土地整治與扶貧開發(fā)

■ 袁 梁/陳美球/劉洋洋

（1.江西農(nóng)業(yè)大學國土資源與環(huán)境學院，南昌 330045 ；2.農(nóng)村土地資源利用與保護研究中心，江西 南昌330045）

土地整治與扶貧開發(fā)

■ 袁 梁/陳美球/劉洋洋

（1.江西農(nóng)業(yè)大學國土資源與環(huán)境學院，南昌 330045 ；2.農(nóng)村土地資源利用與保護研究中心，江西 南昌330045）

實現(xiàn)“十三五”扶貧戰(zhàn)略目標是全社會的共同責任，土地整治是扶貧開發(fā)的重要平臺，扶貧開發(fā)是貧困地區(qū)土地整治的一個主要目標。為了提升土地整治對扶貧開發(fā)支撐能力，一要明確向貧困地區(qū)傾斜的土地整治工作原則；二要準確診斷扶貧開發(fā)對土地整治的需要，實施土地整治精準扶貧；三要創(chuàng)新土地整治扶貧機制，切實提升脫貧致富能力；四要改革土地整治運用機制，形成土地整治扶貧合力；五要加強公眾參與過程性管理，提高土地整治工程質(zhì)量；六要重視土地整治項目的后期管護，延伸土地整治的脫貧致富支撐能力。

土地整治；扶貧開發(fā)；關聯(lián)性；對策建議

0 引言

消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，是全面建成小康社會的一項艱巨任務，也是我國“十三五”期間的一項重要戰(zhàn)略目標。土地作為社會生產(chǎn)的一個基本要素，在脫貧致富中起著重要的基礎性作用，而土地整治作為改善土地生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化土地結構的工程技術措施，對于提升土地要素對扶貧開發(fā)的支撐能力具有積極的現(xiàn)實意義.各地以土地整治為抓手促進扶貧開發(fā)的實踐探索也充分證明了這一點，如廣西省喀斯特地區(qū)通過土地整治推進旅游扶貧[1]；江西省修水縣黃溪村抓住土地整治田塊平整、承包經(jīng)營權調(diào)整的機遇，探索了以“確權確股不確地”承包地經(jīng)營權流轉為切入點的扶貧模式，實現(xiàn)了全村的脫貧致富[2]；江西省黎川縣與武寧縣、河北省阜平縣以土地整治為平臺，結合移民搬遷，實現(xiàn)了貧困戶的移民扶貧[3-5]；河北省阜平縣，四川省巴中市通過疊加城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農(nóng)村土地整治和地質(zhì)災害避險搬遷三大項目，取得了扶貧開發(fā)的實效[6]。目前我國扶貧開發(fā)已進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期，深入認識土地整治與扶貧開發(fā)的內(nèi)在關聯(lián)性，進而提出提升土地整治對扶貧開發(fā)支撐能力的對策建議，對于實現(xiàn)“十三五”扶貧戰(zhàn)略目標、土地整治與扶貧開發(fā)的“雙贏”，具有十分重要的意義。

1 土地整治與扶貧開發(fā)的關聯(lián)性

1.1 土地整治是扶貧開發(fā)的重要平臺

通過開展土地開墾、耕地平整、農(nóng)田水利設施建設、高標準農(nóng)田建設、村莊整治及生態(tài)環(huán)境保持等土地整治工程建設，能有效地改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境，進而促進農(nóng)民增收以及農(nóng)村的發(fā)展，土地整治已成為扶貧開發(fā)中一個不容忽視的重要平臺。其平臺作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是增加有效利用的生產(chǎn)用地面積，特別是耕地面積。我國大部分貧困人口處于偏遠的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)山區(qū)，耕地面積的增加，為這些貧困地區(qū)增加了生產(chǎn)用地供給，提高了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展資源支撐能力，從而促進了貧困人員的增收能力。二是促進可持續(xù)脫貧致富機制的形成。一方面，通過“田、溝、路、林、渠、村、鎮(zhèn)”的綜合整治，不僅完善了農(nóng)田基礎設施，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，有利于提高土地利用率以增加收益，還優(yōu)化了土地利用結構，特別是結合生態(tài)環(huán)境建設，改善了當?shù)氐耐恋厣鷳B(tài)環(huán)境，促進了土地健康，為貧困地區(qū)的脫貧致富提供了可持續(xù)發(fā)展的土地資源環(huán)境[7，8]；另一方面，通過土地整治項目與貧困地區(qū)的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)有機結合，有助于形成特色產(chǎn)業(yè)，推進產(chǎn)業(yè)扶貧。眾多扶貧實踐證明，形成支柱產(chǎn)業(yè)，是防止返貧的重要手段，而針對貧困地區(qū)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對土地生產(chǎn)條件的需求而采取的土地整治工程，進而推進“公司+基地+貧困戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，使貧困戶除了能從土地流轉和地租中獲取收入外，還能為公司所雇傭獲得勞務性收入，已成為一個脫貧致富的典型經(jīng)驗。三是通過土地整治帶動了人口的合理流動，實現(xiàn)貧困人口的搬遷扶貧。我國不少貧困人口生活在自然條件惡劣、“一方水土難以養(yǎng)活一方人”的深山、庫區(qū)、地質(zhì)災害區(qū)，土地整治可增加農(nóng)村建設用地的承載量，從而接受來自深山、庫區(qū)、地災的貧困人口，實現(xiàn)移民扶貧。以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為代表的土地整治，通過土地、人口、資本等要素在城鄉(xiāng)之間有序合理流動，還可實現(xiàn)更大范圍的搬遷扶貧。

1.2 扶貧開發(fā)是貧困地區(qū)土地整治的一個主要目標

通過扶貧開發(fā)帶動貧困群眾脫貧是我國全面建成小康社會的重要一環(huán)，關系著國家的長治久安和人民的幸福安康。扶貧開發(fā)是全社會的共同責任，實現(xiàn)我國“十三五”扶貧戰(zhàn)略目標需要多部門的共同努力。土地資源是社會生產(chǎn)的基本要素，提升土地資源對扶貧開發(fā)的支撐能力，應是土地整治責無旁貸的任務，無論是產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、移民扶貧，還是生態(tài)保護扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等都與土地整治息息相關[9]。我國的土地整治的目標已由單純強調(diào)增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量，發(fā)展成為了如今的優(yōu)化區(qū)域土地利用結構、緩解城鄉(xiāng)用地矛盾、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和村容村貌、建設生態(tài)環(huán)境、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等綜合性目標。對于貧困地區(qū)而言，則應把促進扶貧開發(fā)作為衡量土地整治工作好壞的一個重要指標。由于區(qū)域間的自然資源稟賦和社會經(jīng)濟基礎的不同，不同貧困地區(qū)的致貧因素存在差別，制約當?shù)孛撠氈赂坏耐恋匾氐闹萍s表現(xiàn)也不同。因此，在涉及扶貧的土地整治工作安排中，必須深入分析脫貧對土地資源要素保障的具體需求，進而合理安排土地整治的內(nèi)容，有針對性地采取土地整治技術工程措施，充分發(fā)揮土地整治對扶貧開發(fā)的促進作用。

2 提升土地整治對扶貧開發(fā)支撐能力的對策建議

2.1 明確向貧困地區(qū)傾斜的土地整治工作原則

共同富裕是建設中國特色社會主義的重要內(nèi)容之一，需明確向貧困地區(qū)傾斜的基本原則，實行差別化的投入政策，對于自身經(jīng)濟條件相對優(yōu)越且耕地保護任務相對較輕的地區(qū)，土地整治的資金標準應適當放低，而對于貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)需求，在土地整治資金安排和項目落實中應優(yōu)先滿足[10]。為了充分體現(xiàn)土地整治向貧困地區(qū)傾斜的基本原則，建議在各級土地整治規(guī)劃項目安排中，設立扶貧開發(fā)土地整治專項，專門用于貧困地區(qū)的土地整治扶貧，只要符合扶貧開發(fā)的基本要求，均可使用扶貧開發(fā)專項資金，給予優(yōu)先安排。

2.2 準確診斷扶貧開發(fā)對土地整治的需要，實施土地整治精準扶貧

在土地整治扶貧中，必須堅持精準這個工作核心，提倡土地整治精準扶貧。一是精準識別，明確土地整治扶貧目標。要以貧困縣為單位，開展制約當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展，特別是脫貧致富的土地條件分析診斷，全面準確掌握貧困地區(qū)的土地利用條件，找準關鍵的“瓶頸”所在，從而明確當?shù)孛撠氈赂坏耐恋卣涡枨?，確定土地整治扶貧目標，特別是要詳細羅列貧困村莊的具體土地整治需求。二是精準分類，明確土地整治扶貧的主要任務.各貧困縣依據(jù)本縣的扶貧內(nèi)容進行科學分類，提出相應的土地整治扶貧項目類型，如土地整治產(chǎn)業(yè)扶貧項目、土地整治就業(yè)扶貧項目、土地整治移民扶貧項目、土地整治統(tǒng)合扶貧項目等等，并明確各類土地整治扶貧項目的主要任務，增強土地整治扶貧工作的針對性。三是精準落實項目，確實推進土地整治.應充分考慮貧困地區(qū)的土地整治扶貧需求，優(yōu)先安排各類土地整治扶貧項目，并認真組織實施，按照土地整治精準扶貧方案，明確扶貧目標任務，扎實推進土地整治工作，確實發(fā)揮土地整治項目對脫貧致富的支撐作用。

2.3 創(chuàng)新土地整治扶貧機制，切實提升脫貧致富能力

社會生產(chǎn)離不開土地、資金、勞動力、技術四大要素的共同作用，單一的土地要素難以發(fā)揮作用.同樣，在扶貧開發(fā)中，也離不開土地要素與其它生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，土地整治扶貧必須與新農(nóng)村建設、產(chǎn)業(yè)培育、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式創(chuàng)新、土地流轉有機結合在一起，才能充分發(fā)揮其脫貧致富能力。一是要提倡區(qū)域綜合整治，必須從區(qū)域整體考慮，加大“田、溝、路、林、渠、村、鎮(zhèn)”為一體的農(nóng)村綜合整治力度，統(tǒng)籌各項用地布局，通過在土地利用結構上挖掘潛力，優(yōu)化土地利用空間格局；二是促進土地整治工程和農(nóng)村經(jīng)營權流轉創(chuàng)新相結合，實現(xiàn)農(nóng)田基礎設施促進土地整治工程與農(nóng)村宅基地土地使用制度創(chuàng)新相結合，積極探索農(nóng)村集體建設用地制度改革，在嚴格“一戶一宅”管理的基礎上，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地跨集體經(jīng)濟組織使用制度[11]，探索農(nóng)村宅基地有償退出機制，在尊重當?shù)氐拇寮w經(jīng)濟組織和村民意愿的基礎上提出切實可行的具體實施方案。

2.4 改革土地整治運用機制，形成土地整治扶貧合力

近年來，在加大支農(nóng)惠農(nóng)力度的宏觀背景下，土地整治工作牽涉的相關部門眾多，但卻“各投其資，各負其責，各司其職，各表其功”，部門之間的配合尚未形成默契，甚至出現(xiàn)過程性浪費或重復建設，未能起到1+1＞2的效果[12]。迫切需要創(chuàng)新土地整治機制，聚合各部門的項目資金，形成土地整治扶貧合力。一是要嚴格土地整治規(guī)劃，區(qū)域統(tǒng)籌土地整治工作。各部門在安排與土地整治相關的項目時，應嚴格依據(jù)土地整治規(guī)劃進行項目選址，并按規(guī)劃內(nèi)容進行建設，避免各部門自行選址的現(xiàn)象，維持土地整治規(guī)劃的權威性和嚴肅性，即使因規(guī)劃與實際需求不符，也應依規(guī)進行土地整治規(guī)劃修改或調(diào)整，真正做到一張圖上謀發(fā)展，共同推進，集中建設，充分發(fā)揮土地整治助力扶貧開發(fā)的平臺作用。二是要創(chuàng)新土地整治協(xié)同機制，提升區(qū)域整體效果。應按照“政府主導、國土搭臺、部門聯(lián)動、公眾參與”的要求，遵循“資金性質(zhì)不變、管理渠道不變、歸口申報、各司其職”的原則，創(chuàng)新土地整治協(xié)同機制，加強國土部門與發(fā)改委、農(nóng)業(yè)開發(fā)辦、扶貧辦、農(nóng)工部、水利部門、煙草部門、農(nóng)業(yè)部門等涉及土地整治工作的各個部門之間的聯(lián)系，聚合項目資金，形成合力，避免重復建設、相互制約的浪費現(xiàn)象。

2.5 加強公眾參與的過程性管理，提高土地整治工程質(zhì)量

土地整治應不斷完善公眾參與機制，從項目選址、規(guī)劃設計到現(xiàn)場施工、后期管護等各環(huán)節(jié)，都需要吸納群眾的廣泛參與，充分征求相關主體的意見，從而確保土地整治工程的質(zhì)量，使土地整治對扶貧開發(fā)的推進作用得到充分發(fā)揮。一是要加大宣傳力度，調(diào)動各方參與的積極性。利用各種工具和手段，廣泛宣傳開展土地整治的主要內(nèi)容及其相關政策，讓各個利益相關主體都充分了解土地整治與自己的關聯(lián)性，調(diào)動各方參與的積極性，特別是要讓貧困地區(qū)的廣大農(nóng)民真實了解土地整治工作的主要內(nèi)容以及對脫貧致富的促進作用。二是加強相關制度建設，強化公眾參與的規(guī)范化應針對土地整治不同工作環(huán)節(jié)的工作重點，提出公眾參與的主要內(nèi)容與方式方法，以及需要達到的預期成果。三是推行土地整治規(guī)劃設計方案的現(xiàn)場評審，加強耕地開墾適宜性論證，讓公眾親臨現(xiàn)場判斷土地整治的規(guī)劃設計是否合理。同時，要綜合考慮耕作區(qū)位條件、地質(zhì)基礎、生態(tài)脆弱特征等因素，堅持生態(tài)保護優(yōu)先的原則，杜絕破壞生態(tài)環(huán)境的土地整治行為；建立適應于當?shù)氐耐恋亻_墾適宜性評價指標體系，增強適宜性論證專業(yè)人員的責任感和使命感，四是嚴格施工管理，確保施工質(zhì)量，嚴格執(zhí)行土地整治項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同制、公告制、審計制和問責制等“七制”，加強項目施工的過程性管理，確保項目的施工質(zhì)量。

2.6 重視土地整治項目的后期管護，延伸土地整治的脫貧致富支撐能力

土地整治扶貧并不是一蹴而就的工程，是給貧困地區(qū)的“漁”，而不是“魚”。土地整治項目完成后，必須發(fā)揮其對當?shù)厣鐣?jīng)濟持續(xù)發(fā)展的支撐作用，杜絕短期行為，避免因項目后期管護不當而可能出現(xiàn)的“返貧”現(xiàn)象。一是將后期管護列入土地整治規(guī)劃設計方案之中。要把土地整治后的耕地地力培育、農(nóng)田基礎設施日常管護措施作為土地整治規(guī)劃設計的必要內(nèi)容進行規(guī)劃，并安排相應的資金預算保障，這也應是土地整治規(guī)劃設計方案評估的主要內(nèi)容。二是切實落實耕地地力培育措施。在落實耕作主體的同時，制定相應的監(jiān)督管理機制，督促耕地地力培育措施的貫徹落實，定期對耕地地力恢復的效果進行檢測，對耕地地力培育效果不好的措施應及時進行調(diào)整，并將新增耕地納入國家的系列惠農(nóng)政策之中，讓種糧補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼等政策也應惠及到新增耕地，提高新增耕地耕種主體的積極性，讓新增耕地在利用中得到保護。三是創(chuàng)新農(nóng)田基礎設施日常管護機制。在土地整治項目的實施中，要結合農(nóng)田基礎設施的配置建設，積極探索家庭承包責任制下農(nóng)田基礎設施的維護機制，切實發(fā)揮農(nóng)田基礎設施的作用?？煽紤]通過加強村集體經(jīng)濟組織建設，讓集體組織承擔日常維護與管理的工作，也可考慮利用中介服務組織來承擔農(nóng)田基礎設施的日常維護與管理，但必須有相應的資金保障。

3 結語

土地整治已經(jīng)成為扶貧開發(fā)的重要平臺，而扶貧開發(fā)也是土地整治的主要目標之一。隨著全面建成小康社會這一時間節(jié)點的逐步逼近和扶貧開發(fā)任務的關鍵時期到來，迫切需要土地整治機制的改革來進一步支撐扶貧開發(fā)的需求。未來時期的土地整治，更需要對貧困地區(qū)有所側重，并根據(jù)不同地區(qū)的自身特征，因地制宜地采取不同的土地整治模式進行扶貧開發(fā)，這對于全面建設小康社會具有重要的現(xiàn)實意義。

[1]楊穎瑜.廣西喀斯特石山區(qū)土地整治與扶貧開發(fā)研究[C]//中國自然資源學會土地資源研究專業(yè)委員會,中國地理學會農(nóng)業(yè)地理與鄉(xiāng)村發(fā)展專業(yè)委員會.中國農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究.北京:中國自然資源學會土地資源研究專業(yè)委員會,中國地理學會農(nóng)業(yè)地理與鄉(xiāng)村發(fā)展專業(yè)委員會:2012:7.

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Land Consolidation and Improvement and Poverty Alleviation

YUAN Liang, CHEN Meiqiu, LIU Yangyang
(1.School of Land Resources and Environment Science, Jiangxi Agricultural University, Nanchang 330045, China; 2. Research Center for Rural Land Resources Utilization and Protection, Jiangxi Nanchang 330045, China)

Realizing the strategic target of poverty alleviation for the period of the 13th Five-Year Plan from 2016 through 2020 is a common responsibility of the whole society. This is a strategic target in which land consolidation and improvement is an important platform for the development of poverty alleviation, and the development of poverty alleviation is a major target of land improvement in poor areas. In order to improve the ability of land improvement to support the development of poverty alleviation, we must lay emphasis on the following: clearly defining the principle of land improvement leaned toward poor areas; accurately determining the need for the development of poverty alleviation through land improvement, and implementing the targeted poverty alleviation; developing new poverty mechanisms of land improvement, and in a practical bid to raise the ability of poverty alleviation; reforming the mechanism for the use of land, and forming a synergic poverty alleviation through land improvement; enhancing our efforts to manage the whole process of the public participation, and improving project quality; paying attention to the post-operational management of the land improvement project, and extending poverty alleviation supporting capacity through land improvement.

land consolidation and improvement; poverty alleviation and development; correlation; approaches

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）07-0023-04

2017-01-13；

2017-02-18

江西現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的決策支持協(xié)同創(chuàng)新中心項目（2015WT05）；江西省高校哲學社會科學創(chuàng)新團隊建設項目（15SKJD13）

袁梁（1992-），男，江西省南昌市人，江西農(nóng)業(yè)大學國土資源與環(huán)境學院碩士研究生，研究方向：土地經(jīng)濟。