經(jīng)濟新常態(tài)下簡政之道的思考

● 劉喜生

理論研討

經(jīng)濟新常態(tài)下簡政之道的思考

● 劉喜生

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視簡政放權(quán)改革，提出明確要求。本屆政府開門“第一件大事”就是“簡政放權(quán)”。繼續(xù)推進簡政放權(quán)，行簡政之道是經(jīng)濟新常態(tài)的必然要求。

一、經(jīng)濟新常態(tài)下行簡政之道的邏輯

經(jīng)濟新常態(tài)下簡政之道的理論分析。經(jīng)濟形態(tài)是對代表當時最先進生產(chǎn)力的生產(chǎn)活動的抽象描述，包括生產(chǎn)模式、主導產(chǎn)業(yè)、基本結(jié)構(gòu)及政策等。人類歷史上共產(chǎn)生了四種經(jīng)濟形態(tài)：原始經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟以及知識經(jīng)濟。從20世紀80年代開始，發(fā)達資本主義國家的經(jīng)濟出現(xiàn)了一種全新的發(fā)展模式，即以高科技、信息為主導的新型產(chǎn)業(yè)的崛起，推動了經(jīng)濟領(lǐng)域的深刻革命。有專家把這種新的經(jīng)濟稱作是“知識經(jīng)濟”，也有的把它稱作“后工業(yè)社會”。它是人類社會經(jīng)濟發(fā)展的高級階段。十八大以來，黨中央以“新常態(tài)”定義當下的中國經(jīng)濟發(fā)展階段。其背后的深刻背景是中國已基本完成了工業(yè)革命，正積極進入經(jīng)濟發(fā)展的高級階段。人類經(jīng)歷了自然經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟、市場經(jīng)濟三種經(jīng)濟形態(tài)或三種資源配置方式。計劃經(jīng)濟體制基本是在一國范圍內(nèi)，通過政府計劃的方式分配資源。在目前人類社會生產(chǎn)力水平階段，計劃經(jīng)濟所產(chǎn)生的弊端和市場經(jīng)濟的優(yōu)勢相比，人們認識到市場才是資源配置效率最優(yōu)的經(jīng)濟方式?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。簡政放權(quán)，精簡的是束縛著市場主體的“無形枷鎖”和錯裝在政府身上的“有形之手”，放活的則是企業(yè)的活力、發(fā)展的動力和全社會的創(chuàng)造力。

簡政放權(quán)的本質(zhì)?！昂喺本褪蔷喺?wù)、精簡機構(gòu)、精簡人員；“放權(quán)”就是減少政府管理的事務(wù)，把一些可以由市場調(diào)節(jié)的職能交給市場，把一些社會可以自主決定的事務(wù)交給社會。簡政放權(quán)是全面深化改革的“先手棋”，轉(zhuǎn)變政府職能的“當頭炮”。機構(gòu)改革、簡政放權(quán)是一場革命，它必然觸及既得利益。回顧改革開放以來的歷史，行政體制改革很大程度上就是簡政放權(quán)的歷史。每一次簡政放權(quán)，無不推動經(jīng)濟發(fā)展，催生和激發(fā)全社會的活力和創(chuàng)造力。政府部門要正確處理自己的利益與公共利益的關(guān)系，實行主動簡政放權(quán)。

簡政放權(quán)的核心目標。黨的十八大報告提出，“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變”。簡政放權(quán)目標就是這“三個轉(zhuǎn)變”。從行政學的角度，高效、低成本是基本原則；從政治學的角度，公平、公正的實現(xiàn)和公共福祉的最大化是核心標準。簡政放權(quán)通過政府職能轉(zhuǎn)變和工作機制的調(diào)整，實現(xiàn)由全能政府向有限政府、從管制政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變，精簡化、高效化、分權(quán)化、市場化、服務(wù)化、國際化是行政體制改革持續(xù)推進的方向。從政府規(guī)模和政府功能的角度來看，簡政放權(quán)的核心目標是打造一個“精干政府”。簡政放權(quán)分為兩個層次：第一個層次是調(diào)整政府組織架構(gòu)、轉(zhuǎn)移政府職能、再造政府運行機制，權(quán)責配置合理，實現(xiàn)管理流程優(yōu)化，提高行政效能；第二個層次是通過建構(gòu)合理的公共領(lǐng)域職責分工體系來實現(xiàn)政府、市場和社會三者之間的良性互動和動態(tài)平衡。

二、經(jīng)濟新常態(tài)下簡政放權(quán)的特點

經(jīng)濟新常態(tài)下，進行簡政放權(quán)，不是另起爐灶，是在以往行政體制改革基礎(chǔ)上的延伸和深化，既有連續(xù)性也有創(chuàng)新性，呈現(xiàn)以下特點。

一是定位清晰。改革的明確目的在于劃分市場和政府界限，在此基礎(chǔ)上，對市場放松管制，對政府提高效能，既涉及經(jīng)濟增長，也涉及行政體制內(nèi)部的自我調(diào)整。

二是注重方法論。改革以問題和目標為導向，采取實證的方法，鎖定基數(shù)、分類處理，減控并舉，延伸推廣。從2013年開始，經(jīng)過“三下三上”摸清并鎖定審批事項底數(shù)，在此基礎(chǔ)上分類分步解決行政許可和非行政許可、國務(wù)院部門審批事項和中央指定地方實施審批事項，在推進改革過程中，建立剛性約束制度，如清單制度、嚴控新設(shè)許可的制度以及全面清理非行政許可的規(guī)定等。在這些改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，審批制度改革的思路延伸到商事制度、職業(yè)資格、投資審批以及收費清理，在這些領(lǐng)域建立清單、清理違法、分類處理，剛性約束。在指導思想和方法上與行政審批制度改革是一致的，是貫穿簡政放權(quán)的全過程和各專項領(lǐng)域。

三是進行剛性制度約束。剛性制度其實是重申法治的權(quán)威性。關(guān)于行政審批權(quán)力、收費項目、職業(yè)資格以及投資審批的設(shè)定和實施，法律法規(guī)明確有要求，清理不合法的，同時確認新設(shè)的合法性。從實施看，地方政府和政府部門設(shè)定權(quán)力的空間壓縮，雖然地方自行設(shè)定的各項權(quán)力減少但承接中央政府的權(quán)力事項增加，也是這次改革的一個特點。

三、經(jīng)濟新常態(tài)下行政審批制度改革面臨的突出問題

經(jīng)過十多年的努力，行政審批制度改革成績顯著，為我國深化市場化取向的改革起到了重要作用。特別是本屆政府緊緊扭住轉(zhuǎn)變政府職能這個“牛鼻子”，簡政放權(quán)，中央和地方上下聯(lián)動，取得了明顯成效。當然，行政審批制度改革仍存在不少問題，與經(jīng)濟社會預期還有較大距離，老百姓辦事依然比較難，還有許多“門檻”難以邁過，制度成本依然過高等。這些問題的存在，既有認識、思維、理念和方式方法的原因，也有社會歷史等深層次原因。

一是行政審批制度改革理論研究支撐不足。從2001年開始的第一輪改革，很大程度上為適應加入WTO的相關(guān)要求，并沒有將其置于轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革及至公共治理的大格局中予以定位，缺乏對行政審批制度較為系統(tǒng)的理論研究，尚沒有形成一套完整的適合中國行政審批制度改革的理論體系。

二是市場經(jīng)濟發(fā)展水平不高。一方面，我國市場經(jīng)濟體制改革在很大程度上就是一種政府主導的制度變遷，這種以行政手段推動改革的方式，客觀上必然強化行政審批制度，并使得市場化改革之后的行政審批制度與計劃經(jīng)濟時期的行政審批制度保持著一定的連續(xù)性。另一方面，政府主導的制度變遷并非源于市場的內(nèi)生動力，雖然我國由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌已經(jīng)基本完成，但市場經(jīng)濟體制仍不健全，成熟、統(tǒng)一的市場體系還沒有形成，政府行為不當?shù)葐栴}依然存在。

三是社會組織發(fā)育不健全。長期以來，我國對社會組織采取控制或變相控制的態(tài)度，導致社會組織帶有強烈的行政色彩，與機關(guān)事業(yè)單位存在千絲萬縷的關(guān)系。在這種情況下，如將由政府履行的職責簡單地轉(zhuǎn)給中介組織，必然強化了其“二政府”的地位。

四是監(jiān)管能力不足。一些審批部門和工作人員習慣于通過審批配置資源和對相關(guān)事項進行事前把關(guān)，對政府在市場經(jīng)濟條件下管理經(jīng)濟社會的方式不熟悉，會審批不會監(jiān)管的問題突出，擔心減少審批后，市場會出現(xiàn)這樣或者那樣的問題，因而輕易不愿放松審批權(quán)力。

五是部門利益的阻撓。由于行使權(quán)力的程序不規(guī)范、監(jiān)督力量缺位、政務(wù)公開不到位等原因，權(quán)力往往意味著個人威望和部門的影響力，得之則“門庭若市”，失之則“門前冷落”。在這種情況下，一些部門不愿意放手行政審批權(quán)。

四、經(jīng)濟新常態(tài)下行簡政之道的意見建議

行政審批制度改革是政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的制度保障，更是全面深化改革的重要組成部分，必須以更大的決心和勇氣，堅定不移地深化推進。

一是進一步解放思想，牢固樹立服務(wù)意識、宗旨意識、法治意識。以敬民之心，行簡政之道。人民群眾對審批之弊感受最深，對改什么，如何改，最有發(fā)言權(quán)。行政審批制度改革要回應社會關(guān)切，用效果說話、讓群眾評判，這應成為簡政放權(quán)的新常態(tài)。因此，要自覺服從改革大局，堅決破除怕丟權(quán)、恐失利的思想，以更大的決心和勇氣深入推進簡政放權(quán)。還需要在思想上牢固樹立法治思維與法治意識。簡政在法律層面上就是修改、完善、廢止有礙社會運行、經(jīng)濟發(fā)展、企業(yè)生產(chǎn)、個人生活的陳舊、過時、僵化的行政法規(guī)和規(guī)范性文件，同時大力推行權(quán)力清單、責任清單和負面清單管理模式，“法無授權(quán)不可為”，使改革始終在法治軌道上。

二是持續(xù)推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革。2016年6月27日，李克強總理在出席第十屆夏季達沃斯論壇開幕式談到簡政放權(quán)時，說道：“進一步推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高效能，營造公平競爭的市場環(huán)境和激勵創(chuàng)新的制度環(huán)境。”按照黨中央和國務(wù)院的部署，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，緊緊扭住轉(zhuǎn)變政府職能這個“牛鼻子”，在更大范圍、更深層次，以更有力舉措推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，進一步形成經(jīng)濟增長內(nèi)生動力，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。一方面要嚴格審批事項設(shè)立。設(shè)定行政審批事項必須嚴格依法辦理，遵循行政許可法規(guī)定的范圍和程序，進行合法性、必要性、合理性審查論證，嚴格控制增量。另一方面要繼續(xù)深化行政審批制度改革，繼續(xù)減少存量，規(guī)范管理，優(yōu)化服務(wù)。繼續(xù)加大放權(quán)力度，把該放的權(quán)力放出去，能取消的盡量取消，直接放給市場和社會。對確需保留的行政審批事項，要統(tǒng)一審批標準，簡化審批手續(xù)，規(guī)范審批流程。同時，深入推進投資審批制度改革、職業(yè)資格認證制度改革、商事制度改革，積極開展收費清理改革和監(jiān)督檢查，發(fā)揮綜合效益，讓老百姓有更多獲得感。

三是創(chuàng)新方法，完善監(jiān)管體系。新常態(tài)要求市場在資源的配置中起決定性作用，這也意味著必須改變傳統(tǒng)的審批模式，從重審批走向重監(jiān)管。第一，加強事中事后監(jiān)管。該管的事情管好，不該管的放開，在監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管措施等方面要具體可操作，做到不越位、不錯位、不缺位，特別是防止出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。第二，加大政務(wù)公開的力度。要以更大力度推進政務(wù)公開，讓人民群眾和企業(yè)了解放權(quán)情況、監(jiān)督放權(quán)進程、評價放權(quán)效果，做到權(quán)力公開透明、群眾明白辦事。全面公布權(quán)力清單和責任清單。堅持“公開為常態(tài)，不公開為例外”，全面推進決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果公開和重點領(lǐng)域信息公開。第三，創(chuàng)新監(jiān)管體制。調(diào)動各類主體的積極性，充分發(fā)揮政府、市場、社會、公眾在監(jiān)管中的不同作用，創(chuàng)新方式和手段，加快形成以強化行政監(jiān)管為主要方式的監(jiān)管理念和模式，加強社會監(jiān)督和綜合治理，形成以企業(yè)主體責任落實為核心，消費者權(quán)益保護為監(jiān)督基礎(chǔ)，保險救濟和社會救助為保障，質(zhì)量檢測和風險評估為技術(shù)支撐，政府監(jiān)管為一般強制的現(xiàn)代行政監(jiān)管體制，形成行政監(jiān)管、市場首責、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)管體系。第四，充分發(fā)揮社會組織的自律作用。改進社會組織登記辦法，擴大社會組織的覆蓋面。清理中介服務(wù)，大力推進社會組織去行政化、去壟斷化，鼓勵行業(yè)協(xié)會實行“一業(yè)多會”，加快實行政社分開，將社會組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導單位，同時，加大向社會組織購買服務(wù)的力度，給社會組織讓渡出更多發(fā)展空間。積極推進社會信用體系建設(shè)，完善社會組織監(jiān)管機制，確保社會組織健康有序發(fā)展，推動社會組織規(guī)范、公開、高效、廉潔辦事。

（作者單位：中央編辦機關(guān)服務(wù)中心）