海洋跨區(qū)域治理與“區(qū)域海”制度構(gòu)建

□ 全永波

海洋跨區(qū)域治理與“區(qū)域?！敝贫葮?gòu)建

□ 全永波

海洋跨區(qū)域治理源自于海洋治理主體對海洋經(jīng)濟全球化、海洋產(chǎn)業(yè)競爭與融合、海洋公共管理問題等一系列海洋經(jīng)濟生產(chǎn)活動變化而進行的有針對性和深入的思考，并成為規(guī)范促進海洋發(fā)展的重要內(nèi)容。海洋跨區(qū)域治理需要參考治理體系中治理主體、功能與手段，明確海洋跨區(qū)域的內(nèi)涵，區(qū)分海洋跨區(qū)域治理在海域與陸域、國內(nèi)與國際、政府與社會等視角的治理功能，并在整體性治理理論基礎(chǔ)上確定海洋治理的制度性構(gòu)建，在制度創(chuàng)建上運用“區(qū)域?！钡母拍畲_定海洋跨區(qū)域治理的制度框架。

跨區(qū)域治理；區(qū)域海；制度構(gòu)建

隨著世界經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，各類資源的利用逐漸失衡，各國為爭奪海洋資源發(fā)展而在海洋戰(zhàn)略、海洋空間和資源以及規(guī)則制定上的交鋒也趨于明朗化*趙?。骸逗Ｑ笾卫碇械闹贫仍O(shè)計：反向建構(gòu)的過程》，《國際關(guān)系學院學報》，2012年第3期。，基于海洋的跨界與跨區(qū)域特征，國內(nèi)各海洋管轄區(qū)域主體以及全球海洋國家在海洋管理過程中呈現(xiàn)出糾紛、合作，并由傳統(tǒng)的單一政治、軍事手段逐步采用綜合治理的方式尋求多邊合作。海洋治理的提出在一定程度上使公共治理理論在海洋管理領(lǐng)域從理念上得以突破。當代海洋治理因海洋的特殊性，在本質(zhì)上存在跨區(qū)域、跨國界多主體、多層次的治理基礎(chǔ)，賦予了海洋治理不同的行為邏輯。本文將海洋系統(tǒng)這類復(fù)雜的治理背景歸結(jié)為“海洋跨區(qū)域治理”，并從不同的視角分析解決海洋治理的制度構(gòu)建路徑。

一、從公共治理到海洋治理的研究緣起與發(fā)展

區(qū)域公共治理研究屬于公共治理領(lǐng)域在區(qū)域化日益盛行背景下的產(chǎn)物，緣起于歐美，肇始于20世紀后期。其實踐背景在于：一是市場化下區(qū)域性公共問題的凸顯與區(qū)域合作的推進；二是全球化下新區(qū)域主義的崛起與區(qū)域一體化的發(fā)展。

我國國內(nèi)對區(qū)域治理研究起步較晚。從20世紀80年代初至90年代末對區(qū)域行政研究階段，基于公共治理涉及的政府間關(guān)系研究以及具體探索中的省管縣、市管縣體制研究也逐漸推開，并率先對廣東、香港、新加坡的行政模式進行比較借鑒。與此同時，20世紀90年代末以來，國內(nèi)關(guān)于區(qū)域治理研究的基本框架基本形成，逐漸明晰了區(qū)域治理研究的基本路向，構(gòu)建了區(qū)域公共治理的研究體系。其中對于區(qū)域治理基本理論研究基礎(chǔ)上的區(qū)域治理中政府間競合關(guān)系、流域治理中各主體間關(guān)系與制度架構(gòu)等領(lǐng)域研究較為成熟，海洋區(qū)域治理的研究也開始起步。近年來，隨著區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展的實踐要素不斷提升，國家重點關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對整體性發(fā)展的重要性，區(qū)域公共治理的研究也呈現(xiàn)出新的特點:一方面，以區(qū)域為單位范疇的經(jīng)濟發(fā)展活力顯著提高，促使區(qū)域內(nèi)及跨區(qū)域間合作的深度和廣度進一步加深；另一方面，區(qū)域內(nèi)公共治理具有非均衡性，跨區(qū)域發(fā)展主體則存在政策溝通不足，區(qū)域內(nèi)利益關(guān)注過多而影響區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展問題?？梢?，區(qū)域一體化必然是一個在前行中不斷被爭議的改革過程，區(qū)域治理中亟需解決制度、區(qū)域內(nèi)與區(qū)域間的政策鴻溝和壁壘，成為當前區(qū)域公共管理的熱點問題*陳瑞蓮：《區(qū)域公共管理理論與實踐研究》，中國社會科學出版社2008年版，第10頁。。如何合理明確區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域治理主體的治理導(dǎo)向、治理的內(nèi)容以及程序機制，理性選擇治理模式和治理工具是解決上述矛盾的突破方向。

海洋治理是區(qū)域治理的重要內(nèi)容。一是海洋區(qū)域是國家自然地理區(qū)域的組成部分，從物理性質(zhì)看構(gòu)成了不同區(qū)域?qū)傩缘暮Ｑ箝g的治理、陸地與海洋間的區(qū)域治理、陸地與海洋兼具的區(qū)域間的治理等類型；二是這些自然屬性基礎(chǔ)上的治理跨界同時帶有區(qū)域間政治資源的跨界，如海洋相鄰國家間的區(qū)域海洋治理、同一國家的地方治理等。國內(nèi)學者盡管對海洋治理的概念存在不同的理解，但大多認同海洋治理是國家治理中經(jīng)濟治理、政治治理、文化治理、社會治理和生態(tài)治理的多元結(jié)合。海洋治理是指為了維護海洋生態(tài)平衡、實現(xiàn)海洋可持續(xù)開發(fā)，涉海國際組織或國家、政府部門、私營部門和公民個人等海洋管理主體通過協(xié)作，依法行使涉海權(quán)力、履行涉海責任，共同管理海洋及其實踐活動的過程*孫悅民：《海洋治理概念內(nèi)涵的演化研究》，《廣東海洋大學學報》,2015年第2期。?！昂Ｑ笾卫怼钡奶岢鍪腔趪抑卫眢w系概念在海洋領(lǐng)域的延伸，但又應(yīng)對于國際海洋制度的需求導(dǎo)向形成的理性選擇，是國家參與或融入全球海洋治理體系的需要而形成*趙?。骸逗Ｑ笾卫碇械闹贫仍O(shè)計：反向建構(gòu)的過程》，《國際關(guān)系學院學報》，2012年第3期。?！昂Ｑ笾卫眢w系現(xiàn)代化”就是要正確處理和協(xié)調(diào)政府、市場等主體之間的關(guān)系。

確定跨區(qū)域治理的研究框架前需要區(qū)分以下概念：跨界治理、跨區(qū)域治理、區(qū)域治理?！翱缃缰卫怼笔钱斀窠?jīng)濟全球化視野下的產(chǎn)業(yè)融合、組織變革、社會流動而引發(fā)的一種全新治理思維和戰(zhàn)略選擇，跨界治理的“界”包含著諸多視角，主要包括跨邊界(地理)治理、跨部門(領(lǐng)域)治理和跨公私合作伙伴(主體)治理*陶希東：《跨界治理：中國社會公共治理的戰(zhàn)略選擇》，《學術(shù)月刊》，2011年第8期。?？鐓^(qū)域治理則是跨界治理在政治地理學意義上的一個維度，主要包含跨國內(nèi)行政邊界和跨國家邊界。經(jīng)濟社會的區(qū)域化的不斷推進，使區(qū)域內(nèi)部的一體化和區(qū)域之間的聯(lián)系日益密切，區(qū)域性的公共問題逐漸顯現(xiàn)，跨區(qū)域治理逐漸成為解決社會發(fā)展問題和國際性公共問題的新思路。而區(qū)域治理(Regional Governance，RG)實際上是治理理念或理論在區(qū)域公共事務(wù)管理中的具體運用,它起初是一個“舶來”概念，流行于歐美學界，我國臺灣地區(qū)學者較早與之接軌，但他們一般慣用跨界(域)治理(Trans-border Governance)、都市及區(qū)域治理(Urban and Regional Governance)等概念。本研究中將跨區(qū)域治理與區(qū)域治理視為同一概念，所關(guān)注的主要問題是如何以靈活的手段回應(yīng)社會的公共需求、保護社會的公共利益。

綜上所述，治理的核心要義在于使相互沖突的不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，強調(diào)治理主體的多元化和治理方式的合作化，并建立公共利益的認同，通過明確契約之上的合作。海洋跨區(qū)域治理實質(zhì)上就是參與區(qū)域海洋管理的多元主體，按照信任、溝通、合作、伙伴、契約的原則來對區(qū)域海洋的發(fā)展做出決策活動的管理行為。

二、海洋跨區(qū)域治理的現(xiàn)有模式與困境

隨著海洋區(qū)域管理研究的深入，學術(shù)界關(guān)于海洋跨區(qū)域治理的研究也逐漸增多。相關(guān)研究主要集中在兩個領(lǐng)域：一是何為海洋跨區(qū)域治理，即在治理理論的視角下，海洋跨區(qū)域治理如何界定；二是海洋跨區(qū)域治理方式如何設(shè)計，即以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的區(qū)域海洋管理方式與以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的海洋管理體制如何相融。

關(guān)于海洋跨區(qū)域治理如何界定，學者的觀點有兩個：第一，海洋跨區(qū)域治理是一種以“大海洋生態(tài)系統(tǒng)”為基礎(chǔ)的管理模式，注重海洋生態(tài)系統(tǒng)機能、結(jié)構(gòu)的完整性，將同一生態(tài)系統(tǒng)形成的空間范圍作為確定海洋管理邊界的標準*丘君、趙景柱、鄧紅兵、李明杰：《基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理:原則、實踐和建議》，《海洋環(huán)境科學》，2008年第1期。，強調(diào)改變由行政邊界分割形成的管理范圍,來實現(xiàn)對海洋和海岸資源的可持續(xù)管理。第二，海洋跨區(qū)域治理是一種以多元主體參與為基礎(chǔ)的管理手段，它是強調(diào)海洋管理縱橫合作溝通的綜合管理*王剛、王琪：《海洋區(qū)域管理的內(nèi)涵界定及其構(gòu)建》，《海洋開發(fā)與管理》,2008年第11期。，突出政府在海洋管理中的主導(dǎo)，以及市場、社會、公民等多方利益主體協(xié)同參與的公共治理，主張通過制定規(guī)制性的法律法規(guī)，建立對眾多治理主體進行制約和規(guī)范的機構(gòu)，進而引導(dǎo)海洋跨區(qū)域治理主體的管理行為。

關(guān)于海洋跨區(qū)域治理方式如何設(shè)計的問題是和海洋跨區(qū)域治理的界定緊密相連的。一般也有兩種觀點：第一種觀點認為，“小政府，大社會”的管理模式日益成為社會治理模式共識的背景下，設(shè)計一種“柔和”的海洋治理方式*徐祥民、于銘：《區(qū)域海洋管理：美國海洋管理的新篇章》，《中州學刊》，2009年第1期。，不一定要制定具體的、可量化的管理目標，如成立海洋跨界委員會，就海洋跨區(qū)域治理問題在沿海各省之間進行溝通和協(xié)調(diào)。各級海洋行政部門可以就海洋跨區(qū)域治理問題進行自愿合作，同時積極動員私人團體、非政府組織、科研機構(gòu)的參與。第二種觀點認為，應(yīng)該基于我國海洋治理現(xiàn)實，設(shè)計一種“強硬”的海洋治理方式，國家通過立法形式設(shè)計一套自上而下政府海洋跨區(qū)域治理體制，明確界定海洋跨區(qū)域治理中政府的主導(dǎo)地位、管理職能、管理手段、管理范圍、管理依據(jù)等，相關(guān)參與主體嚴格按照程序進行海洋跨區(qū)域治理的合作，這樣的海洋治理方式強調(diào)“強政府”的同時，也力圖突出“強社會”的現(xiàn)代公共治理理念，是在強勢政府主導(dǎo)下社會多元主體依照法律法規(guī)進行有序參與。在某種程度上，也被認為是剛?cè)岵暮Ｑ笾卫硎侄巍?/p>

從現(xiàn)實來看，受各管理主體間關(guān)系失調(diào)和利益觀影響，無法將自身利益和區(qū)域共贏利益有效統(tǒng)一起來，地方管理主體只重視本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟效益增長，忽視了自身行為對現(xiàn)實自然劃分的海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響，主要表現(xiàn)為：其一，各管理部門間的沖突，由于我國從中央到地方各管理主體并未完善海岸帶綜合管理與協(xié)調(diào)機制，跨區(qū)域的海洋經(jīng)濟生產(chǎn)活動必然與多重管理權(quán)發(fā)生沖突；而從另一層面看，可能受管理利益不均影響，導(dǎo)致地方政府或企業(yè)在決策中放棄管理權(quán)，進而影響了區(qū)域海洋管理的運作效率和效果，使得海洋區(qū)域治理機制整體性缺失。其二，海洋與陸域管理間的沖突。如現(xiàn)行的海洋與陸域分割的管理模式，使得陸地污染源的監(jiān)察管理控制機制與海洋環(huán)境保護機制之間缺少決策的互通性，陸源污染物的管理主體為環(huán)保部門，海洋污染物的部門為海洋、海事等部門，區(qū)域內(nèi)的政府治理無法形成統(tǒng)一機制。其三，行政管理區(qū)域間的沖突。海洋本身具有自然的生態(tài)系統(tǒng)，在區(qū)域海洋管理中以生態(tài)為基礎(chǔ)的海洋區(qū)域劃分就海洋環(huán)境治理而言是最科學的。但當前的海洋事業(yè)發(fā)展總以陸地區(qū)域發(fā)展為地方行政區(qū)劃分依據(jù)，海洋成為陸地附屬品而被人為劃分成一定的行政區(qū)，忽視了海洋的基本生態(tài)屬性，割裂海洋區(qū)域治理的基本自然基礎(chǔ)。就當前海洋區(qū)域治理的問題，分析其中的原因十分必要。

第一，區(qū)域海洋劃分轉(zhuǎn)換存在難度。

盡管用陸地行政單位管理機械延伸到海洋中這一管理制度存在著很大的弊端，但是這種海洋管理制度為我國海洋管理和海洋經(jīng)濟發(fā)展做出了不少的貢獻，產(chǎn)生了非常龐大的經(jīng)濟利益。對海洋進行重新的區(qū)域劃分，所需要的制度改變牽扯范圍非常龐大。而在缺乏健全的區(qū)域海洋管理綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)和相關(guān)群體參與制度的當下，如何合理有效地分配海洋開發(fā)治理利益成為了當前海洋復(fù)雜發(fā)展前景和國際態(tài)度下最大的難題，實際操作起來遠比設(shè)想要困難復(fù)雜的多。

第二，法律政策支撐力度不夠。

目前我國支撐海洋區(qū)域劃分以及劃分后跨區(qū)域治理的法律法規(guī)制定不足?，F(xiàn)有的法律法規(guī)只是籠統(tǒng)性地作一些規(guī)定，而缺乏系統(tǒng)性的對區(qū)域海洋治理進行規(guī)范的綜合性法律法規(guī)體系。另外海洋政策制定過程中也缺少全國性的海洋跨區(qū)域治理總體規(guī)劃和統(tǒng)一的政策，缺少區(qū)域性的海洋開發(fā)治理的相關(guān)實施細則。

第三，海洋人力資源和科學技術(shù)水平落后。

我國自主研發(fā)海洋科技能力相對落后于部分海洋強國，用于區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)保護、資源環(huán)境監(jiān)測這方面的系統(tǒng)技術(shù)力量有待于增強。在海洋人力資源方面存在海洋人才隊伍結(jié)構(gòu)不合理、海洋人才流失比較嚴重、海洋人才再教育意識淡薄，海洋人力資源培訓力度不夠、海洋人力資源激勵機制不完善、海洋高等教育體系不健全這一系列問題。無疑這對區(qū)域海劃分條件下進行海洋跨區(qū)域治理這一設(shè)想的實現(xiàn)造成了較大的阻礙。

三、基于“區(qū)域?！蹦Ｊ介_展海洋跨區(qū)域治理的邏輯展開

海洋跨區(qū)域治理在根本上受公共治理理念的指引和公共政策的影響。當前的區(qū)域治理理論主要包括網(wǎng)絡(luò)治理、區(qū)域協(xié)同治理、多中心治理、整體性治理等*高明、郭施宏：《環(huán)境治理模式研究綜述》，《北京工業(yè)大學學報(社會科學版)》，2015年第6期。。這些治理理論均涉及海洋治理的各類主體，而主體間的關(guān)系是海洋跨區(qū)域治理的邏輯基礎(chǔ)，其核心議題為合作或協(xié)作。公共治理模式在性質(zhì)上是合作的，在主體構(gòu)成上是多元的，在合作范圍上是廣泛的，在治理手段上是多樣的，其運行邏輯是“參與+合作”，有別于權(quán)威模式下的“權(quán)威+依附”*杜輝：《論制度邏輯框架下環(huán)境治理模式之轉(zhuǎn)換》，《法商研究》，2013年第1期。?？鐓^(qū)域性在治理合作過程中必然存在利益的沖突和博弈，其制度的建設(shè)應(yīng)基于利益平衡的制度邏輯展開。部分學者基于建構(gòu)主義的視角認為多邊合作的國際規(guī)范以及全球環(huán)境的整體性觀念的發(fā)展是推動一些國家克服利益阻力參與全球治理的重要因素*S.Bernstein.International Institutions and the Framing of Domestic Policies:The Kyoto Protocol and Canada’s Response to Climate Change.Policy Sciences,2002,(35).，這種不完全以主體利益而以國際規(guī)范為制度基礎(chǔ)的治理政策在大國的海洋事務(wù)參與上較為多見。還有一部分學者基于利益分析的視角認為一國的海洋戰(zhàn)略取決于其對國家利益的考慮，這部分學者往往傾向于采用利益分析方法，根據(jù)海洋問題造成的影響以及對比分析來判斷一個國家參與的態(tài)度(Detlef Sprinz 和Tapani Vaahtoranta，1994)。而這一類以利益為基礎(chǔ)的國家公共政策考量正是當前海洋治理的制度合作難點*全永波：《公共政策的利益層次考量——以利益衡量為視角》，《中國行政管理》，2009年第10期。。

基于多元利益沖突的現(xiàn)實不可調(diào)和性，與海洋問題作為國家核心利益的內(nèi)容取向，海洋跨區(qū)域治理的博弈必然導(dǎo)向在整體性利益基礎(chǔ)上的合作。基于此，海洋跨區(qū)域治理可探索實行“區(qū)域?！敝贫龋磳⑸鷳B(tài)系統(tǒng)相同的海域視為一個整體構(gòu)成“區(qū)域?！?，按照整體性治理理念構(gòu)建區(qū)域海洋治理的基本架構(gòu)。其基本內(nèi)涵與邏輯為：

第一，“區(qū)域海”是以生態(tài)為基礎(chǔ)而不是行政邊界或國家邊界為基礎(chǔ)的海域劃分。在對海洋區(qū)域進行劃分之后，區(qū)域海劃分中的“區(qū)域”打破了原有行政管理區(qū)域的范圍管理限制，消除了對陸地行政區(qū)域有效的行政區(qū)域劃分對原本沒有固定地理邊界的海洋的影響。但是不可否認的是，區(qū)域海之間還是有著新的界限，而管理主體受陸地行政區(qū)域劃分，想要參與到區(qū)域海洋中的整體管理中來，就必須跨越這種固有的界限，擺到一種相對平等的位置上來。

第二，“區(qū)域海”機制運行的基本邏輯是建立在整體性治理理念的基礎(chǔ)上。整體性治理以整合、協(xié)調(diào)、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機處理，運用整合與協(xié)調(diào)機制，持續(xù)地從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合。在國內(nèi)的跨區(qū)域海洋環(huán)境治理上，整體性治理被廣泛認同，基于整體性治理要求政府整合管理職能，增設(shè)跨區(qū)域海洋治理機構(gòu)，建立政企合作伙伴關(guān)系，解決海洋治理中所存在的部門分立、多頭管理及數(shù)字信息化發(fā)展不完善等困境*涂曉芳、黃莉培：《基于整體政府理論的環(huán)境治理研究》，《北京航空航天大學學報(社會科學版)》，2011年第4期。。

第三，“區(qū)域?！睓C制需要完善多元主體的利益平衡。盡管從陸地行政單位僵硬移植過來的海洋管理制度積弊難返，人們還是自發(fā)地對海洋區(qū)域新的劃分有了自己的看法，這是因為更加科學的管理方法能夠帶來更多的滿足人類需求的利益，這利益包括經(jīng)濟利益與生態(tài)利益。而順應(yīng)區(qū)域海劃分的規(guī)律，尋求不同主體間治理海洋的平衡，無疑對于不同主體間不平衡的發(fā)展治理模式來說能夠帶來更多的利益。區(qū)域海洋治理中利益和制度的二元爭論最終在國際和國內(nèi)的政策體現(xiàn)為立法或條約、公約，而區(qū)域海洋治理的重要目標或內(nèi)容就是規(guī)范跨區(qū)域海洋管理主體間的利益關(guān)系，平衡或規(guī)范區(qū)域海洋治理各主體在海洋利益上的公正性。在秩序價值上，區(qū)域海洋治理規(guī)定了區(qū)域整體利益高于區(qū)域內(nèi)個體或企業(yè)的利益的秩序價值，規(guī)范自然區(qū)域之間、行政區(qū)域之間，以及自然區(qū)域和行政區(qū)域之間的價值秩序*曹樹青：《區(qū)域環(huán)境治理理念下的環(huán)境法制度變遷》，《安徽大學學報(哲學社會科學版)》，2013年第6期。。這種觀點基本成為學界公認的區(qū)域海洋治理的制度邏輯基礎(chǔ)。

四、海洋跨區(qū)域治理的制度建構(gòu)路徑

治理需要引入非政府組織和非政府權(quán)威，優(yōu)化非政府的激勵結(jié)構(gòu)以及創(chuàng)新社會公眾的參與制度*俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版2000年版，第6頁。。區(qū)域協(xié)作治理主體的復(fù)雜性，在海洋治理主體界定上更為特殊，以政府為主導(dǎo)的國內(nèi)區(qū)域治理的模式常采用政府主導(dǎo)、多元主體參與的模式，為實現(xiàn)區(qū)域海洋合作化行為的良性互動和善治的目標，應(yīng)構(gòu)建由政府、企業(yè)、社會公眾多元主體構(gòu)成的開放性治理結(jié)構(gòu)，并以公共權(quán)力、貨幣、文化政策法規(guī)作為控制參量*余敏江：《論區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的制度基礎(chǔ)——基于社會學制度主義的分析視角》，《理論探討》,2013年第2期。。

第一，確定區(qū)域海劃分的原則。

劃分區(qū)域海遵循以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，兼顧治理經(jīng)濟性的原則。劃分區(qū)域海首先應(yīng)以海域的自然形成與延伸為參考，考慮到生態(tài)系統(tǒng)的完整性，是進行區(qū)域海劃分的首要基礎(chǔ)。同時，劃分區(qū)域海是為了提升海洋治理管理水平，提供海洋治理便利性，保障其應(yīng)有的經(jīng)濟性是劃分區(qū)域海的本意與目的之一。

在進行區(qū)域海生態(tài)基礎(chǔ)劃分后，仍存在“區(qū)域?！眱?nèi)不同海域的功能不相一致。在一定的海洋區(qū)域內(nèi)，有些突出的用途可以進行疊加，彼此之間沒有細分。在劃定海洋區(qū)域時，應(yīng)執(zhí)行因地制宜的原則，按照多用途利用海洋活動的相關(guān)性進行劃分，不能強求一致。當然，要活用海洋治理機制，產(chǎn)生更好的效益，還應(yīng)當使海洋單一功能區(qū)劃與多功能綜合區(qū)劃相結(jié)合，充分發(fā)揮各地區(qū)的自然與經(jīng)濟優(yōu)勢，在區(qū)域海治理建立合理的區(qū)際分工和協(xié)作機制，合理帶動區(qū)域海經(jīng)濟發(fā)展。

第二，推進“區(qū)域?！敝卫硪院献鳛閷?dǎo)向的制度建設(shè)。

從區(qū)域合作的價值出發(fā)，可將跨區(qū)域海洋治理視為一個“社會建構(gòu)”過程，因此，應(yīng)在提高效率的同時強調(diào)公平正義等終極價值，強調(diào)區(qū)域海洋治理主體之間的平等性、互賴性、互構(gòu)性，承認海洋治理主體之間的多元性和差異性，倡導(dǎo)區(qū)域組織的對話、溝通、學習、理解過程及其擔負的倫理責任*全永波：《基于新區(qū)域主義視角的區(qū)域合作治理探析》，《中國行政管理》，2012年第4期。。政策設(shè)計上，主張從合作政府范式的高度來促成環(huán)境合作政府的建設(shè),在立法和政策工具上突出應(yīng)用性，提出應(yīng)注重環(huán)境治理合作的程序性機制建設(shè)*徐艷晴、周志忍：《水環(huán)境治理中的跨部門協(xié)同機制探析——分析框架與未來研究方向》，《江蘇行政學院學報》,2014年第6期。。多數(shù)海洋強國在研究區(qū)域海洋政策和立法時，更關(guān)注基于區(qū)域海洋為基礎(chǔ)的全球治理。以海洋環(huán)境治理為例，從《聯(lián)合國海洋法公約》(1982)對海洋環(huán)境治理的全球合作，到《聯(lián)合國應(yīng)對氣候變化框架公約》的締結(jié)(1992)以及《京都議定書》(1997)均體現(xiàn)了環(huán)境國家合作的要求，并涵蓋了區(qū)域性的環(huán)境治理要素*謝來輝：《全球環(huán)境治理“領(lǐng)導(dǎo)者”的蛻變：加拿大的案例》，《當代亞太》，2012年第1期。。

合作的海洋跨區(qū)域治理導(dǎo)向在應(yīng)對不同跨區(qū)域類型中也應(yīng)有不同的制度模式。以強政府治理下的國內(nèi)跨區(qū)域治理模式也應(yīng)以統(tǒng)一的政策和立法規(guī)制各治理主體的利益關(guān)系，建立具有執(zhí)行力的跨區(qū)域管理機構(gòu)。同時，政府組織應(yīng)該從傳統(tǒng)的金字塔型轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄交Y(jié)構(gòu)，淡化政府對區(qū)域海洋問題的包辦式管理，通過立法提倡和鼓勵企業(yè)、公民、社會團體的民主參與，讓跨越法定管理機構(gòu)和相對意義上處于“私”的但是卻有能力和志愿參與到公共治理中來的機構(gòu)團體之間的界限來參與合作治理。而對于跨國界的海洋區(qū)域治理，則更多以柔性的模式，建議國際社會通過協(xié)商在區(qū)域海周邊成員國或關(guān)聯(lián)主體成立海洋跨界委員會，協(xié)調(diào)國家間或組織間的海洋行為。

第三，明確“區(qū)域?！敝卫碇黧w的定位。

“區(qū)域?！钡膶嶓w性制度與機制建設(shè)需要關(guān)注制度主體、制度設(shè)計、制度環(huán)境、運行機制等層面的建設(shè)問題。區(qū)域海涉及的各主體參與的基本要求,明確主體參與的資格。整體性治理的要求是“權(quán)威+依附”，以政府為主導(dǎo)、其他社會主體參與的區(qū)域海洋治理仍將是主要治理模式，而跨國界的區(qū)域海治理則應(yīng)以多中心治理作為原則，考慮國家、企業(yè)、市場等多元參與，即“參與+合作”的模式。

海洋跨區(qū)域治理制度的治理手段應(yīng)該是提升治理決策能力的科學性與開放性，在某一個治理主體中，內(nèi)部的不同職能部門之間，可以按照產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈或服務(wù)鏈的原理，實行跨部門、跨職能邊界的分工協(xié)作與協(xié)商配合，當然這需要遵循治理活動流程的連續(xù)性和整體性。完善公私之間參與合作機制的有效性也是非常重要的，通過公眾參與和協(xié)商手段，建立健全多元主體參與和協(xié)商機制，開拓利益觀念傳遞渠道，讓公共部門、私營部門、非營利組織都參與到治理過程中來，實現(xiàn)涉海公眾和相關(guān)利益主體參與，讓真正和直面利益的受益人表達自己的觀點，貢獻自己的經(jīng)驗。這樣能夠促進海洋治理的成果產(chǎn)生，促進沿海社會和諧發(fā)展。

第四，建立健全海洋跨區(qū)域治理的規(guī)則體系。

整理性治理是將碎片化的治理手段整合為一個整體性的制度，必須通過立法或政府間一致性的具有法律約束力的行動，跨國界的多中心治理多以國際公約、條約方式，實際也是整體性治理的延伸。不管是跨職能部門、跨公私合作領(lǐng)域還是跨行政邊界的任何一種治理過程，大多數(shù)行動都具有一定的長久性和連續(xù)性，需要有共同約束力的規(guī)則體系和制度框架，以降低多方海洋跨區(qū)域合作和治理的管理成本，提高相關(guān)利益群體參與治理的牢固性。這種規(guī)則體系中最重要的就是制訂或完善“區(qū)域?！敝贫攘⒎ǎ鞔_治理工具即國內(nèi)立法、國際公約。如我國《海洋環(huán)境保護法》第八條規(guī)定：“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護工作，由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決”。該條雖規(guī)定了跨區(qū)域海洋環(huán)境治理由政府協(xié)商或上級部門協(xié)調(diào)，但存在著“協(xié)商”在先還是“協(xié)調(diào)”在先的適用問題，海洋環(huán)境主體是否有申請政府“協(xié)調(diào)”的權(quán)利等，均需要細化后可操作。另外，盡管治理這種管理行為是多元參與倡導(dǎo)合作的，但是在實際操作過程中往往會因為利益分配矛盾或者其他的制度不合理原因?qū)е轮卫碇黧w破壞規(guī)則和合作關(guān)系，這就需要建立一個有效的監(jiān)察保障制度，并嘗試構(gòu)建一個可評估海洋跨區(qū)域治理是否處于平穩(wěn)健康發(fā)展狀態(tài)的利益發(fā)展指數(shù)，來保障“區(qū)域?！敝贫鹊挠行嵤??！?/p>

(責任編輯：嚴國萍)

2016-10-15

全永波，浙江大學公共管理學院博士研究生，浙江海洋大學經(jīng)濟與管理學院教授，主要研究方向為海洋管理、海洋法。

2016年度教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“海洋環(huán)境跨區(qū)域治理的行動邏輯與制度化研究”(編號：16YJA810002)。

C916

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1007-9092(2017)01-0108-006