行政公益附帶民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求及判決執(zhí)行

文◎遲曉燕

行政公益附帶民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求及判決執(zhí)行

文◎遲曉燕*

公益訴訟相對(duì)于私益訴訟有其特殊性，而公益訴訟應(yīng)有的一些特別規(guī)則尚未在立法上確立，包括公益訴訟的訴訟請(qǐng)求與判決執(zhí)行規(guī)則等。行政公益附帶民事公益訴訟又是公益訴訟中相對(duì)特殊的類型，其中的行政訴訟請(qǐng)求與民事訴訟請(qǐng)求應(yīng)有各自獨(dú)立的訴訟目的，應(yīng)以充分發(fā)揮行政主體維護(hù)公益職能為價(jià)值導(dǎo)向。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在行政公益附帶民事公益訴訟的判決執(zhí)行中依法綜合運(yùn)用行政執(zhí)行監(jiān)督、民事執(zhí)行監(jiān)督舉措，跟進(jìn)裁判執(zhí)行監(jiān)督。

行政公益附帶民事公益訴訟 訴訟請(qǐng)求 判決執(zhí)行

現(xiàn)行行政訴訟法、民事訴訟法是為私益訴訟量身定制的，公益訴訟的特別規(guī)則尚未建立完善，其中就包括訴訟請(qǐng)求、判決執(zhí)行等問題。

一、行政公益附帶民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求

訴訟請(qǐng)求是基于訴訟標(biāo)的并承載著訴之利益實(shí)現(xiàn)的具體權(quán)益主張，是訴的基本要素之一，是訴訟的目的所在和實(shí)現(xiàn)途徑，法院的審理亦主要是圍繞著訴訟請(qǐng)求展開的。訴訟請(qǐng)求體現(xiàn)了公益訴訟的質(zhì)的規(guī)定性，提出怎樣的訴訟請(qǐng)求影響訴訟功能的實(shí)現(xiàn)效果和公共利益的救濟(jì)程度。

行政公益附帶民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求必然分為兩個(gè)部分，即行政訴訟請(qǐng)求和民事訴訟請(qǐng)求。我們要在厘清行政訴訟請(qǐng)求、民事訴訟請(qǐng)求各自特征和規(guī)律的前提下探討附帶訴訟中兩部分訴訟請(qǐng)求的協(xié)調(diào)問題。

（一）行政訴訟請(qǐng)求

行政公益訴訟中被訴的行政行為主要有以下二種類型：一是行政主體不履行法定職責(zé)，即行政不作為導(dǎo)致多數(shù)人利益的損害，同時(shí)損害了公共利益；二是行政主體主動(dòng)實(shí)施某一具體行政行為，造成對(duì)不特定多數(shù)人利益的損害，或者雖尚未形成實(shí)際損害，但已經(jīng)存在實(shí)際的危險(xiǎn)，這里往往是只有受益人而沒有特定受害人的具體行政行為。［1］

針對(duì)上述訴訟標(biāo)的，行政公益訴訟常見的訴訟請(qǐng)求主要有兩類，一是請(qǐng)求判令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)；二是請(qǐng)求撤銷行政行為或確認(rèn)行政行為違法。

（二）民事訴訟請(qǐng)求

為達(dá)致維護(hù)公共利益的目標(biāo)，民事公益訴訟可以按照《侵權(quán)責(zé)任法》第15條的規(guī)定，請(qǐng)求侵害人承擔(dān)停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等民事責(zé)任。［2］

1.停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)的請(qǐng)求基于侵害人的預(yù)防性責(zé)任，目的在于促使侵害人停止正在發(fā)生的損害、防止損害的繼續(xù)擴(kuò)大或者消除發(fā)生損害的風(fēng)險(xiǎn)。公益訴訟所訴的侵害后果（尤以生態(tài)環(huán)境污染和資源破壞后果為典型）往往具有不可逆性，修復(fù)難度大、成本高，因此提出預(yù)防性訴訟請(qǐng)求以及早停止和防范侵害至關(guān)重要。

2.恢復(fù)原狀的請(qǐng)求基于侵害人的恢復(fù)性責(zé)任，目的在于使遭受侵害的公益恢復(fù)到損害發(fā)生前的狀態(tài)。適用恢復(fù)原狀的訴訟請(qǐng)求時(shí)可能遇到以下幾種情況：

（1）采取有效措施能夠較快的實(shí)現(xiàn)恢復(fù)原狀。這種情況下，訴訟中要對(duì)損害發(fā)生前的原狀如何加以準(zhǔn)確具體的描述，從而為侵害人恢復(fù)原狀的責(zé)任設(shè)定清晰的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

（2）能夠恢復(fù)原狀但需要較長(zhǎng)的周期，比如林地破壞的修復(fù)通常需要若干年時(shí)間才能完成。此種情況下，訴訟中要通過咨詢專家意見等方式，限定科學(xué)合理的恢復(fù)原狀期限，必要時(shí)可以設(shè)定恢復(fù)的步驟和時(shí)間表，其中可以涵蓋后續(xù)的養(yǎng)護(hù)、維護(hù)義務(wù)等內(nèi)容。

（3）客觀上難于或不能完全恢復(fù)原狀。這種情況下，可以請(qǐng)求使用替代性修復(fù)方式，例如植被因采礦破壞而不可能恢復(fù)原狀的，可以要求侵害人按照相應(yīng)面積進(jìn)行異地補(bǔ)種。另外一種替代性方式是要求侵害人繳納恢復(fù)原狀所需的費(fèi)用，如生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)?；謴?fù)費(fèi)用的額度一般根據(jù)實(shí)際需要的費(fèi)用確定，當(dāng)具體數(shù)額難以確定時(shí)，可以根據(jù)公益破壞的范圍、程度等因素綜合考量。

3.賠償損失是公認(rèn)的重要的侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式，但在公益訴訟中適用損害賠償請(qǐng)求還是值得探討的問題。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，賠償損失具有明顯的私益屬性，而公益訴訟的原告突破了傳統(tǒng)的當(dāng)事人理論而與案件沒有直接利害關(guān)系，不享有賠償損失的訴訟利益。關(guān)涉的理論和操作難題還有：在環(huán)境公益訴訟等案件中損害數(shù)額往往難以具體估算；賠償金如何管理和使用，特別是在那些既損害了公益又有私益受損的案件中 （如食品藥品安全案件），損害賠償金是否應(yīng)該及如何落實(shí)到實(shí)際消費(fèi)者個(gè)體手中。

在環(huán)境公益訴訟中可以提出損害賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求是2000年之后從德國(guó)、法國(guó)等少數(shù)歐洲國(guó)家開始的，嗣后逐漸被接受，但賠償損失仍然還不是主要的責(zé)任承擔(dān)方式。從我國(guó)司法實(shí)踐來看，已有提出損害賠償訴訟請(qǐng)求并得到法院支持的民事公益訴訟案例，如2008年廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴新中興水洗廠環(huán)境污染案，訴請(qǐng)立即停止違法排放污水并賠償污水直接排放所造成的環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)損失，法院判決立即停止侵權(quán)并賠償環(huán)境污染損失計(jì)117289.2元。［3］

筆者贊同建立民事公益訴訟賠償制度，設(shè)立專門的公益損害賠償基金，用于公益損害的修復(fù)，也可以用于其他公益訴訟案件需要的檢驗(yàn)鑒定費(fèi)、專家咨詢費(fèi)等支出。關(guān)于損害賠償金向私益?zhèn)€體發(fā)放的實(shí)際操作問題，美國(guó)的一些做法可為借鑒，比如他們?cè)谙M(fèi)者權(quán)益公益訴訟后會(huì)安排專人負(fù)責(zé)個(gè)體損害賠償申請(qǐng)及支付工作，受害消費(fèi)者可以依據(jù)消費(fèi)憑證通過網(wǎng)上申請(qǐng)等方式獲得賠償。

上述不同種類的訴訟請(qǐng)求，可以根據(jù)個(gè)案的實(shí)際情況和需要加以適當(dāng)?shù)慕M合運(yùn)用，以最大限度救濟(jì)公益作為其價(jià)值導(dǎo)向。

（三）行政訴訟請(qǐng)求與民事訴訟請(qǐng)求的協(xié)調(diào)

我國(guó)行政訴訟法已明確規(guī)定了行政附帶民事訴訟這一訴訟模式，其目的主要有兩個(gè)：一是遵循訴訟經(jīng)濟(jì)原則，避免當(dāng)事人就一個(gè)實(shí)質(zhì)問題提起兩個(gè)訴訟，同時(shí)訴的合并避免兩個(gè)合議庭的重復(fù)勞動(dòng)，便于查清事實(shí)，有助于達(dá)成案結(jié)事了；二是確保裁判統(tǒng)一、維護(hù)司法權(quán)威。［4］

本案作為公益訴訟試點(diǎn)過程中行政附帶民事訴訟的第一及唯一案，其理論及實(shí)踐探索價(jià)值自不待言。如果對(duì)本案的具體訴訟請(qǐng)求加以細(xì)致分析，還是可以引發(fā)一些思考。本案訴訟請(qǐng)求如下：第一是請(qǐng)求人民法院確認(rèn)第一被告為第二被告頒發(fā) 《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》及校驗(yàn)的行政行為違法；第二是請(qǐng)求人民法院判令第一被告立即履行法定監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令第二被告限期對(duì)醫(yī)療污水凈化處理設(shè)施進(jìn)行整改；第三是請(qǐng)求判令第二被告立即停止違法排放醫(yī)療污水的行為?？梢钥闯?，第二訴訟請(qǐng)求與第三訴訟請(qǐng)求之間具有質(zhì)的一致性，其訴訟目標(biāo)都是促使中醫(yī)院停止違法排污行為，二者差異在于第二訴訟請(qǐng)求是通過判令衛(wèi)計(jì)局履行對(duì)中醫(yī)院限期整改的法定職責(zé)這一路徑實(shí)現(xiàn)停止侵害目的，而第三訴訟請(qǐng)求是直接請(qǐng)求判令中醫(yī)院停止侵害。可以說，兩個(gè)訴訟請(qǐng)求中的任一個(gè)得到支持和履行，那么另一個(gè)訴訟請(qǐng)求的目的即自然實(shí)現(xiàn)。這樣的情況可能難免引起一個(gè)疑問，即第二、第三兩個(gè)訴訟請(qǐng)求是否有必要并用。進(jìn)而，由于第二訴訟請(qǐng)求是行政訴訟請(qǐng)求，第三訴訟請(qǐng)求是唯一的民事訴訟請(qǐng)求，又難免引發(fā)本案選擇行政附帶民事訴訟模式的必要性的探討。當(dāng)然，我們可以說，兩個(gè)訴訟請(qǐng)求是針對(duì)不同被告提出的，對(duì)于督促行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)和民事主體糾正違法行為有更加明確的指向性和針對(duì)性，但是這一理由似乎還不足夠充分。兩種訴訟能夠各自實(shí)現(xiàn)不可替代的訴訟目的，恐怕是提起附帶訴訟的前提條件。在這類由于行政機(jī)關(guān)怠于履行法定監(jiān)管職責(zé)而放任民事主體違法侵害公益的案件中，如果有必要由民事主體承擔(dān)民事?lián)p害賠償責(zé)任的話，行政附帶民事訴訟的方式將能充分體現(xiàn)其價(jià)值所在。

以法定職責(zé)論，行政主體是維護(hù)公共利益的首要責(zé)任人和執(zhí)行人，行政主體具備較強(qiáng)的專業(yè)能力和執(zhí)法手段，行政主體主動(dòng)履職維護(hù)公益更加便捷高效。充分尊重并督促行政主體積極履職、發(fā)揮其在維護(hù)公益上不可替代的作用，應(yīng)該是公益訴訟策略選擇上始終堅(jiān)持的準(zhǔn)則。

（四）訴訟請(qǐng)求的表述

如何適當(dāng)?shù)谋硎鲈V訟請(qǐng)求對(duì)于未來判決及其執(zhí)行效果的影響不容小覷，其中表述簡(jiǎn)單概括還是詳細(xì)具體尤其重要。

1.在行政公益訴訟部分，對(duì)請(qǐng)求行政主體履職的內(nèi)容的細(xì)化程度需要審慎斟酌。以本案為例，訴訟請(qǐng)求是判令衛(wèi)計(jì)局立即履行法定監(jiān)管職責(zé)，而法院對(duì)此的判決是責(zé)令衛(wèi)計(jì)局履行監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)督中醫(yī)院在3個(gè)月內(nèi)完成醫(yī)療污水處理設(shè)施的整改。判決相較訴訟請(qǐng)求更加明確了被告履職的期限。判令行政主體履職的訴訟請(qǐng)求一般都會(huì)涉及履職期限的問題，就此準(zhǔn)確適當(dāng)?shù)奶岢鲈V訟請(qǐng)求的基礎(chǔ)是全面掌握相關(guān)行政法律規(guī)范的有關(guān)規(guī)定，如果法律法規(guī)對(duì)此類履職行為有明確的期限要求，訴訟請(qǐng)求中即可以直接適用。如果法律規(guī)范未就履職期限作出明確規(guī)定，也可以根據(jù)客觀規(guī)律設(shè)定合理的期限。

2.在民事公益訴訟中，恢復(fù)原狀的訴訟請(qǐng)求往往涉及表述粗細(xì)問題，其中主要是對(duì)恢復(fù)原狀的標(biāo)準(zhǔn)描述到何種程度，即其后如何判斷是否實(shí)現(xiàn)了恢復(fù)原狀的目標(biāo)。這里除了以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，參考有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估意見亦是可行的辦法。實(shí)踐中有觀點(diǎn)認(rèn)為這方面的表述宜粗不宜細(xì)，這種觀點(diǎn)與恢復(fù)原狀（以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及資源尤著）的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往具有較強(qiáng)的專業(yè)性，表述過細(xì)存在風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)。針對(duì)這個(gè)問題，有些地方建立專家咨詢機(jī)制的嘗試是可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、行政公益附帶民事公益訴訟的判決執(zhí)行

判決執(zhí)行是訴訟的最后一環(huán)，實(shí)質(zhì)上也是最有現(xiàn)實(shí)意義的環(huán)節(jié)。法律的生命在于實(shí)施，裁判的價(jià)值在于執(zhí)行，斯言誠(chéng)矣。而公益訴訟的標(biāo)的多是影響范圍廣、甚至具有歷史性影響的公共利益，其判決執(zhí)行問題更意義重大。

（一）公益訴訟執(zhí)行難題

執(zhí)行難是我國(guó)當(dāng)前司法實(shí)踐的一大現(xiàn)實(shí)，而公益訴訟的執(zhí)行難又有其特殊性，公益訴訟致力于維護(hù)的公共利益本身天然具有難于執(zhí)行的屬性。

現(xiàn)行立法明確的公益訴訟范圍中，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類案件的執(zhí)行難度尤為明顯。生態(tài)環(huán)境和資源一旦受損，其治理難度之大、成本之高，恢復(fù)周期之長(zhǎng)是不言而喻的。該類案件判決的執(zhí)行往往是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要侵害人、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、有關(guān)組織的共同參與和配合。生態(tài)環(huán)境和資源的修復(fù)一般都需要專門的知識(shí)和技術(shù)支撐，非專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員難當(dāng)其任。

（二）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)跟進(jìn)執(zhí)行監(jiān)督

最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，發(fā)生法律效力的環(huán)境民事公益訴訟案件的裁判，需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，應(yīng)當(dāng)移送執(zhí)行。這說明環(huán)境民事公益訴訟的生效裁判由法院自行移送執(zhí)行。這符合行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)共同承擔(dān)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益法律職責(zé)的基本理念。

與此同時(shí)，行政訴訟法、民事訴訟法均規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)有監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督對(duì)象包括審判活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)?！皟筛摺甭?lián)合發(fā)布的《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》明確規(guī)定，檢察院依法對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，行政訴訟法及有關(guān)司法解釋沒有明確的，參照本規(guī)定執(zhí)行。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件雖有一定特殊性，但有相關(guān)法律和司法解釋的授權(quán)，不影響執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的行使。

（三）行政公益附帶民事公益訴訟的執(zhí)行監(jiān)督

行政公益附帶民事公益訴訟的執(zhí)行監(jiān)督不外乎兼用行政執(zhí)行監(jiān)督和民事執(zhí)行監(jiān)督的措施。行政訴訟法、民事訴訟法及相關(guān)的司法解釋均賦予了人民法院相應(yīng)的執(zhí)行措施，以便人民法院敦促行政機(jī)關(guān)及其他被執(zhí)行人履行判決。人民檢察院在執(zhí)行監(jiān)督過程中，若發(fā)現(xiàn)人民法院執(zhí)行不力，即應(yīng)發(fā)出檢察建議，促使人民法院用足用好法律賦予的執(zhí)行舉措，盡其所能地實(shí)現(xiàn)判決執(zhí)行到位，進(jìn)而體現(xiàn)行政公益附帶民事公益訴訟價(jià)值，實(shí)現(xiàn)最大限度救濟(jì)公益的目的。

注釋：

［1］參見楊立新、張步洪：《行政公訴制度初探》，載《行政法學(xué)研究》1999年第4期。

［2］參見高民智：《關(guān)于民事公益訴訟的理解與適用》，載《人民法院報(bào)》2012年12月7日。

［3］參見《廣東首例公益訴訟嘗試—檢察院告倒污染企業(yè)》，http://www.china.com.cn/law/txt/2008-12/27/content_17018747.htm，訪問日期：2017年8月10日。

［4］參見危惠興：《行政附帶民事訴訟的若干理論與實(shí)務(wù)問題》，載《法律適用》2012年第2期。

*國(guó)家檢察官學(xué)院講師，澳門大學(xué)博士研究生［102206］