名，事業(yè)編制57886名。從分布層級看，省本級行政編制3541名（主要在各級地稅稽查機(jī)構(gòu)）、事業(yè)編制2704名（主要分布在高速公路交通行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)）。市（州）本級平均有行政編制65名、事業(yè)編制522名。縣（市、區(qū)）本級平均有行政編制21名、事業(yè)編制242名。見表2。

（三）人員情況

截至2015年底，行政執(zhí)法在編人員53383名，其中行政機(jī)構(gòu)人員7596名、事業(yè)單位人員45787名。從分布層級看，省本級行政機(jī)構(gòu)人員有2646名、事業(yè)單位人員2095名，整體空編率為24%。市（州）本級平均有行政機(jī)構(gòu)人員66名、事業(yè)單位人員442名，整體空編率14%?？h（市、區(qū)）本級平均有行政機(jī)構(gòu)人員19名、事業(yè)單位人員188名，整體空編率21%。同時，各級編外聘用執(zhí)法輔助人員18886名，占全省行政執(zhí)法在編總?cè)藬?shù)的35%。見表3。

表1 四川省行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)情況（單位：個）

表2 四川省行政執(zhí)法編制情況（單位：個）

表3 四川省行政執(zhí)法人員情況（單位：個）

（四）執(zhí)法領(lǐng)域分布情況

按照中央編辦劃分的14個執(zhí)法領(lǐng)域①（除“其他”外），機(jī)構(gòu)數(shù)占比在前三位的分別是農(nóng)林水利、資源環(huán)境、食品藥品安全，各占15%、9%、8%。編制數(shù)占比前三位的分別是交通運(yùn)輸、農(nóng)林水利、資源環(huán)境，各占16%、12%、11%。人員數(shù)占比在前三位的分別是交通運(yùn)輸、農(nóng)林水利、資源環(huán)境，各占16%、12%、12%?？珙I(lǐng)域綜合執(zhí)法隊(duì)伍，市（州）本級平均機(jī)構(gòu)數(shù)不到1個、編制數(shù)60名、在編人員55名，縣（市、區(qū)）本級平均機(jī)構(gòu)數(shù)不到1個、編制數(shù)15名、在編人員12名。見表4。

二、四川的改革探索

近年來，四川省先后在城市管理、文化市場、食品藥品、商品流通等領(lǐng)域開展了綜合行政執(zhí)法改革探索。2015年進(jìn)一步開展交通、旅游、農(nóng)業(yè)、安全生產(chǎn)、市場監(jiān)管等14個領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)，明確成都、攀枝花、瀘州、綿陽、樂山、宜賓、涼山7個市（州）作為改革試點(diǎn)地區(qū)。

（一）厘清執(zhí)法責(zé)任，減少多層執(zhí)法

按照減少執(zhí)法層級、實(shí)行一級政府執(zhí)法的思路，進(jìn)一步厘清試點(diǎn)市與市轄區(qū)的執(zhí)法責(zé)任，明確規(guī)定試點(diǎn)地區(qū)市級部門主要負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的行政管理以及綜合執(zhí)法工作的監(jiān)督指導(dǎo)，能夠由市轄區(qū)承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)一律下放，切實(shí)推進(jìn)執(zhí)法重心下移。其中，市級部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍的，區(qū)本級不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍；區(qū)級部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍的，市本級不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍。承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)的政府層級由各試點(diǎn)市（州）根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和各地、各領(lǐng)域工作實(shí)際研究確定。宜賓市在推進(jìn)食品藥品和交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域綜合執(zhí)法試點(diǎn)中，明確由市級相關(guān)職能部門統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)，承擔(dān)宜賓市主城區(qū)和臨港開發(fā)區(qū)的綜合執(zhí)法及案件查處工作。德陽市在推進(jìn)文化綜合執(zhí)法改革中，將市文化市場綜合執(zhí)法支隊(duì)現(xiàn)有編制和在職人員全部劃轉(zhuǎn)至旌陽區(qū)，德陽市主城區(qū)內(nèi)的文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法工作完全交由旌陽區(qū)負(fù)責(zé)，從而減少了多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法以及執(zhí)法交叉等現(xiàn)象。

表4 四川行政執(zhí)法領(lǐng)域機(jī)構(gòu)和人員分布情況

（二）整合執(zhí)法職能，減少多頭執(zhí)法

一是結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，積極探索推進(jìn)大部門制改革，在整合相關(guān)部門職責(zé)和機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，綜合設(shè)置統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2012年，在對市縣兩級文化、廣播影視、新聞出版進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，設(shè)立了文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步建立健全了市縣文化市場綜合執(zhí)法體系。本輪政府機(jī)構(gòu)改革中，有138個縣（市、區(qū)）通過部分或完全整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)機(jī)構(gòu)職責(zé)以及執(zhí)法隊(duì)伍，重新組建市場監(jiān)管和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，初步構(gòu)建起了基層大市場綜合執(zhí)法體系。二是有條件的試點(diǎn)地區(qū)，明確由一個部門行使其他有關(guān)部門的行政處罰權(quán)，探索推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法。自2000年以來，先后在成都、綿陽、樂山等18個市、27個縣（市）開展了城市管理綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)，組建了城市管理行政機(jī)構(gòu)和專門執(zhí)法隊(duì)伍，將分散在城市管理、規(guī)劃建設(shè)、市政園林、環(huán)境保護(hù)、公安交通、工商管理等部門的城市管理和執(zhí)法職責(zé)統(tǒng)一交由城市管理部門和城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)，推動了責(zé)權(quán)統(tǒng)一、精簡高效的城市管理綜合行政執(zhí)法體系建設(shè)。其中，成都彭州市、雙流區(qū)、成華區(qū)等縣（市、區(qū)）還成立了綜合行政執(zhí)法局，統(tǒng)一行使國土、城管、交通、環(huán)保等20余個行政部門（不含公安）的行政處罰權(quán)和與之相關(guān)的行政調(diào)查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)。三是創(chuàng)新部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。在旅游綜合執(zhí)法領(lǐng)域，阿壩州及所轄的汶川、茂縣等9個旅游重點(diǎn)縣分別設(shè)立旅游市場綜合執(zhí)法局，同時組建由旅游執(zhí)法支隊(duì)和公安、規(guī)劃建設(shè)等14個單位相關(guān)人員組成的旅游綜合執(zhí)法隊(duì)伍，采取合署辦公、聯(lián)合行動等方式行使相關(guān)部門的行政執(zhí)法權(quán)，從機(jī)制上積極探索創(chuàng)新綜合執(zhí)法的有效形式。

（三）明晰職責(zé)關(guān)系，確保工作有效銜接

通過分類明晰業(yè)務(wù)主管部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)關(guān)系，確保改革后部門的工作不缺位、不越位。一是實(shí)行大部門制改革并整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的，著力優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，加強(qiáng)對執(zhí)法機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督管理。同時，不能將應(yīng)由主管部門承擔(dān)的行政管理職責(zé)交由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使。宜賓市在試點(diǎn)中明確市交通運(yùn)輸、食品藥品監(jiān)管等部門負(fù)責(zé)相關(guān)政策制定、許可審批等行政管理職責(zé)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)行政執(zhí)法的組織指導(dǎo)和督查督辦，直接查處重大或跨區(qū)域違法案件，完成市政府直接交辦的行政執(zhí)法工作任務(wù)。行政主管部門在日常監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的違法案件線索要及時移送相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)要將案件辦理情況向主管部門通報，形成行政主管部門與執(zhí)法機(jī)構(gòu)在監(jiān)管工作中相互監(jiān)督、協(xié)同配合的執(zhí)法管理工作格局。二是實(shí)行跨部門綜合執(zhí)法的，著力處理好綜合執(zhí)法部門與相關(guān)領(lǐng)域主管部門之間的職權(quán)關(guān)系。試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合推行權(quán)責(zé)清單制度，進(jìn)一步細(xì)化業(yè)務(wù)主管部門的源頭監(jiān)管和綜合行政執(zhí)法部門的后續(xù)監(jiān)管職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與綜合執(zhí)法工作的有效銜接、良性互動。三是積極推進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法職能與技術(shù)檢驗(yàn)檢測、技術(shù)推廣等職能相對分離。樂山市在農(nóng)業(yè)和市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革中，結(jié)合事業(yè)單位分類改革，強(qiáng)化技術(shù)檢驗(yàn)檢測、技術(shù)推廣等事業(yè)單位檢測服務(wù)職能，逐步將其承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)交由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)，在實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與技術(shù)支撐職能相對分離上邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。

（四）創(chuàng)新執(zhí)法方式和監(jiān)督機(jī)制，提高執(zhí)法效能

試點(diǎn)地區(qū)通過積極探索建立開放共享、互聯(lián)互通的信息系統(tǒng)平臺，建立健全部門間及部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)間相互配合、辦案聯(lián)動、糾錯問責(zé)等工作機(jī)制，不斷完善執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核等工作制度，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為。成都市各試點(diǎn)地區(qū)建立健全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管信息平臺，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督保障，武侯區(qū)實(shí)施了“互聯(lián)網(wǎng)+”行動、崇州市打造了“互聯(lián)網(wǎng)+綜合執(zhí)法”模式、成華區(qū)利用應(yīng)急大聯(lián)動平臺，推進(jìn)網(wǎng)上行政服務(wù)工作，強(qiáng)化公眾對執(zhí)法工作的監(jiān)督。涼山州對相關(guān)領(lǐng)域綜合執(zhí)法的工作流程和時限做出了統(tǒng)一規(guī)定，規(guī)范綜合執(zhí)法隊(duì)伍的制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識，建立了州、縣（市）行業(yè)主管部門和法制辦對綜合行政執(zhí)法活動全過程監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步完善效能監(jiān)察、責(zé)任追究、執(zhí)法備案、案卷評查、受理投訴、行政復(fù)議等執(zhí)法監(jiān)管措施，解決執(zhí)法擾民問題。

（五）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提升綜合執(zhí)法能力

一是嚴(yán)控人員編制。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)所需人員編制均按照“編制隨職責(zé)劃轉(zhuǎn)、人員隨編制劃轉(zhuǎn)”的原則從相關(guān)部門連人帶編劃轉(zhuǎn)，不足部分在本級行政編制和事業(yè)編制總額內(nèi)調(diào)劑解決，確保改革試點(diǎn)中不新增編制。二是優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍層級結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍人員編制總額內(nèi)，通過創(chuàng)新管理、動態(tài)調(diào)整人員編制，切實(shí)推進(jìn)執(zhí)法重心下移，有效加強(qiáng)基層執(zhí)法工作力量。比如，成都市雙流區(qū)將2/3的執(zhí)法人員下沉到鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法中隊(duì)；德陽市旌陽區(qū)、樂山市五通橋區(qū)、攀枝花市仁和區(qū)等地通過向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派駐或設(shè)立綜合行政執(zhí)法中隊(duì)等方式，逐步將綜合執(zhí)法延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。三是強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍業(yè)務(wù)培訓(xùn)。試點(diǎn)地區(qū)創(chuàng)新教育培訓(xùn)方式，拓展教育培訓(xùn)資源，加強(qiáng)對執(zhí)法人員法制理論和業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。其中，涼山州鼓勵執(zhí)法人員積極參加不同項(xiàng)目的執(zhí)法資格考試，取得多行業(yè)執(zhí)法證，采取一人多證的形式依法從事綜合執(zhí)法活動。

三、進(jìn)一步深化改革的路徑研究

從實(shí)踐看，綜合行政執(zhí)法改革順應(yīng)了社會發(fā)展要求，是提升政府治理能力的重要舉措，必須堅定向前推進(jìn)。但此項(xiàng)改革涉及面廣、觸及利益格局調(diào)整大、社會關(guān)注度高，要統(tǒng)籌規(guī)劃，選擇一條或幾條并行的路徑，循序推進(jìn)。

路徑選擇一：打破現(xiàn)行體制藩籬，努力推動全方位改革整合。進(jìn)行綜合行政執(zhí)法全方位整合是大部門制改革背景下推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的有效途徑之一，即統(tǒng)籌推進(jìn)跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法，建立起權(quán)責(zé)統(tǒng)一、執(zhí)行高效、監(jiān)管有力的綜合行政執(zhí)法體系。比較理想的結(jié)果是只設(shè)立一個綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌所有行政執(zhí)法職能，這一改革方式有利于解決兩方面的問題。一是打破了傳統(tǒng)行政管理審批、監(jiān)督、執(zhí)法于一身的閉環(huán)鏈條，實(shí)現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離。行政主管部門依然是行政管理的法律主體，依法承擔(dān)政策制定、審查審批、批后監(jiān)管、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等職責(zé)；綜合行政執(zhí)法部門依法履行后續(xù)監(jiān)管、行政處罰及相關(guān)行政強(qiáng)制等職責(zé)。兩者權(quán)責(zé)邊界明晰，能有效防止因職責(zé)不清產(chǎn)生多頭執(zhí)法或推諉扯皮等問題。二是有利于建立統(tǒng)一高效的行政執(zhí)法體制。實(shí)施全方位整合后，新的執(zhí)法管理體制更加完整統(tǒng)一，有效解決分散、多頭、交叉、盲區(qū)等問題，組織和投放執(zhí)法力量將更加快捷，處理和解決問題將更為順暢和有效，也便于執(zhí)法重心下移和直接服務(wù)社會和基層。

實(shí)施此種模式，應(yīng)避免出現(xiàn)新的問題，重點(diǎn)把握好三個原則。一是避免監(jiān)管和執(zhí)法銜接不暢。綜合執(zhí)法部門承擔(dān)大部分行政執(zhí)法職責(zé)后，行政主管部門在實(shí)際工作中容易出現(xiàn)弱化或推脫監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致行政監(jiān)管和行政執(zhí)法不能有效銜接。二是統(tǒng)籌綜合性與專業(yè)性。從實(shí)際看，綜合行政執(zhí)法與行業(yè)內(nèi)專業(yè)執(zhí)法并存的情況仍共同存在，若將檢驗(yàn)檢測技術(shù)要求較高的執(zhí)法事項(xiàng)，如環(huán)保、藥品等全部集中在一個綜合行政執(zhí)法部門，對執(zhí)法人員的執(zhí)法水準(zhǔn)和專業(yè)化要求會更高，若處理不好易引起法律糾紛，降低執(zhí)法效率，從而提高了執(zhí)法成本。三是突出重點(diǎn)，因地制宜循序推進(jìn)。全方位綜合行政執(zhí)法整合要與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際緊密結(jié)合，充分考慮執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法水平，突出執(zhí)法重難點(diǎn)領(lǐng)域，如果是城區(qū)，配強(qiáng)城管等領(lǐng)域執(zhí)法力量；如果是林區(qū)，配強(qiáng)林業(yè)等領(lǐng)域執(zhí)法力量；如果是河道區(qū)域，配強(qiáng)水利等領(lǐng)域執(zhí)法力量。總之，應(yīng)考慮區(qū)域重點(diǎn)和行政管理體制設(shè)計等多方面因素，允許差異存在，避免“一刀切”。成都彭州市綜合行政執(zhí)法改革是實(shí)施全方位整合的典型模式。2015年，該市結(jié)合大部門制改革，設(shè)立了綜合行政執(zhí)法局，為市政府工作部門，將原有25個行政執(zhí)法部門（除公安）的行政處罰權(quán)和行政執(zhí)法人員、5145項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)全部整合集中行使，將17支執(zhí)法隊(duì)伍整合為1支，下設(shè)6個執(zhí)法大隊(duì)，并根據(jù)其管理城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同重點(diǎn)和難點(diǎn)配備執(zhí)法力量。為強(qiáng)化監(jiān)管和執(zhí)法密切配合，彭州市印發(fā)了《綜合行政執(zhí)法協(xié)助管理規(guī)定（試行）》，進(jìn)一步細(xì)化了綜合行政執(zhí)法與職能部門、基層政府的行政執(zhí)法協(xié)作的具體分工和處置措施，保障了綜合行政執(zhí)法的有效實(shí)施。

路徑選擇二：對應(yīng)系統(tǒng)管理體制，大力推進(jìn)行業(yè)整合。即在同一行業(yè)或不同行業(yè)中，整合職責(zé)相近或相關(guān)的執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合行政執(zhí)法。該方式是現(xiàn)階段深化綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)的主線，是有效解決重復(fù)執(zhí)法、職責(zé)不清、執(zhí)法效率低、執(zhí)法擾民的治本方法之一。比較有代表性的就是2011年四川省將文化、廣播電視、新聞出版等部門撤銷，組建文廣新局，將法律法規(guī)賦予的文化、出版管理、版權(quán)保護(hù)、文物、廣播電視等行政執(zhí)法職能整合到文化綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。這種模式的優(yōu)勢有兩方面。一是突出行業(yè)系統(tǒng)管理特點(diǎn)。統(tǒng)一由一個行業(yè)主管部門監(jiān)管，避免了多部門管理推諉扯皮而造成的監(jiān)管漏洞和執(zhí)法真空現(xiàn)象，基本實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法尺度統(tǒng)一，也與現(xiàn)行行政管理體制相對接。二是有利于提高效率。將原有執(zhí)法力量物理整合，執(zhí)法人員仍從事原行業(yè)執(zhí)法，避免因跨領(lǐng)域、跨行業(yè)執(zhí)法帶來的知識儲備不足、執(zhí)法難度增加等問題。

在推進(jìn)行業(yè)整合時，應(yīng)注重把握三個方面。一是合理確定綜合執(zhí)法范圍。無論整合哪一行業(yè)，均會面臨執(zhí)法主管部門較多、執(zhí)法層級較多、執(zhí)法隊(duì)伍較多的現(xiàn)狀，可首先考慮對涉及范圍不廣、專業(yè)性不強(qiáng)的行業(yè)進(jìn)行整合。對一些執(zhí)法領(lǐng)域相似，但執(zhí)法專業(yè)程度較高或?qū)儆趯賵?zhí)法權(quán)的，可在行業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍整合的基礎(chǔ)上采取“綜合執(zhí)法+專業(yè)執(zhí)法”的模式，即“1”個綜合執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)和“N”支專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。對執(zhí)法領(lǐng)域相似性較高，執(zhí)法環(huán)節(jié)處在同一鏈條的，可實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈全過程無縫監(jiān)管，如在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，可推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、植物檢疫、農(nóng)業(yè)機(jī)械安全等綜合行政執(zhí)法。二是處理好上下對口關(guān)系。行業(yè)整合涉及多個部門，基層綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要與上級多個執(zhí)法機(jī)構(gòu)對接。如四川省的市場監(jiān)管，市縣基本打破了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥分散監(jiān)管的體制格局，實(shí)行了統(tǒng)一監(jiān)管，而省級層面依然是分行業(yè)分段監(jiān)管，出現(xiàn)“上面多條線、下面一根針”的局面，工作銜接不暢且執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱、隊(duì)伍著裝、執(zhí)法程序上都難以統(tǒng)一，有時又不得不加掛執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱和牌子，增加了行政執(zhí)法成本。因此要考慮對應(yīng)系統(tǒng)管理體制，將綜合執(zhí)法改革置入整體工作中去統(tǒng)籌考量，同時避免由于人員編制身份劃轉(zhuǎn)障礙造成改革不徹底或者執(zhí)法隊(duì)伍新的不平衡。三是合理劃分事權(quán)關(guān)系并推動執(zhí)法重心下沉。核心是通過下放執(zhí)法權(quán)，解決“看得見的管不著，管得著的看不見”和不同層級執(zhí)法權(quán)重復(fù)配置、多層執(zhí)法的問題。為此，可考慮在市縣政府工作部門已明晰權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上，按照事權(quán)重新劃分和調(diào)整的范圍，隨即調(diào)整權(quán)責(zé)清單，推動執(zhí)法權(quán)屬地實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)化屬地責(zé)任。市級執(zhí)法部門主要負(fù)責(zé)執(zhí)法指導(dǎo)協(xié)調(diào)、執(zhí)法監(jiān)督等，更多日常執(zhí)法工作由縣級執(zhí)法部門承擔(dān)?？h級可按照網(wǎng)格化管理模式，進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸。進(jìn)一步規(guī)范委托執(zhí)法，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的具體管理范圍，探索擬定執(zhí)法對象清單，構(gòu)建以縣、鄉(xiāng)為重心的基層執(zhí)法體系。

路徑選擇三：強(qiáng)化面上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法，是指不整合機(jī)構(gòu)、不劃轉(zhuǎn)執(zhí)法職能，依托現(xiàn)有不同執(zhí)法隊(duì)伍，完善工作運(yùn)行機(jī)制，開展綜合執(zhí)法。與其他方式相比，聯(lián)合執(zhí)法具備兩個優(yōu)勢。一是具有包容性和共同性，能較快捷地組織力量，提升執(zhí)法效率。在不調(diào)整現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和職能的基礎(chǔ)上，通過面上統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)就能隨時對不同行業(yè)開展執(zhí)法，且可基本覆蓋所有重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域。二是增加執(zhí)法的權(quán)威性，對違法行為產(chǎn)生震懾效果。聯(lián)合執(zhí)法中，可采取強(qiáng)制措施的“公、檢、法、司”等機(jī)構(gòu)一般會參與并共同執(zhí)法，以保障執(zhí)法結(jié)果的順利執(zhí)行。當(dāng)然，這種方式有明顯不足。一是因?yàn)槁?lián)合執(zhí)法往往注重執(zhí)法結(jié)果而弱化日常監(jiān)管，容易出現(xiàn)運(yùn)動式的突擊執(zhí)法和以罰代管的現(xiàn)象。二是由于標(biāo)準(zhǔn)和程序不統(tǒng)一，往往主要以牽頭執(zhí)法部門的程序?yàn)橹?，因處置程序的不?guī)范容易引發(fā)執(zhí)法糾紛，在日常執(zhí)法中以城管領(lǐng)域執(zhí)法引發(fā)的糾紛案例較為明顯。

實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法應(yīng)注重把握四個方面的問題。一是建立相互配合的長效機(jī)制。由于聯(lián)合執(zhí)法的主體是不同的執(zhí)法隊(duì)伍，有不同的主管部門，其執(zhí)法要求、方式、程序等均不同。有必要建立“政府組織協(xié)調(diào)，職能執(zhí)法部門牽頭，其他部門積極配合”機(jī)制，如審批告知、處理合議、監(jiān)督反饋等一系列制度，構(gòu)建有效溝通、密切配合的信息交流平臺；建立聯(lián)席會議制度，對一些共同的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題進(jìn)行研究分析，提出對策建議，并針對性開展聯(lián)合執(zhí)法，增強(qiáng)執(zhí)法合力。二是注重聯(lián)合執(zhí)法的規(guī)范性和持續(xù)性。執(zhí)法本身應(yīng)是在固定的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)上的持續(xù)性行為。現(xiàn)實(shí)中聯(lián)合執(zhí)法往往成為突擊式、運(yùn)動式的執(zhí)法，甚至為了強(qiáng)調(diào)執(zhí)法結(jié)果而簡化程序或提高標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)爭議。建議以規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營行為、不留執(zhí)法區(qū)域空白為目的，將突擊式向常態(tài)化轉(zhuǎn)變、由臨時向有序轉(zhuǎn)變、由等違法向找違法轉(zhuǎn)變，特別應(yīng)避免執(zhí)法擾民情況發(fā)生。三是建立完善聯(lián)合執(zhí)法責(zé)任制度。聯(lián)合執(zhí)法過程中，各執(zhí)法隊(duì)伍要嚴(yán)格依照法定的管轄權(quán)行使各自職權(quán)，聯(lián)合執(zhí)法工作制度中要明確各單位職責(zé)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)分工協(xié)作；強(qiáng)化執(zhí)法外部監(jiān)督，可邀請律師、群眾代表等共同參與聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督，提高公眾對執(zhí)法的知曉度和認(rèn)同感；加強(qiáng)執(zhí)法行為內(nèi)部監(jiān)督，對有爭議的執(zhí)法行為，分清楚責(zé)任部門和具體責(zé)任人，提出各自辦理意見，避免對復(fù)雜行政違法行為“敷衍塞責(zé)”或“置之不理”。四是探索建立行政執(zhí)法與司法銜接機(jī)制。對一些涉及環(huán)境保護(hù)、食藥品安全等國計民生重要領(lǐng)域的行政違法行為，對違法行為人拒不履行已發(fā)生效力的行政處罰決定案件的，聯(lián)合執(zhí)法的職能牽頭部門可移送公安或者司法機(jī)關(guān)，這樣既保障了行政處罰決定的公平性、合法性，又保障了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

①14個執(zhí)法領(lǐng)域分別是：食品藥品安全、工商質(zhì)監(jiān)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋與漁業(yè)、商務(wù)、跨領(lǐng)域執(zhí)法、其他。

（課題組成員：王川、任杰、雒緒飛、黎龍兵、陳飛宇）