● 陳 峰
從治理霧霾看環(huán)境執(zhí)法與治理體制創(chuàng)新
● 陳 峰
近年來,我國一些地方遭遇了嚴重霧霾天氣,影響了人民群眾的身體健康和社會生活的正常運轉(zhuǎn),治理霧霾也成為社會各界關注的焦點,考驗著政府生態(tài)文明建設和貫徹綠色發(fā)展理念的能力。霧霾不是新生事物,也不是中國所獨有,作為工業(yè)化、城市化進程中的“副產(chǎn)品”,許多國家都深受其害。根據(jù)有關機構(gòu)研究顯示,霧霾成因主要來源于燃煤和燃油,同時,受自然條件影響,霧霾具有無界性、溢出性特點,也增加了治理難度。
黨的十八大以來,中央把生態(tài)文明建設和環(huán)境保護擺到更加重要的位置,“十三五”規(guī)劃明確要求加大環(huán)境治理力度,把改善生態(tài)環(huán)境作為全面建成小康社會決勝階段的重點任務。從近年來治理霧霾的情況看,已取得了成效,但同時還存在一些問題。比如,相關法律法規(guī)罰則不夠具體,執(zhí)法監(jiān)管仍存在問題。新環(huán)保法為環(huán)保工作提供了有力的法制保障,但對部門和企業(yè)責任的規(guī)定還比較抽象,罰則不夠明確具體。涉及環(huán)保相關監(jiān)管職責的部門多,一定程度上影響了執(zhí)法監(jiān)督效率。對霧霾的整體監(jiān)測預警機制不健全,缺乏有效的區(qū)域治理聯(lián)動機制。不同地區(qū)在霧霾治理的標準、監(jiān)控、處罰等方面沒有統(tǒng)一,治理的利益互補機制、配套資金、技術投入等統(tǒng)籌難度大,各自為戰(zhàn)。此外,部分地方政府及工作人員責任意識淡薄,存在不作為、失職瀆職等情況,使得治理效果不夠理想。
西方發(fā)達國家也走過一條先污染后治理之路。英國是工業(yè)化革命最早的國家,也是環(huán)境污染治理最早的國家,運用法律、行政、經(jīng)濟、科技等手段治理環(huán)境的經(jīng)驗值得借鑒。一是以立法形式防治大氣污染。1952年倫敦煙霧事件以來,相繼頒布了一系列控制空氣污染的法律和標準,1956年出臺的《清潔空氣法》是世界上第一部空氣污染防治法。二是明確政府防治職責?!肚鍧嵖諝夥ā访鞔_了地方政府在大氣污染治理方面的職責,《堿業(yè)法》強化了代表中央政府的檢查團職能。1996年,英國還對環(huán)保部進行改組,把空氣、土地和水資源納入統(tǒng)一管制。三是利用經(jīng)濟、科技手段提升治理水平。按照“誰污染誰付費”原則,由制造污染的企業(yè)付費,政府選定有資質(zhì)和有能力的專業(yè)環(huán)保公司治理污染,并對其進行監(jiān)督。同時,加大科技治理投入。2011年,在英國政府推動下,英國電力公司聯(lián)合有關科技企業(yè)和高校,發(fā)起了“低碳倫敦”實驗項目,目標是促進實現(xiàn)2025年減排60%。同時,重視信息公開和公眾參與。公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)隨時查看、提取全國各地環(huán)境質(zhì)量狀況。任何工廠申請許可證都要刊登廣告征求公眾意見、接受質(zhì)詢。公眾環(huán)保意識強也極大地推動了環(huán)境治理。
進一步創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境治理體制,我們認為,一是抓緊完善環(huán)保法律法規(guī)體系,尤其是增強處罰和追責制度的可操作性。以新環(huán)保法、大氣污染防治法為基礎,加快修改完善相關法律法規(guī)和政策標準,明確企業(yè)的環(huán)境保護責任,細化處罰類別、標準和適用條件,增加違法行為處罰的威懾力。同時,按照權責清單制度要求,進一步明確各級政府及工作部門環(huán)保權責事項,完善環(huán)保問責機制,明確失職行為和追責情形。二是進一步理順監(jiān)督執(zhí)法體制機制。明確中央和地方環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的權責劃分。加快推進省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。建立生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法長效機制,開展區(qū)域內(nèi)聯(lián)合執(zhí)法檢查和協(xié)同查處跨界環(huán)境違法行為。適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要,整合城市環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職能,完善城市環(huán)境保護綜合執(zhí)法體系。三是建構(gòu)政府間協(xié)作與聯(lián)動治理機制。環(huán)境治理要強化地區(qū)和部門間的合作,健全地方政府間的溝通協(xié)調(diào)機制,明確相應的制度安排。借鑒其他國家的經(jīng)驗,建議探索成立跨地域的污染控制區(qū),整合跨界污染的權力配置和責任承擔機制。此外,環(huán)境治理還要與完善自然資源管理體制、城市科學布局、地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等統(tǒng)籌謀劃,相互協(xié)調(diào)促進。四是形成區(qū)域間經(jīng)濟補償激勵機制。建立治理主體之間的利益補償和協(xié)調(diào)機制,通過資金、稅收、環(huán)境許可、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等多渠道共同分擔環(huán)境治理成本。建議研究推行環(huán)境稅制改革,合理調(diào)整政府間賦稅和收費制度,建立環(huán)境污染防治專項基金,為跨區(qū)域治理安排相關轉(zhuǎn)移支付。加快研發(fā)新能源或替代能源,創(chuàng)造條件推廣普及。五是打造多元主體協(xié)同的監(jiān)督機制。環(huán)境治理不能靠政府“單打獨斗”,也不能無限擴大相關部門職責范疇,要逐步建立起全社會共同參與的環(huán)境治理機制,形成政府監(jiān)管之外的相關替代性、補充性機制。
(作者系中央編辦研究中心副主任)