防治學(xué)生欺凌的中國路徑：對(duì)近期治理校園欺凌政策之評(píng)析

■ 姚建龍

(上海政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院，上海 201207)

防治學(xué)生欺凌的中國路徑：對(duì)近期治理校園欺凌政策之評(píng)析

■ 姚建龍

(上海政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院，上海 201207)

對(duì)學(xué)生欺凌的廣泛關(guān)注深受欺凌視頻在網(wǎng)絡(luò)肆意傳播的影響，也影響了公眾對(duì)這一現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)。應(yīng)當(dāng)高度重視對(duì)學(xué)生欺凌問題的防治，但基于現(xiàn)行法律和政策的治理才是理性和現(xiàn)實(shí)的路徑?！蛾P(guān)于開展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》首次從國家層面對(duì)學(xué)生欺凌提出了治理要求，而《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》則從綜合防治的角度提出了建立長效機(jī)制的要求。只有包括學(xué)生、家長在內(nèi)的各相關(guān)部門與主體的共同參與，才能有效防治學(xué)生欺凌這一世界各國所共同面對(duì)的難題。

學(xué)生欺凌 中國路徑 校園暴力 校園欺凌 綜合防治

盡管對(duì)校園暴力進(jìn)行專門治理甚至專門立法在國外是通行的做法，但在我國這一嚴(yán)重危害校園安全的現(xiàn)象長期以來并未受到有關(guān)部門的應(yīng)有重視，甚至還曾經(jīng)一度成為一個(gè)帶有禁忌性、刻意回避的議題[1]。不過，最近這種狀況隨著社會(huì)輿論對(duì)“學(xué)生欺凌”現(xiàn)象的高度關(guān)注，似乎發(fā)生了突然轉(zhuǎn)變。2016年4月，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室向各地印發(fā)《關(guān)于開展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》(以下簡稱《通知》)。《通知》一改之前對(duì)校園暴力避諱的態(tài)度，直面校園欺凌的治理問題，這反映出國家對(duì)校園欺凌嚴(yán)重性的認(rèn)識(shí)。僅僅過去數(shù)月，教育部又聯(lián)合中央綜治辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、共青團(tuán)中央、全國婦聯(lián)等部門再次出手，于11月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。校園暴力問題甚至驚動(dòng)了國務(wù)院，李克強(qiáng)總理多次過問校園欺凌問題，2016年6月批示要求堅(jiān)決遏制校園暴力，于11月又在第六次全國婦女兒童工作會(huì)議上要求嚴(yán)厲打擊校園欺凌等違法犯罪行為。當(dāng)前，學(xué)生欺凌已經(jīng)成為威脅校園與學(xué)生安全最為突出的問題，更成為一個(gè)受到廣泛關(guān)注的社會(huì)問題。新近發(fā)布的《指導(dǎo)意見》體現(xiàn)了國家對(duì)其治理的基本思路與要求，并具有典型的中國式治理特色。

一、梳理與解讀：概念分歧及界定

值得注意的是，李克強(qiáng)總理2016年6月的批示中使用的是“校園暴力”一詞；2016年4月發(fā)布的《通知》中使用的是“校園欺凌”一詞；而11月發(fā)布的《指導(dǎo)意見》中則使用的是“學(xué)生欺凌”一詞，這三個(gè)概念既有聯(lián)系又有所區(qū)別。從字面上來看，校園暴力亦即發(fā)生在校園內(nèi)的暴力行為，但理論界與實(shí)務(wù)部門對(duì)校園暴力的理解遠(yuǎn)非此字面含義，并形成了關(guān)于校園暴力概念界定的諸多分歧。筆者在考察國內(nèi)關(guān)于校園暴力的代表性概念的基礎(chǔ)上，曾經(jīng)提出關(guān)于校園暴力的定義：“發(fā)生在中小學(xué)幼兒園及其合理輻射地域，學(xué)生、 教師或校外侵入人員故意侵害師生人身以及學(xué)校和師生財(cái)產(chǎn)，破壞學(xué)校教學(xué)管理秩序的行為?！盵2]

在國外，對(duì)于校園暴力(School Violence)的研究十分豐富，對(duì)校園暴力的界定也存在差異，但總的來看其研究重心是學(xué)生之間的暴力，也即校園欺凌(School Bullying，又譯為“校園霸凌”)。然而，與國外校園暴力通常即指校園欺凌不同的是，我國的校園暴力更具有本土特點(diǎn)，其內(nèi)涵也更豐富，常見和多發(fā)的類型主要有四種：外侵型校園暴力、師源性校園暴力、傷師型校園暴力及校園欺凌，校園欺凌只屬于校園暴力的一種類型。四種類型校園暴力的主要區(qū)別在于加害人與被害人的差異性。外侵型校園暴力的加害人為校外人員，被害人為學(xué)生或教師；師源性校園暴力的加害人為教職員工，被害人為學(xué)生；傷師型校園暴力的加害人主要為學(xué)生，被害人為教師；而校園欺凌的加害人為學(xué)生，被害人也為學(xué)生。

從近年來我國對(duì)校園暴力關(guān)注類型重心的變化歷程來看，大體經(jīng)歷了從重點(diǎn)關(guān)注外侵型校園暴力，到重點(diǎn)關(guān)注師源性校園暴力、傷師型校園暴力，再到重點(diǎn)關(guān)注校園欺凌的發(fā)展過程。外侵型校園暴力以福建南平屠童案為代表；師源性校園暴力以海南萬寧校長性侵案及貴州畢節(jié)校長性侵案為代表；傷師型校園暴力以湖南邵東留守兒童虐殺教師案為代表；校園欺凌則以上海熊姐事件及重慶彭水圍毆同學(xué)致死案等為代表。值得注意的是，隨著近幾年對(duì)校園暴力類型中校園欺凌的重點(diǎn)關(guān)注，校園暴力的內(nèi)涵也出現(xiàn)了與國外通常所指校園欺凌的趨同性特點(diǎn)。國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室發(fā)布的《通知》將校園欺凌界定為“發(fā)生在學(xué)生之間蓄意或惡意通過肢體、語言及網(wǎng)絡(luò)等手段，實(shí)施欺負(fù)、侮辱造成傷害的”行為。這一界定大體反映了理論界、實(shí)務(wù)部門及一般公眾對(duì)校園欺凌的通常理解，指出了校園欺凌具有發(fā)生于學(xué)生之間的特點(diǎn)，也指出了欺凌的方式不只限于身體暴力，還包括語言暴力、網(wǎng)絡(luò)暴力等具有欺負(fù)、侮辱性質(zhì)的傷害行為。這一定義與國外一般將校園欺凌界定為“年齡更大或者更強(qiáng)的學(xué)生欺負(fù)、騷擾較弱學(xué)生或強(qiáng)迫較弱的學(xué)生實(shí)施違背其意愿的行為”[3]大體一致。而《指導(dǎo)意見》則使用了“學(xué)生之間欺凌和暴力問題”的提法。由教育部主導(dǎo)制定和發(fā)布的這一《指導(dǎo)意見》之所以使用“學(xué)生欺凌和暴力”的新提法可能主要是基于以下兩點(diǎn)考慮：一是認(rèn)為學(xué)生之間的欺凌行為大多數(shù)并非發(fā)生在校園內(nèi)，使用“學(xué)生”欺凌而非“校園”欺凌的提法，一方面更準(zhǔn)確，另一方面也是對(duì)學(xué)校責(zé)任的“合理規(guī)避”；二是將“欺凌”與“暴力”并列，突出了對(duì)學(xué)生之間身體暴力治理的重點(diǎn)關(guān)注。有鑒于此，本文的論述也使用“學(xué)生欺凌”這一概念。

二、激憤與理性：關(guān)于學(xué)生欺凌的反應(yīng)與爭議

(一)網(wǎng)傳視頻中學(xué)生欺凌的特點(diǎn)及公眾的感性反應(yīng)

國家對(duì)校園暴力現(xiàn)象中學(xué)生欺凌問題的高度關(guān)注，在很大程度上受到了網(wǎng)絡(luò)上肆意傳播的學(xué)生欺凌與暴力視頻引起公眾憤怒的影響。不久前，央視記者對(duì)近百部校園暴力視頻進(jìn)行了分析，并總結(jié)出學(xué)生欺凌的如下特點(diǎn)：(1)施暴者主要采用的暴力方式是：辱罵、推搡、扇耳光、腳踢等。這其中出現(xiàn)最多的暴力行為是扇耳光，占比80%；其次是腳踢，占比78%，在所有施暴視頻中，在74%的施暴過程中伴有語言辱罵。除了徒手施暴，有14%的施暴者使用了棍棒、磚頭、板凳等工具擊打受害者，其中使用棍棒的最多，占比50%[4]。(2)暴力不僅僅是毆打和辱罵，受害者通常還會(huì)在逼迫之下遭受道歉、下跪、自扇耳光、扒光衣服等人格侮辱。校園欺凌行為集中表現(xiàn)為多人對(duì)一人施暴，打人者達(dá)到3人及以上的占全部視頻的70%左右，有近10%的打人者有吸煙等不良行為[5]。(3) 面對(duì)這樣的欺凌與侮辱，92%的受害者選擇不反抗，當(dāng)個(gè)別受害者進(jìn)行言語或肢體反抗時(shí)，往往會(huì)受到施暴者更加兇狠的群毆[6]。(4)暴力欺凌發(fā)生最多的地方是在人員稀疏的空曠地帶，占比近42%；其次是發(fā)生在教室里，占比29%[7]。(5)校園欺凌行為大都是在圍觀下發(fā)生的，從視頻中可以看到，有87%的施暴現(xiàn)場都有圍觀者，并且沒有人出面阻止，網(wǎng)上流傳的絕大多數(shù)校園欺凌視頻是由圍觀者拍攝的，有些現(xiàn)場還伴有嬉笑、調(diào)侃甚至惡俗的解說[8]。(6)當(dāng)事人主要是女性，在遭遇暴力傷害的受害者中，男學(xué)生占15%，女學(xué)生占85%。而在施暴者當(dāng)中，女性施暴者占82%左右，男性施暴者占18%[9]。(7) 在青海、貴州和內(nèi)蒙古等地，相繼出現(xiàn)過受害者因遭遇校園暴力致死的事件。例如，青海省海東市互助縣初中學(xué)生陶某某，因?yàn)椴豢叭淌芷哿瓒趦和?jié)這一天自殺，結(jié)束了自己年僅15歲的生命。

從上述分析可見，網(wǎng)傳視頻中的學(xué)生欺凌現(xiàn)象具有典型的以強(qiáng)凌弱、以眾欺少并伴有人格羞辱等特征，如此形象而細(xì)致呈現(xiàn)出的學(xué)生欺凌行為，令人憤慨。與欺凌視頻中施暴者惡行形成鮮明對(duì)比的是，由于施暴者多未達(dá)到刑事責(zé)任年齡或者實(shí)際危害后果尚未達(dá)到刑事犯罪標(biāo)準(zhǔn)，因而絕大多數(shù)施暴者并未受到刑事追究而被教育釋放，這種強(qiáng)烈的反差更容易引起社會(huì)公眾的普遍不滿。

一種經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)放大的觀點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲打擊學(xué)生欺凌，包括呼吁降低刑事責(zé)任年齡以嚴(yán)罰施暴者。盡管降低刑事責(zé)任年齡的呼吁幾乎遭到了學(xué)術(shù)界的普遍反對(duì)[10]，但這種主張嚴(yán)厲打擊學(xué)生欺凌的觀點(diǎn)已在一定程度上影響了我國現(xiàn)行未成年人犯罪刑事政策。在司法實(shí)踐中，則出現(xiàn)了高調(diào)宣傳嚴(yán)罰學(xué)生欺凌的判例。例如，2016年11月23日，北京市海淀區(qū)人民法院以尋釁滋事罪對(duì)曾經(jīng)在網(wǎng)上傳播“女生遭同學(xué)圍堵輪扇耳光視頻”中的3名施暴女生，分別判處6-8個(gè)月不等的有期徒刑。當(dāng)然，這類判例仍然是以施暴者達(dá)到刑事責(zé)任年齡、并已構(gòu)成刑事犯罪為前提的。一個(gè)必須正視的事實(shí)是，在《刑法》規(guī)定的刑事責(zé)任年齡未降低、刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)未降低的情況下，對(duì)絕大多數(shù)學(xué)生欺凌事件的施暴者實(shí)際仍然無法予以刑事處罰，試圖單純地通過嚴(yán)罰特別是刑事處罰以遏制學(xué)生欺凌，恐難以如愿。

(二)保持對(duì)學(xué)生欺凌的理性認(rèn)識(shí)

欺凌與暴力視頻在網(wǎng)上過度傳播本身值得反思，通過這些視頻形成對(duì)學(xué)生欺凌現(xiàn)狀的判斷并進(jìn)而采取“感性化”的應(yīng)對(duì)措施甚至要求降低刑事責(zé)任年齡的想法，更應(yīng)警惕和反思。作為一種理性的判斷，學(xué)生欺凌被廣泛關(guān)注具有較為明顯的“孕婦效應(yīng)”色彩，其成為公共議題在某種程度上也具有建構(gòu)的色彩?！霸袐D效應(yīng)”是指因關(guān)注度的集中而會(huì)夸大某種現(xiàn)象的心理反應(yīng)。在網(wǎng)絡(luò)自媒體時(shí)代，學(xué)生欺凌視頻在網(wǎng)絡(luò)上的過度傳播，一定程度上夸大了學(xué)生家長對(duì)學(xué)生欺凌的焦慮。

事實(shí)上，學(xué)生欺凌并非輿論所認(rèn)為的那樣嚴(yán)重。從各地法院審理的未成年人犯罪案件來看，屬于校園暴力類型的通常不到1%*當(dāng)然，這也與絕大多數(shù)學(xué)生欺凌行為并未達(dá)到刑事犯罪的程度或者施暴者未達(dá)到刑事責(zé)任年齡有關(guān)。。比較而言，我國的校園欺凌發(fā)生率與發(fā)達(dá)國家相比并不算高。根據(jù)全球兒童安全組織提供的數(shù)據(jù)，西方國家有85%的女孩和80%的男孩在學(xué)校受到過至少一次欺凌，10%-15%的學(xué)生曾經(jīng)欺凌過他人。中國青少年研究中心針對(duì)10個(gè)省市的5 864名中小學(xué)生的調(diào)查顯示，有32.5%的人偶爾被欺負(fù)，有6.1%的人經(jīng)常被高年級(jí)同學(xué)欺負(fù)[11]。筆者受教育部政策法規(guī)司委托承擔(dān)的“學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控研究”項(xiàng)目課題組在2016年4月至6月對(duì)全國29個(gè)縣104 825名中小學(xué)生的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)生欺凌發(fā)生率為33.36%，其中經(jīng)常被欺凌的比例為4.7%，偶爾被欺凌的比例為28.66%。當(dāng)然，比較國內(nèi)外調(diào)查數(shù)據(jù)并非為我國學(xué)生欺凌現(xiàn)狀辯護(hù)，超過30%的學(xué)生欺凌發(fā)生率仍然應(yīng)當(dāng)引起高度重視與反思[12]。

試圖通過嚴(yán)罰甚至降低刑事責(zé)任年齡來遏制校園暴力，總體上是非理性的，也是值得反思的。在我國，以十四周歲為刑事責(zé)任最低年齡不是“拍腦袋”想出來的，而是刑法發(fā)展與進(jìn)步的結(jié)果。提高而不是降低刑事責(zé)任年齡，是從我國近代第一部刑法典至今，百余年來刑法改革的重要內(nèi)容。新中國成立后，1979年第一部刑法典便將刑事責(zé)任年齡確定為14周歲，1997年刑法典則進(jìn)一步將已滿14周歲不滿16周歲之人負(fù)刑事責(zé)任的犯罪范圍限定為故意殺人等八類。如果以今天生活條件好、青少年發(fā)育早作為降低刑事責(zé)任年齡的理論基礎(chǔ)，并主張降低刑事責(zé)任年齡，在邏輯上是不通的。尤其需要注意的是，一個(gè)人是否成熟，除了生理的標(biāo)準(zhǔn)，還有心理和社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在的孩子盡管生理發(fā)育提前，但心理發(fā)育卻并未能同步提前[13]。在當(dāng)代社會(huì)，青少年進(jìn)入成人社會(huì)的年齡則因?yàn)槭芙逃晗薜难娱L、結(jié)婚年齡的推遲、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的推遲，即社會(huì)意義上的成年年齡實(shí)際是在推后而非提前。

在成長過程中，青少年往往需要通過越軌行為去探尋行為的邊界，需要通過互相之間的欺凌尋求存在感與成人意識(shí)。發(fā)生率較高的學(xué)生欺凌，在某種程度上可以說是青少年的一種“正常”成長現(xiàn)象，這在犯罪學(xué)理論中已成為一種共識(shí)。犯罪學(xué)家的研究發(fā)現(xiàn)，青少年越軌和犯罪行為的比例如此之高，以至于青少年犯罪行為成為正常行為，而那些從不犯罪和越軌的青少年則成為異數(shù)。莫菲特認(rèn)為，那些在青少年時(shí)從未有過任何犯罪或越軌行為的人存在著某些生活或心理缺陷。比如說，缺乏社會(huì)交往技巧，個(gè)性孤僻，不善于交友[14]。值得注意的是，大部分青少年在度過青春期后并不會(huì)把罪錯(cuò)行為帶入成年期，這被稱為青少年不良行為的“自愈”，而絕大多數(shù)校園欺凌行為也具有自愈的特征。

針對(duì)青少年罪錯(cuò)行為的上述特點(diǎn)，以埃德溫·舒爾為代表的學(xué)者主張，減少少年犯罪和以后的成人犯罪行為的最好辦法，就是在發(fā)現(xiàn)少年犯罪行為時(shí)不采取任何行動(dòng)[15]。犯罪學(xué)經(jīng)典理論——標(biāo)簽理論亦持同樣的立場，并主張對(duì)少年罪錯(cuò)行為的干預(yù)，尤其是輕微罪錯(cuò)行為的正式干預(yù)應(yīng)當(dāng)盡量避免。上述犯罪學(xué)理論中不干預(yù)及盡量避免正式干預(yù)(尤其是刑罰干預(yù))的主張，非常具有啟發(fā)性，也是未成年人違法犯罪刑事政策的重要理論基礎(chǔ)。呼吁完善頂層設(shè)計(jì)、修改法律嚴(yán)罰學(xué)生欺凌是一個(gè)需要慎重對(duì)待且在操作上不斷探索和完善的漫長過程，基于已有的法律、政策及制度需求對(duì)學(xué)生欺凌采取防治之道，才是一種理性和現(xiàn)實(shí)的做法。值得肯定的是，國家對(duì)學(xué)生欺凌的治理并未糾纏于“嚴(yán)罰”還是“教育”的爭議，也并未陷入刑事責(zé)任年齡是否應(yīng)當(dāng)降低的爭論，而是基于理性和現(xiàn)實(shí)的角度采取了防治的舉措，并在2016年連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于開展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》及《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》。

三、通過學(xué)校治理：《通知》的內(nèi)容與要求

近些年來，校園安全問題一直是社會(huì)各界廣泛關(guān)注、黨和政府重點(diǎn)關(guān)切的問題。針對(duì)校園安全，國家先后出臺(tái)了《中小學(xué)公共安全教育指導(dǎo)綱要》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校幼兒園安全防范工作建立健全長效工作機(jī)制的意見》《中小學(xué)幼兒園安全防范工作規(guī)范(試行)》《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》《關(guān)于深化學(xué)校治安綜合治理工作意見的通知》《關(guān)于切實(shí)落實(shí)中小學(xué)安全工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好中小學(xué)幼兒園安全工作六條措施》等一系列規(guī)定和文件，但始終未將學(xué)生欺凌作為一個(gè)校園安全及學(xué)生違法犯罪預(yù)防的獨(dú)立議題來對(duì)待。

2016年4月發(fā)布的《關(guān)于開展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》是針對(duì)學(xué)生欺凌進(jìn)行治理的第一個(gè)文件，也是在國家層面首次將學(xué)生欺凌治理作為一個(gè)專門問題來對(duì)待?！锻ㄖ芬試鴦?wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室的名義向地方教育部門下發(fā)，其目的是“通過專項(xiàng)治理，加強(qiáng)法制教育，嚴(yán)肅校規(guī)校紀(jì)，規(guī)范學(xué)生行為，促進(jìn)學(xué)生身心健康，建設(shè)平安校園、和諧校園”，治理范圍則是“全國中小學(xué)校(含中等職業(yè)學(xué)校)”。《通知》所要求的專項(xiàng)治理分為兩個(gè)實(shí)施階段，第一個(gè)階段的治理提出了六方面的要求：(1)開展教育。各校要集中對(duì)學(xué)生開展以校園欺凌治理為主題的專題教育，開展品德、心理健康和安全教育，邀請(qǐng)公安、司法等相關(guān)部門到校開展法制教育。組織教職工集中學(xué)習(xí)對(duì)校園欺凌事件預(yù)防和處理的相關(guān)政策、措施和方法等。(2)完善制度。各校要制定完善校園欺凌的預(yù)防和處理制度、措施，建立校園欺凌事件應(yīng)急處置預(yù)案，明確相關(guān)崗位教職工預(yù)防和處理校園欺凌的職責(zé)。(3)加強(qiáng)預(yù)防。各校要加強(qiáng)校園欺凌治理的人防、物防和技防建設(shè)，充分利用心理咨詢室開展學(xué)生心理健康咨詢和疏導(dǎo)，公布學(xué)生救助或校園欺凌治理的電話號(hào)碼并明確負(fù)責(zé)人。(4)及時(shí)處理。各校要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、調(diào)查處置校園欺凌事件，嚴(yán)肅處理實(shí)施欺凌的學(xué)生。涉嫌違法犯罪的，要及時(shí)向公安部門報(bào)案并配合立案查處。(5)監(jiān)督指導(dǎo)。各地教育督導(dǎo)部門要加強(qiáng)對(duì)學(xué)校開展校園欺凌專項(xiàng)治理的指導(dǎo)和檢查。責(zé)任督學(xué)要對(duì)責(zé)任區(qū)內(nèi)學(xué)校的專項(xiàng)治理全程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)與校方溝通，做好記錄并及時(shí)向當(dāng)?shù)亟逃綄?dǎo)部門報(bào)告。(6)組織部署。各地接到本通知后要高度重視，制定本省(區(qū)、市)開展校園欺凌專項(xiàng)治理的具體實(shí)施方案，抓緊部署，組織市、縣兩級(jí)教育督導(dǎo)部門和學(xué)校認(rèn)真實(shí)施。

專項(xiàng)治理第二個(gè)階段的重心則是要求各地各校對(duì)第一階段的專題教育情況、規(guī)章制度完善情況、加強(qiáng)預(yù)防工作情況、校園欺凌事件發(fā)生和處理情況等，進(jìn)行全面自查、督查和總結(jié)，形成報(bào)告并逐級(jí)上報(bào)，同時(shí)要求開展學(xué)校自查、縣級(jí)普查、市級(jí)復(fù)查、省級(jí)抽查以鞏固治理效果。

以“通知”形式針對(duì)校園安全中的某一突出問題做出要求，是我國維護(hù)校園安全的一種常見做法，也是一種“應(yīng)激性”反應(yīng)措施。國家及教育部針對(duì)校園安全中的諸多突出問題與社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題曾采取過類似發(fā)布“通知”進(jìn)行提醒和要求專門治理的做法，如校車安全、溺水防范、校舍安全、冬季安全、雨季安全、防洪防雷安全、學(xué)校食堂食品安全、學(xué)校周邊安全等。筆者在校園安全風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn)，許多中小學(xué)校長均反映每年收到類似的通知和文件數(shù)以百計(jì)，已使學(xué)校處于疲勞應(yīng)付狀態(tài)。從《通知》的治理要求來看，主要體現(xiàn)的是以學(xué)校為治理主體的思路，強(qiáng)調(diào)的是學(xué)校在學(xué)生欺凌治理中的責(zé)任。然而，學(xué)生欺凌的發(fā)生原因卻是綜合性的，單純要求學(xué)校承擔(dān)治理主體責(zé)任并采取專項(xiàng)治理的方式是否合理及有效，值得深思。

四、走向綜合防治：《指導(dǎo)意見》的特點(diǎn)與主要內(nèi)容

與2016年4月所發(fā)布的《通知》不同的是，同年11月發(fā)布的《指導(dǎo)意見》從“積極有效預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力”“依法依規(guī)處置學(xué)生欺凌和暴力事件”“切實(shí)形成防治學(xué)生欺凌和暴力的工作合力”三個(gè)方面對(duì)防治中小學(xué)生欺凌和暴力提出了更加專業(yè)、細(xì)致、針對(duì)性和可操作性強(qiáng)的要求?！吨笇?dǎo)意見》直面學(xué)生欺凌現(xiàn)象，明確指出：“由于在落實(shí)主體責(zé)任、健全制度措施、實(shí)施教育懲戒、形成工作合力等方面還存在薄弱環(huán)節(jié)，少數(shù)地方學(xué)生之間欺凌和暴力問題仍時(shí)有發(fā)生，損害了學(xué)生身心健康，造成了不良社會(huì)影響”，為了全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)立德樹人的根本任務(wù)，各有關(guān)部門要切實(shí)防治學(xué)生欺凌和暴力事件的發(fā)生。

學(xué)生欺凌和暴力問題是各國普遍面臨的共同難題，各國也均有其防治的做法和經(jīng)驗(yàn)。在預(yù)防青少年違法犯罪與社會(huì)治安管理的長期實(shí)踐中，我國也形成了綜合治理的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)具有強(qiáng)調(diào)跨部門協(xié)作及治理手段多樣性等特點(diǎn)，有“東方智慧”之美譽(yù)。綜觀《指導(dǎo)意見》的內(nèi)容，體現(xiàn)了從現(xiàn)行法律、政策與實(shí)際出發(fā)，明確各方職責(zé)，綜合防治的基本思路。遵循這一思路，可以將《指導(dǎo)意見》的核心內(nèi)容概括為以下幾個(gè)方面。

一是建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門齊抓共管、學(xué)校家庭社會(huì)三位一體的防治工作機(jī)制?！吨笇?dǎo)意見》明確指出，教育、綜治、人民法院、人民檢察院、公安、民政、司法、共青團(tuán)、婦聯(lián)等部門，應(yīng)成立防治學(xué)生欺凌和暴力工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確任務(wù)分工，強(qiáng)化工作職責(zé)，完善防治辦法，加強(qiáng)考核檢查，健全工作機(jī)制。為了確保三位一體防治機(jī)制的有效運(yùn)作，《指導(dǎo)意見》還要求建立學(xué)校、家庭、社區(qū)(村)、公安、司法、媒體等各方面的溝通協(xié)作機(jī)制，暢通信息共享渠道。

二是學(xué)生不是防治的對(duì)象而是主體，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)學(xué)生對(duì)欺凌與暴力的免疫力。《指導(dǎo)意見》提出，要切實(shí)加強(qiáng)中小學(xué)生思想道德教育、法治教育和心理健康教育，通過教育等方式提高學(xué)生對(duì)欺凌和暴力行為嚴(yán)重危害性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)自我保護(hù)意識(shí)和能力，自覺遵守校規(guī)校紀(jì)，做到不實(shí)施欺凌和暴力行為。同時(shí)還要求依托各地12355青少年服務(wù)臺(tái)，開設(shè)自護(hù)教育熱線，組織專業(yè)社會(huì)工作者、公益律師、志愿者開展有針對(duì)性的自護(hù)教育、心理輔導(dǎo)和法律咨詢。

三是家長在防治學(xué)生欺凌與暴力中有不可推卸的責(zé)任。學(xué)生欺凌和暴力的發(fā)生根源通常在于家庭，為此《指導(dǎo)意見》明確指出，管教孩子是家長的法定監(jiān)護(hù)職責(zé)，應(yīng)當(dāng)依法落實(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任，避免放任不管、缺教少護(hù)、教而不當(dāng)；家長要注重家風(fēng)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)孩子的管教，注重對(duì)孩子進(jìn)行思想品德教育和良好行為習(xí)慣的培養(yǎng)，從源頭上預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力行為發(fā)生。為了幫助與督促監(jiān)護(hù)人履責(zé)，《指導(dǎo)意見》一方面要求要密切家校溝通，通過家訪、家長會(huì)、家長學(xué)校等途徑，幫助家長了解防治學(xué)生欺凌和暴力的知識(shí)，增強(qiáng)監(jiān)護(hù)責(zé)任意識(shí)，提高防治能力；另一方面則強(qiáng)調(diào)要落實(shí)監(jiān)護(hù)人責(zé)任追究制度，包括依法追究監(jiān)護(hù)人的法律責(zé)任。

四是中小學(xué)校要建立防治學(xué)生欺凌和暴力工作制度，并將其納入學(xué)校安全工作統(tǒng)籌考慮，作為加強(qiáng)平安文明校園建設(shè)的重要內(nèi)容?！吨笇?dǎo)意見》對(duì)于中小學(xué)校在防治學(xué)生欺凌和暴力中的責(zé)任做出了較為具體的要求，其要點(diǎn)如下：(1)明確了責(zé)任主體——校長是學(xué)校防治學(xué)生欺凌和暴力的第一責(zé)任人，分管法治教育的副校長和班主任是直接責(zé)任人。(2)要求健全應(yīng)急處置預(yù)案，建立早期預(yù)警、事中處理及事后干預(yù)等機(jī)制。(3)要求積極有效預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力，認(rèn)真開展預(yù)防學(xué)生欺凌和暴力專題教育。(4)要求研制學(xué)校防治學(xué)生欺凌和暴力指導(dǎo)手冊(cè)，全面加強(qiáng)針對(duì)教職工特別是班主任的專題培訓(xùn)，提高教職工有效防治學(xué)生欺凌和暴力的責(zé)任意識(shí)和能力，充分調(diào)動(dòng)全體教職工的積極性，明確相關(guān)崗位職責(zé)，將學(xué)校防治學(xué)生欺凌和暴力的各項(xiàng)工作落實(shí)到每一個(gè)環(huán)節(jié)。(5)建立中小學(xué)生欺凌和暴力事件及時(shí)報(bào)告制度。發(fā)現(xiàn)學(xué)生遭受欺凌和暴力，學(xué)校和家長要及時(shí)相互通知，對(duì)嚴(yán)重的欺凌和暴力事件，要向上級(jí)教育主管部門報(bào)告，并迅速聯(lián)絡(luò)公安機(jī)關(guān)介入處置。(6)依法依規(guī)處置學(xué)生欺凌和暴力事件，對(duì)實(shí)施欺凌和暴力的學(xué)生及時(shí)采取批評(píng)教育、警示談話，將表現(xiàn)記入學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)檔案，直至轉(zhuǎn)入專門學(xué)校等措施。(7)要求對(duì)當(dāng)事學(xué)生實(shí)施科學(xué)有效的追蹤輔導(dǎo)，在欺凌和暴力事件妥善處置后，要持續(xù)對(duì)當(dāng)事人(包括對(duì)實(shí)施欺凌和暴力的學(xué)生、遭受欺凌和暴力的學(xué)生及其家人)進(jìn)行追蹤觀察和輔導(dǎo)教育。

五是各級(jí)綜治組織要強(qiáng)化學(xué)校周邊綜合治理。學(xué)校周邊治安綜合治理是各級(jí)綜治組織的重要職能，中央綜治委為此還專設(shè)了校園及周邊治安綜合治理專項(xiàng)組負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。針對(duì)學(xué)生欺凌和暴力與學(xué)校周邊環(huán)境的密切關(guān)系，《指導(dǎo)意見》要求加大新形勢(shì)下群防群治工作力度，實(shí)現(xiàn)人防、物防、技防在基層綜治中的深度融合，動(dòng)員社會(huì)各方面力量做好校園周邊地區(qū)安全防范工作，把學(xué)校周邊作為社會(huì)治安重點(diǎn)地區(qū)和排查整治工作的重點(diǎn)，加強(qiáng)組織部署和檢查考核。值得注意的是，《指導(dǎo)意見》還特別指出要對(duì)中小學(xué)生欺凌和暴力問題突出的地區(qū)和單位，根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定〉的通知》要求，通過通報(bào)、約談、掛牌督辦、實(shí)施一票否決權(quán)制等方式對(duì)綜治領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行責(zé)任督查和追究。

六是公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)校園警務(wù)工作。公安機(jī)關(guān)因其權(quán)威性和專業(yè)性，在防治學(xué)生欺凌和暴力中具有獨(dú)特和不可替代的作用。《指導(dǎo)意見》要求公安機(jī)關(guān)要在治安情況復(fù)雜、問題較多的學(xué)校周邊設(shè)置警務(wù)室或治安崗?fù)?，密切與學(xué)校的溝通協(xié)作，積極配合學(xué)校排查發(fā)現(xiàn)學(xué)生欺凌和暴力的隱患苗頭，并及時(shí)預(yù)防處置；加強(qiáng)學(xué)生上下學(xué)重要時(shí)段、學(xué)生途經(jīng)重點(diǎn)路段的巡邏防控和治安盤查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性欺凌和暴力問題，要采取相應(yīng)防范措施并通知學(xué)校和家長，及時(shí)干預(yù)，震懾犯罪。

七是各相關(guān)部門要建立配套銜接機(jī)制，依法依規(guī)處置學(xué)生欺凌和暴力事件。針對(duì)法律縱容學(xué)生欺凌和暴力的誤解，《指導(dǎo)意見》體現(xiàn)了“寬容而不縱容”原則，強(qiáng)調(diào)“對(duì)實(shí)施欺凌和暴力的中小學(xué)生必須依法依規(guī)采取適當(dāng)?shù)某C治措施予以教育懲戒，既做到真情關(guān)愛、真誠幫助，力促學(xué)生內(nèi)心感化、行為轉(zhuǎn)化，又充分發(fā)揮教育懲戒措施的威懾作用”。對(duì)實(shí)施欺凌和暴力的學(xué)生，學(xué)校、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院等要配套銜接采取包括及時(shí)報(bào)告、批評(píng)教育、警示談話、警示教育、將表現(xiàn)記入學(xué)生綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)檔案、轉(zhuǎn)入專門學(xué)校、責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教、收容教養(yǎng)，直至追究刑事責(zé)任等措施?！吨笇?dǎo)意見》特別強(qiáng)調(diào)，對(duì)具有犯罪性質(zhì)和情節(jié)惡劣、手段殘忍、后果嚴(yán)重的欺凌和暴力事件，必須堅(jiān)決依法懲處；對(duì)校外成年人教唆、脅迫、誘騙、利用在校中小學(xué)生違法犯罪的行為，必須依法從重懲處。

八是媒體要避免過度渲染報(bào)道學(xué)生欺凌和暴力事件細(xì)節(jié)。針對(duì)目前客觀存在的過度報(bào)道和傳播學(xué)生欺凌和暴力事件的現(xiàn)象，《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真做好學(xué)生欺凌和暴力典型事件通報(bào)工作，既要充分發(fā)揮警示教育作用，又要注意不過分渲染事件細(xì)節(jié)；要防止泄露有關(guān)學(xué)生個(gè)人及其家庭的信息，特別要防止因網(wǎng)絡(luò)傳播等因素導(dǎo)致事態(tài)蔓延，造成惡劣的社會(huì)影響，使受害學(xué)生再次受到傷害；要避免學(xué)生欺凌和暴力通過網(wǎng)絡(luò)新媒體擴(kuò)散演變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)欺凌，消除暴力文化的負(fù)面影響。

如果說《通知》是專項(xiàng)治理學(xué)生欺凌的“活動(dòng)”，《指導(dǎo)意見》則意在建立防治學(xué)生欺凌的“長效機(jī)制”?！吨笇?dǎo)意見》是在總結(jié)我國防治學(xué)生欺凌問題經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基于理性和現(xiàn)實(shí)的考慮所出臺(tái)的重要政策性文件，也是我國未來進(jìn)一步從頂層設(shè)計(jì)角度完善法律，建立更加完善的學(xué)生欺凌機(jī)制做出的重要探索。

結(jié)語：學(xué)生欺凌問題的發(fā)生原因是綜合性的，絕非學(xué)校一家之因，其防治也非學(xué)校一家之責(zé)。保護(hù)未成年學(xué)生是全社會(huì)的共同責(zé)任，只有包括學(xué)生、家長在內(nèi)的各相關(guān)部門與主體的共同參與、通力協(xié)作、標(biāo)本兼治，才能有效防治學(xué)生欺凌和暴力這一世界各國共同面對(duì)的難題，而這也正是《指導(dǎo)意見》的“良苦用心”與核心內(nèi)容。不過，綜合防治的思路盡管被譽(yù)為“東方智慧”，但也存在“責(zé)任稀釋”的可能及風(fēng)險(xiǎn)?！吨笇?dǎo)意見》所明確的相關(guān)部門是否能夠真正各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，尚需實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。

[1][2]姚建龍：《校園暴力：一個(gè)概念的界定》，載《中國青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第4期。

[3]Jack E. Bynum, William E. Thompson, Juvenile Delinquency: a Sociological Approach,(7th ed.). Person Allyn and Bacon, 2007,p.282.

[4][5][6][7][8][9]《解碼百部校園暴力視頻：七成欺凌為多對(duì)一，九成受害者未反抗》，http://news.163.com/16/1125/19/C6O99EKQ000187VE.html

[10]宋英輝：《理性看待刑事責(zé)任年齡制度》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2016年11月16日。

[11]陳曉英：《校園欺凌 誰來解圍》，載《法制日?qǐng)?bào)》，2015年7月13日。

[12][13]姚建龍：《應(yīng)對(duì)校園欺凌 不宜只靠刑罰》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2016年6月14日。

[14]曹立群 任 昕：《犯罪學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社2008年版，第53頁。

[15]吳宗憲：《西方犯罪學(xué)史》，北京：警官教育出版社1997年版，第728頁。

(責(zé)任編輯：邢 哲)

2016-12-08

姚建龍，上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院院長，教授，博士生導(dǎo)師，上海市預(yù)防青少年犯罪研究會(huì)執(zhí)行會(huì)長，主要研究刑事法學(xué)、青少年法學(xué)。