偵查監(jiān)督駐公安檢察室機制探究

●太原市人民檢察院課題組/文

偵查監(jiān)督駐公安檢察室機制探究

●太原市人民檢察院課題組*/文

偵查監(jiān)督駐公安檢察室作為一項貼近實效的創(chuàng)新監(jiān)督模式，自試點以來取得了顯著的成效。偵查監(jiān)督駐公安檢察室首次有效突破了公檢之間的信息壁壘，實現(xiàn)了監(jiān)督的主動性、及時性和全面性。偵查監(jiān)督駐公安檢察室符合權(quán)力制衡理論，體現(xiàn)了人權(quán)保障價值，是推進“以審判為中心的訴訟制度改革”的必然要求。要明確偵查監(jiān)督駐公安檢察室的性質(zhì)、定位、工作原則，構(gòu)建完善的偵查監(jiān)督駐公安檢察室機制。

偵查監(jiān)督 駐公安檢察室 機制

偵查監(jiān)督駐公安檢察室（以下簡稱“駐公安檢察室”）機制源于中央深化司法體制改革的長遠布局。2015年4月高檢院確定在山西等10個省份開展試點，要求各試點單位結(jié)合本地實際，單獨或者分片設(shè)立駐公安派出所檢察室，建立對公安派出所刑事偵查活動的常態(tài)化監(jiān)督機制。本文從理論與實踐、現(xiàn)實與發(fā)展等多維度層面進行論證考量，以期能促進機制進一步完善，為充分發(fā)揮檢察職能，推動刑事案件質(zhì)量提升和執(zhí)法行為規(guī)范發(fā)揮積極作用。

一、駐公安檢察室機制的實證考察

（一）駐公安檢察室工作機制在全國開展情況

駐公安檢察室工作由江蘇省探索先行，該省2008年3月在真州、城北兩個派出所設(shè)立了派駐檢察官辦公室，以此為平臺開展對派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督工作。隨后其余省份也陸續(xù)開展相關(guān)探索，截止目前，山西、山東等十余省份已經(jīng)由點及面將本項工作在全省推開。由于屬于試點工作，各地呈現(xiàn)出多樣化情形。1.機構(gòu)的設(shè)立。各省主要有駐派出所檢察官辦公室、駐基層檢察室、片區(qū)檢察官等。2.工作方式。主要有駐點監(jiān)督和巡回監(jiān)督。駐點監(jiān)督采取日常派員監(jiān)督和定期派員監(jiān)督的方式。3.獲取信息途徑。有定期互通信息、主動查閱臺帳和獲得登錄公安機關(guān)警綜平臺的權(quán)利等。4.工作機制。基本均搭建了提前介入、捕前分流等機制，有的建立了對重要環(huán)節(jié)偵查的備案審查制度。檢察室機制試點以來，取得了一定的效果，山西省檢察機關(guān)共設(shè)立151個檢察室，2016年1-11月提前介入各類案件728次，召開聯(lián)席會議321次，捕前分流案件536件，案件質(zhì)量提升的同時，偵查監(jiān)督也得了強化。

（二）駐公安檢察室工作機制推行以來存在的問題

駐公安檢察室機制推行以來，雖取得了一定成果，但不可忽視的是仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.法律授權(quán)不明確，公安機關(guān)對檢察室工作存有抵觸情緒。

檢察機關(guān)行使偵查監(jiān)督職能的主要依據(jù)是 《憲法》第129條規(guī)定的“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”及刑訴法、高檢院刑事訴訟規(guī)則中有關(guān)對公安機關(guān)立案監(jiān)督，偵查活動監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定。由于規(guī)定較為原則，缺乏動態(tài)司法的實際操作細則，導(dǎo)致駐公安檢察室的設(shè)立及運行存有爭議。實踐中部分公安機關(guān)對檢察室工作存在抵觸情緒，認為檢察室的設(shè)置事實上是檢察機關(guān)伸長手干涉公安機關(guān)正常辦案。

2.公檢兩機關(guān)存在“重配合輕監(jiān)督”的情況。一是監(jiān)督變成幫助，引導(dǎo)變成主導(dǎo)；二是協(xié)作變成合作；三是檢察室檢察官自身監(jiān)督理念出現(xiàn)問題。

3.信息渠道不夠暢通，瓶頸仍未真正打開。目前各省檢察室或是利用公安機關(guān)的秘鑰，登錄警綜平臺進行案件瀏覽查詢，或是通過查詢查看書面臺賬，或是單純依靠定期刑事案件信息通報制度來掌握公安機關(guān)案件的第一手資料。這些方式均受制于公安機關(guān)，查詢的權(quán)限也受到密匙級別的限制，在一定程度上限制了公檢之間信息的暢通。

二、建立駐公安檢察室工作機制的現(xiàn)實意義

駐公安檢察室機制并非憑空出現(xiàn)，它是檢察機關(guān)偵查監(jiān)督職能的有效延伸，其出發(fā)點及著眼點在于切實解決刑事訴訟中偵查活動失范及偵查監(jiān)督乏力的問題。

（一）偵查活動失范之體現(xiàn)

1.偵查活動不規(guī)范。（1）證據(jù)的收集、提取、固定不規(guī)范。主要表現(xiàn)在取證主體不適格、取證方式不合法、固定證據(jù)方式不正當?shù)?。?）刑事立案不規(guī)范。一是不破不立，公安機關(guān)出于考核需要，很多刑事案件破案后才予以補立，導(dǎo)致破案率人為提高；二是破而不立，對于輕微的治安案件或輕傷害案件，公安機關(guān)往往先行調(diào)解，之后將案件降格處理而不予立案；三是立案不準。隨意立案、將此案立為彼案，刑事案件立為治安案件等等，不僅造成執(zhí)法不嚴，同時還會導(dǎo)致案件偵破方向錯誤。（3）強制措施使用不規(guī)范。常見的問題有：執(zhí)行傳喚、拘傳不履行法律規(guī)定，通過連續(xù)傳喚、拘傳變相拘禁犯罪嫌疑人；取保候?qū)?、監(jiān)視居住措施濫用等。

2.偵查活動不及時。主要指發(fā)現(xiàn)、收集、固定證據(jù)不及時。如未對案發(fā)現(xiàn)場進行及時的勘驗、檢查，或只注重對主現(xiàn)場的勘驗，忽視對關(guān)聯(lián)現(xiàn)場的勘驗；未對電子證據(jù)如監(jiān)控視頻、微信聊天記錄等及時提??；未在第一時間收集、固定相關(guān)涉案人員的言詞證據(jù)等。

3.偵查活動不全面。主要指證據(jù)獲取不全面。主要體現(xiàn)在一是偵查人員過于依賴口供而忽視對客觀證據(jù)的收集，一旦犯罪嫌疑人翻供，則形成孤證無法定案；二是過于重視對定罪有利證據(jù)的調(diào)取，忽視無罪、罪輕、犯罪嫌疑人是否有逮捕必要性證據(jù)的收集，構(gòu)罪即刑拘，刑拘必報捕現(xiàn)象突出；三是對前期的調(diào)查取證缺乏綜合分析研究，不能依據(jù)犯罪構(gòu)成要件展開后續(xù)偵查。

（二）偵查監(jiān)督乏力之體現(xiàn)

現(xiàn)行法律對偵查監(jiān)督職能的規(guī)定簡單、粗放，對部分偵查措施的適用條件寬泛、強大，這種矛盾造成司法實踐中偵查監(jiān)督權(quán)力的乏力、柔性。

1.偵查監(jiān)督局部性。檢察機關(guān)開展偵查監(jiān)督的途徑主要是審查逮捕、審查起訴和受理群眾的控告和申訴，監(jiān)督線索來源較單一，監(jiān)督渠道狹窄；檢察機關(guān)更多依靠書面審進行監(jiān)督，難以從中發(fā)現(xiàn)案件本身認定及實質(zhì)性偵查違法行為問題；捕后訴前階段的偵查監(jiān)督法律規(guī)定空白，而這一階段的偵查行為對案件下一步是否能夠順利進入起訴階段至關(guān)重要，嚴重制約了監(jiān)督質(zhì)量和效果。

2.偵查監(jiān)督滯后性。檢察機關(guān)“案頭”審查的監(jiān)督方式難以及時發(fā)現(xiàn)偵查中的違法行為，對于之前階段的偵查行為及過程難以做到全面掌握及了解，這種事后監(jiān)督所帶來的問題一是發(fā)現(xiàn)的問題不全面、不準確；二是有些問題即使發(fā)出糾正意見也難以補救當事人被侵犯的合法權(quán)利。

3.偵查監(jiān)督手段軟化。我國的偵查監(jiān)督制度中，提醒性、建議性的監(jiān)督方式較多，制裁性的監(jiān)督方式較少。如法律并未規(guī)定，如果公安機關(guān)收到檢察機關(guān)的立案通知書后拒不立案，或者立案后之后又自行撤案將承擔(dān)何種不利后果，檢察機關(guān)采取何種措施。制裁性監(jiān)督方式的缺乏導(dǎo)致人民檢察院在進行偵查監(jiān)督時，沒有“利劍”來揮衛(wèi)自己的權(quán)威，偵查監(jiān)督也變得軟弱無力。

（三）以駐公安檢察室工作機制特點為視角，審視駐公安檢察室機制建立之必要

通過對上述偵查活動失范和偵查監(jiān)督乏力問題的分析，筆者認為建立一個具有主動性、及時性、全面性的動態(tài)且成熟的工作機制尤為必要，而駐公安機關(guān)檢察室是達到以上目標的有效途徑，具體分析如下：

1.拓寬監(jiān)督范圍，提升監(jiān)督速率。設(shè)立駐公安檢察室，檢察人員可以通過定期登錄公安警綜平臺、列席案件討論會，在第一時間獲取各類案件信息，將刑事案件從受理開始的偵查活動全程納入檢察機關(guān)的監(jiān)督視野，做到全面及時監(jiān)督；對于立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督，通過動態(tài)監(jiān)督能夠及時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)有無違法撤立案、以罰代刑、強制措施適用不規(guī)范等情形，監(jiān)督觸角及職能進一步延伸；對于捕后訴前的偵查監(jiān)督，通過派駐檢察室能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督的持續(xù)性及一體性。

2.形成長效機制，提升監(jiān)督實效。現(xiàn)行的偵查監(jiān)督主要是針對個案的監(jiān)督，沒有建立起一個長效機制，缺乏從宏觀的角度進行總體的引導(dǎo)，監(jiān)督效果也缺乏連續(xù)性。設(shè)立駐公安檢察室，可以通過日常的信息掌握，將散見于各個案件中的同類問題進行梳理，形成一段時期的監(jiān)督重點，提高監(jiān)督的效果和針對性，進而能夠在一定程度上彌補偵查監(jiān)督權(quán)立法層面的粗疏和不足，保證了監(jiān)督的可操作性，實現(xiàn)了偵查監(jiān)督的常態(tài)化。

3.防范冤假錯案，提升司法公信力。近年來一系列冤假錯案的源頭是偵查環(huán)節(jié)的刑訊逼供、指供誘供、編造證據(jù)等違規(guī)違法取證所造成，所以防范冤假錯案的重點在于加強對偵查的監(jiān)督制約。檢察機關(guān)在我國刑事訴訟中處于防范冤假錯案的第一道關(guān)口,在偵查初期即通過檢察室監(jiān)督糾正偵查機關(guān)的違法取證行為,引導(dǎo)督促其依法全面收集證據(jù),能最大程度地防止冤假錯案，提升司法公信力。

三、建立駐公安檢察室工作機制的理論依據(jù)

駐公安檢察室作為一項新的機制，不可避免在理論界與實務(wù)界存有一定的爭議，但筆者認為，駐公安檢察室機制有著豐富且合乎邏輯的理論依據(jù)，具體論述如下：

（一）符合權(quán)力制衡理論

孟德斯鳩在其《論法的精神》一書中說到，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一種經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”［1］；“就事物的性質(zhì)而言，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力限制權(quán)力”。從刑事司法實踐來看，“偵查中心主義”理念及其支配下的司法習(xí)慣表現(xiàn)為偵查權(quán)的過度擴張，偵查機關(guān)擁有龐大且廣泛的的偵查權(quán)力。這種缺乏及時有效監(jiān)督的權(quán)力具有強烈的侵犯他人權(quán)利屬性的傾向。因此，通過構(gòu)造具有動態(tài)、前置、及時特征的駐公安檢察室機制，以強化偵查監(jiān)督職能就顯得尤為必要。

（二）體現(xiàn)了人權(quán)保障價值

刑事訴訟法被稱為“被告人的大憲章”［2］，刑事訴訟目的之一即是保障人權(quán)。保障人權(quán)意味著通過看得見的程序正義規(guī)范刑事司法行為，進而取得實體正義的結(jié)果。當公民個體面臨強大的國家機器時，雙方力量的懸殊差距使得公權(quán)力的行使極易“越位”、個體權(quán)利訴求極易被湮沒。因此，通過加強構(gòu)造駐公安檢察室機制，規(guī)范偵查機關(guān)的偵查行為，在保證程序正義的前提下，實現(xiàn)實體正義及人權(quán)保障顯得非常重要。

（三）是推進“以審判為中心的訴訟制度改革”的必然要求

“以審判為中心的訴訟制度改革”［3］，要求偵查機關(guān)應(yīng)當以經(jīng)得起法律檢驗、符合法庭審判標準，依法規(guī)范地收集、固定、保存證據(jù)，為公訴人出庭履行指控職能提供所需要的準確而全面的證據(jù)。檢察機關(guān)通過駐公安檢察室積極主動適度的介入偵查、引導(dǎo)偵查、監(jiān)督偵查，有利于將瑕疵證據(jù)、非法證據(jù)在第一時間排除出證明體系，使證據(jù)符合公訴及庭審標準。

四、偵查監(jiān)督檢察室工作機制的構(gòu)建及完善

（一）偵查監(jiān)督檢察室的性質(zhì)及定位

偵查監(jiān)督檢察室是人民檢察院偵查監(jiān)督部門在同級公安機關(guān)法制部門設(shè)置的派駐檢察室，是偵查監(jiān)督部門職能的延伸。其職責(zé)定位于法律監(jiān)督權(quán)的充分、有效發(fā)揮，目標著眼于進一步加強檢警溝通協(xié)作和強化偵查監(jiān)督，探索形成合力打擊犯罪、保障人權(quán)的檢警工作新模式。

（二）偵查監(jiān)督檢察室的工作原則

1.依法監(jiān)督原則。偵查監(jiān)督檢察室作為偵查監(jiān)督職能的有效延伸，應(yīng)當嚴格按照《中華人民共和國刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定的范圍、方式、途徑等開展偵查監(jiān)督工作，不能超越法律規(guī)定、越權(quán)監(jiān)督、隨意監(jiān)督。嚴厲禁止以引導(dǎo)偵查工作為由干擾公安機關(guān)正常刑事偵查活動，真正做到有所為、有所不為，不大包大攬，不失職，不越權(quán)，防止“錯位”和“越位”，最大限度的做好監(jiān)督的“抓”與“放”。

2.監(jiān)督制約與協(xié)調(diào)配合并重原則?！胺止へ撠?zé)、互相配合、互相制約”，是我國刑事訴訟的基本原則之一，只有依法、正確、恰當處理對公安機關(guān)監(jiān)督與配合的關(guān)系，監(jiān)督才能取得實效。堅持“引導(dǎo)不干預(yù)、監(jiān)督不失職、配合不越位”，同時防止與公安機關(guān)“打成一片”，影響審查逮捕時客觀公正的判斷。

3.普通監(jiān)督與重點監(jiān)督相統(tǒng)一原則。既要在開展日常監(jiān)督的同時，注意研究分析一段時間內(nèi)公安機關(guān)的執(zhí)法辦案情況，注意以監(jiān)督類案中的共性問題的監(jiān)督，也要注意一定時間段內(nèi)公安機關(guān)執(zhí)法過程中出現(xiàn)的重點問題、突出問題的監(jiān)督，從而務(wù)求監(jiān)督實效。

（三）偵查監(jiān)督檢察室的工作機制

偵查監(jiān)督檢察室在傳統(tǒng)的機制中，加入“檢察室因素”，發(fā)揮“檢察室特色”。具體應(yīng)包括：

1.提前介入案件，做到從執(zhí)法源頭“防”。改變以往提前介入被動性的局面，以命案、涉眾型犯罪、重大疑難復(fù)雜案件等為重點，主動提前介入偵查，參加案件討論。通過提前介入機制，檢警雙方在證據(jù)收集、案件定性以及逮捕必要性等問題上達成共識，提高偵查質(zhì)量，進而縮短辦案期限，減少補充偵查次數(shù)。

2.實行捕前分流，做到從提捕環(huán)節(jié)“截”。對明顯不符合逮捕條件的輕微刑事案件，建議公安機關(guān)不提請批準逮捕；對需要提請批準逮捕的輕微刑事案件，建議公安機關(guān)全面收集有社會危險性的證據(jù)；對符合刑事和解條件的輕微刑事案件，及時引導(dǎo)偵查人員促成當事人和解；對證據(jù)不足的案件，建議公安機關(guān)補充偵查后再提請批準逮捕。

3.加強信息溝通，做到執(zhí)法尺度“一”。公安機關(guān)每月向檢察室通報上月刑事立案、撤案、強制措施適用、行政執(zhí)法機關(guān)移送案件辦理等情況。檢察室向公安機關(guān)通報上月審查逮捕、刑事立案監(jiān)督、糾正違法、糾正漏捕等情況。檢警雙方互相通報工作開展情況，并定期、不定期召開聯(lián)席會議，開展業(yè)務(wù)交流，探討偵查取證的新思路，對具有普遍性的問題進行研討，統(tǒng)一雙方在法律適用、證據(jù)搜集和認定等方面的認識。

4.重點監(jiān)督全方位監(jiān)督互為補充，從辦案過程上“糾”。

建立備案審查制度，實現(xiàn)對公安機關(guān)偵查活動重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督，探索從個案監(jiān)督向類案監(jiān)督轉(zhuǎn)變。實行跟蹤監(jiān)督制度，重點跟蹤監(jiān)督以事實不清、證據(jù)不足不捕的案件、公安機關(guān)久偵不結(jié)案件及立案監(jiān)督后三個月未偵查終結(jié)的案件等。通過及時登錄公安警綜平臺，全面排查梳理、動態(tài)掌握公安機關(guān)辦案情況，及時開展立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督等工作，將事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的全方位監(jiān)督。

（四）探索檢察室職能的合理延伸

1.賦予檢察室檢察官懲戒建議的權(quán)利。對于情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的違法偵查行為，法律明文規(guī)定檢察機關(guān)可直接移送有關(guān)部門追究刑事責(zé)任。但是這種嚴重的違法偵查行為在司法實踐中應(yīng)屬少見，而對于較為常見的不構(gòu)成犯罪的違法偵查行為，應(yīng)當賦予檢察官以下權(quán)利：一是建議更換承辦人的權(quán)利。檢察機關(guān)經(jīng)過調(diào)查核實，認為偵查人員存在違法行為，或者存在立而不偵、偵而不結(jié)的情形，不適宜繼續(xù)偵辦該案件，可提出更換承辦人的建議。二是職務(wù)評價的權(quán)利。檢察機關(guān)在案件終結(jié)后，應(yīng)結(jié)合案件具體情況對偵查人員的表現(xiàn)作出綜合評價，該評價應(yīng)納入偵查人員的績效考核，與其職務(wù)升遷相掛鉤，以更好的保障檢察機關(guān)糾正違法行為的強制力，使偵查監(jiān)督落到實處。

2.探索構(gòu)建新型檢警關(guān)系。檢察室作用充分發(fā)揮后，理想的檢警關(guān)系會呈現(xiàn)出既疏離又緊密，既引導(dǎo)又監(jiān)督的新特點。這種新型的檢警關(guān)系解決了主張“引導(dǎo)偵查模式”中信息不對稱、監(jiān)督滯后的缺陷。由于檢察室強調(diào)監(jiān)督的特點，也部分克服了主張“檢警一體化模式”中二者過于緊密的不足。因此，通過檢察室設(shè)立的實踐，可為探索構(gòu)建新型檢警關(guān)系奠定良好的基礎(chǔ)。

注釋：

［1］［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印刷館1961年版，154頁。

［2］［德］李斯特:《德國刑法學(xué)教科書》，徐久生譯，法律出版社2000年版，169頁。

［3］王守安：《以審判為中心的訴訟制度改革帶來深刻影響》，載《檢察日報》2014年11月10日。

*負責(zé)人：周茂玉，太原人民檢察院黨組書記、檢察長，武漢大學(xué)博士研究生學(xué)歷，全國檢察業(yè)務(wù)專家。執(zhí)筆人：李曉燕，山西省太原市人民檢察院偵查監(jiān)督一處處長、山西省檢察業(yè)務(wù)專家；候立明，山西省太原市人民檢察院檢察員；黨沖，山西省太原市萬柏林區(qū)人民檢察院檢察員；師素麗，山西省太原市杏花嶺區(qū)人民檢察院檢察員；王艷，山西省太原市小店區(qū)人民檢察院檢察員；員紅娟，山西省太原市迎澤區(qū)人民檢察院檢察員。