行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍概覽

●祁 菲/文

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍概覽

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行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍包括監(jiān)督領(lǐng)域、行為類型、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督深度、時間范圍等五個方面。從實(shí)踐來看，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍廣泛，涉及環(huán)境保護(hù)、道路安全、醫(yī)藥管理等。僅包括具體行政行為，不包括抽象行政行為，既包括作為也包括不作為，既監(jiān)督行政行為的合法性，也監(jiān)督行政行為的合理性，但對合理性的監(jiān)督較少，既存在事后監(jiān)督，也存在事中監(jiān)督與階段性監(jiān)督相結(jié)合。

監(jiān)督領(lǐng)域 行為類型 監(jiān)督內(nèi)容 監(jiān)督深度

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)該包括四方面的內(nèi)容：一是領(lǐng)域，即檢察機(jī)關(guān)在哪些領(lǐng)域開展了行政執(zhí)法監(jiān)督。二是行為類型，即檢察機(jī)關(guān)針對哪些行政行為開展了監(jiān)督，是具體行政行為還是抽象行政行為，是作為還是不作為。三是監(jiān)督內(nèi)容，即檢察機(jī)關(guān)針對行政行為的哪些方面進(jìn)行監(jiān)督。四是監(jiān)督深度，即檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政行為的合法性、合理性等問題。五是時間范圍，即檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政行為的時間。領(lǐng)域、行為類型、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督深度、時間范圍是了解實(shí)務(wù)中行政執(zhí)法檢察范圍的運(yùn)行樣態(tài)的五個指標(biāo)。

一、行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的監(jiān)督領(lǐng)域

（一）規(guī)范性文件關(guān)于監(jiān)督領(lǐng)域的規(guī)定

規(guī)范性文件中關(guān)于監(jiān)督領(lǐng)域的規(guī)定主要有以下六種方式。

1．采取僅作“原則性規(guī)定”的方式。例如，山東省德州《德城區(qū)人大常委會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議》。該決議第2條僅原則性規(guī)定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的領(lǐng)域，即“堅(jiān)持執(zhí)法為民的原則，針對人民群眾反映強(qiáng)烈的行政執(zhí)法中存在的突出問題，特別是行政執(zhí)法人員不作為、亂作為、慢作為等行為”，“著力監(jiān)督糾正損害國家利益、社會公共利益的違法行為”。該種規(guī)定方式也體現(xiàn)在《樂陵市人大常委會關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議》、《齊河縣人大常委會關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議》等文件中。

2．采取“原則性規(guī)定+若干種案源規(guī)定”的方式。例如，山東省《樂陵市人大常委會關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議》。該文件第2條做了如同《德城區(qū)人大常委會關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議》的原則規(guī)定，后在第3條辦案過程中規(guī)定了對行政執(zhí)法的監(jiān)督，第6條規(guī)定了檢察院對重大責(zé)任事故的監(jiān)督。山東禹城、寧津、齊河等地人大常委頒布的加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作決議也是采用這樣的方式。

3．采取“原則性規(guī)定監(jiān)督領(lǐng)域+大致行為類型”的方式。例如，山東省濰坊市《坊子區(qū)深入推進(jìn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于深入推進(jìn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的實(shí)施意見》。該意見劃定監(jiān)督領(lǐng)域：“當(dāng)國家利益、社會公共利益遭受侵害，相關(guān)行政主管部門未依法履行法定職責(zé)時”，并規(guī)定了“公共道路交通、城市城區(qū)管理和國有土地、礦山、水資源等國有資產(chǎn)利益保護(hù)以及學(xué)校教育教學(xué)秩序和校園安全等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)領(lǐng)域”，“重點(diǎn)治理行政不作為、亂作為，導(dǎo)致國家利益、社會公共利益或不特定相對人利益遭受侵害且無其他有效救濟(jì)途徑等問題”。

4．采取“解釋行政執(zhí)法監(jiān)督含義的總則性條款+行政執(zhí)法監(jiān)督的對象”的方式。例如，山東省《昌樂縣人民檢察院關(guān)于開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的意見》。該意見第2條規(guī)定了行政執(zhí)法監(jiān)督的含義，第3條規(guī)定了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的對象。山東省聊城市《冠縣人民檢察院行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作暫行辦法》、山東省臨沂市《臨沭縣人民檢察院關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的規(guī)定》等規(guī)范性文件也是采用這樣的規(guī)定方式。

5．采取“解釋行政執(zhí)法監(jiān)督含義的總則性條款+案件受理?xiàng)l件”的方式。例如，《山東省檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作規(guī)范（試行）》，該文件第2條規(guī)定了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的含義，第6條規(guī)定了行政執(zhí)法監(jiān)督案件的受理?xiàng)l件。由于該文件第2條強(qiáng)調(diào)國家利益、社會公共利益或者利害關(guān)系人合法權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，第6條要求“無法通過行政復(fù)議、行政訴訟等法律程序處理”，該文件劃定的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的領(lǐng)域比前述三種方式要窄。

6、采取“解釋行政執(zhí)法含義+具體領(lǐng)域”的方式。例如，山東省《蒼山縣檢察院加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作意見》。該文件第2條解釋行政執(zhí)法的含義。第17條通過規(guī)定督促起訴的監(jiān)督方式細(xì)化規(guī)定對收繳國庫財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督。第23條通過規(guī)定聯(lián)合檢查行政執(zhí)法活動機(jī)制，規(guī)定了能源資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民生保障、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)環(huán)節(jié)等重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域。第24條、第27條分別規(guī)定了具體領(lǐng)域的范圍。第24條規(guī)定“針對群眾關(guān)注度高、反映問題相對集中的行政執(zhí)法行為，重點(diǎn)是對執(zhí)法主體、執(zhí)法程序和適用法律等實(shí)質(zhì)性問題”。

（二）實(shí)踐中已拓展的監(jiān)督領(lǐng)域

1.通過各種案源所展現(xiàn)出的監(jiān)督領(lǐng)域。《山東行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范》第5條規(guī)定了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督案件來源的范圍，下文以該案件來源范圍為線索，來闡釋實(shí)務(wù)中的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督運(yùn)行范圍。一是公民、法人或者其他組織向人民檢察院檢舉、控告、申請監(jiān)督的。從實(shí)務(wù)案例來看，主要有環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、食品安全領(lǐng)域、市場監(jiān)管領(lǐng)域、道路安全領(lǐng)域、醫(yī)藥管理領(lǐng)域、征地補(bǔ)償領(lǐng)域、住建領(lǐng)域、惠農(nóng)領(lǐng)域、計(jì)生領(lǐng)域、海事管理領(lǐng)域等，非常廣泛。二是通過其他途徑發(fā)現(xiàn)的。主要是指通過某些信息渠道實(shí)時、常態(tài)地獲得監(jiān)督信息的途徑。比較有代表性的方式有山東省夏津縣行政執(zhí)法信息共享平臺、山東省齊河縣檢察院派駐檢察室構(gòu)建農(nóng)經(jīng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺等。在該類通過信息系統(tǒng)獲取案源的途徑中，監(jiān)督范圍取決于信息系統(tǒng)所錄入的執(zhí)法活動的范圍，而這個范圍可以是很廣泛的，幾乎遍及行政執(zhí)法的各個領(lǐng)域。

2.既定的監(jiān)督領(lǐng)域。主要分為兩類。一是檢察院自行確定的專項(xiàng)行動。二是檢察院與相關(guān)機(jī)關(guān)簽訂文件所確定的領(lǐng)域。該類領(lǐng)域非常廣泛，幾乎涉及所有的行政領(lǐng)域。例如，吉林省通化市東昌區(qū)人民檢察院與東昌區(qū)國土資源直屬分局聯(lián)合制定《行政檢察監(jiān)督與國土資源管理銜接協(xié)助機(jī)制試行辦法》，確立了國土資源領(lǐng)域的監(jiān)督。此外，林業(yè)領(lǐng)域、環(huán)保領(lǐng)域、民政領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、人力資源和社會保障領(lǐng)域、水利執(zhí)法領(lǐng)域、食品藥品監(jiān)督領(lǐng)域也通過與相關(guān)行政機(jī)關(guān)簽訂文件的方式納入監(jiān)督范圍。

3.檢察院參與政務(wù)所表現(xiàn)出的不特定的監(jiān)督領(lǐng)域。山東省部分地區(qū)的檢察室發(fā)展出檢察室列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會議制度。例如，德州禹城市院派駐房寺檢察室主任列席轄區(qū)十里望鎮(zhèn)黨委會議，慶云縣院派駐尚堂鎮(zhèn)檢察室列席尚堂鎮(zhèn)、中丁鄉(xiāng)黨委會，武城縣院派駐老城檢察室主任列席甲馬營鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會議。檢察室領(lǐng)導(dǎo)通過列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會議，為當(dāng)?shù)卣?wù)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，促進(jìn)依法行政。在這種監(jiān)督方式下，監(jiān)督領(lǐng)域就是不特定的。只要是屬于當(dāng)?shù)氐恼?wù)范圍，均可在監(jiān)督范圍之內(nèi)。

二、行為類型

從目前既有資料看，檢察機(jī)關(guān)對行政行為的監(jiān)督主要是具體行政行為，尚未發(fā)現(xiàn)抽象行政行為被納入監(jiān)督范圍。納入監(jiān)督范圍的具體行政行為主要包括行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政許可、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政監(jiān)督檢查。相關(guān)規(guī)定列舉上述具體行政行為之外，往往規(guī)定一個兜底條款：“公民、法人及其他組織和特定的行政事務(wù)采取措施并影響其權(quán)利、義務(wù)的行政執(zhí)法行為?！崩?，吉林省《永吉縣關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作暫行規(guī)定》第6條，吉林省《集安市行政執(zhí)法檢察監(jiān)督暫行規(guī)定》第6條，吉林省《梅河口市行政執(zhí)法檢察監(jiān)督暫行規(guī)定》第5條。

檢察機(jī)關(guān)對行政行為的監(jiān)督既包括作為，也包括不作為。這不僅是廣泛存在的實(shí)務(wù)運(yùn)行狀況，也直接規(guī)定在某些行文中。例如，湖南省瀏陽市人民檢察院與瀏陽市環(huán)境保護(hù)局聯(lián)合簽署的《關(guān)于建立加強(qiáng)檢察職能與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督協(xié)作機(jī)制的意見》第6條明確表示監(jiān)督范圍有作為也有不作為。類似還有吉林省《通化市二道江區(qū)人民檢察院關(guān)于辦理行政檢察監(jiān)督案件檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作工作制度》第3條第3款，福建省晉江市人民檢察院、晉江市環(huán)境保護(hù)局《關(guān)于加強(qiáng)民事行政檢察法律監(jiān)督工作與環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制的實(shí)施意見》第10條第3款等。

三、監(jiān)督內(nèi)容

從實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督內(nèi)容包括三方面，一是行政行為是否具備合法要件，二是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員是否存在職務(wù)犯罪行為，三是行政行為是否損害國家利益、社會公共利益或者公民、法人、其他組織的合法權(quán)益。例如，《集安市行政執(zhí)法檢察監(jiān)督暫行規(guī)定》第12條第1、2、3、4款體現(xiàn)對行政行為是否具備合法要件的監(jiān)督，第4款體現(xiàn)對行政執(zhí)法過程中是否存在職務(wù)犯罪的監(jiān)督，第5款體現(xiàn)對行政行為是否損害國家利益、社會公共利益或者公民、法人、其他組織的合法權(quán)益的監(jiān)督。另有《梅河口市行政執(zhí)法檢察監(jiān)督暫行規(guī)定》第11條、山東省《昌樂縣人民檢察院關(guān)于開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的意見》第4條、吉林省《永吉縣關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作暫行規(guī)定》第12條、《吉林市豐滿區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作暫行規(guī)定》第12條、《石獅市人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》第9條、福建省《三明市人民檢察院關(guān)于開展行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督相銜接工作機(jī)制的指導(dǎo)意見》第5條、吉林省《磐石市關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作暫行規(guī)定》第12條、吉林《通化市行政執(zhí)法檢察監(jiān)督暫行規(guī)定》第12條、《石家莊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民檢察院與石家莊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)國土資源局關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的意見》第6條都是同時規(guī)定了這三方面內(nèi)容。也有文件只規(guī)定了行政行為是否具備合法性要件的監(jiān)督。

四、監(jiān)督深度

所謂監(jiān)督深度，借用的是表達(dá)行政訴訟司法審查深度的術(shù)語，指的是檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督是局限于合法性，還是同時包括合理性。從實(shí)踐來看，主要包括局限于合法性，合法性、合理性兼?zhèn)鋬煞N。

（一）合法性

從實(shí)踐中的案例來看，檢察機(jī)關(guān)對行政行為的監(jiān)督大部分局限于合法性監(jiān)督。這在很多文件中都有明確規(guī)定。例如，《集安市行政執(zhí)法檢察監(jiān)督暫行規(guī)定》第5條規(guī)定，“人民檢察院開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，對行政執(zhí)法行為的合法性進(jìn)行審查?！奔质　锻ɑh行政執(zhí)法檢察監(jiān)督暫行規(guī)定》第5條、吉林省《梅河口市行政執(zhí)法檢察監(jiān)督暫行規(guī)定》第4條、浙江省 《永康市行政執(zhí)法檢察監(jiān)督暫行規(guī)定》第3條都有相同的表述。

（二）合法性、合理性兼?zhèn)?/p>

對行政執(zhí)法合理性的監(jiān)督比較少見。山西省呂梁市交口縣院在調(diào)查了解中發(fā)現(xiàn)該縣公安局交警隊(duì)在未設(shè)置限速標(biāo)志道路上進(jìn)行流動測速，且存在隱蔽執(zhí)法行為，遂向縣交警隊(duì)發(fā)出糾正違法通知書，督促其依法加強(qiáng)道路交通安全監(jiān)管，規(guī)范流動測速管理。這可看作對行政執(zhí)法合理性監(jiān)督的一個例子。

雖然對行政執(zhí)法合理性監(jiān)督的實(shí)例比較少見，但卻有部分文件明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以對行政行為的合理性進(jìn)行監(jiān)督，為該類監(jiān)督提供了空間。例如，山東省《昌樂縣人民檢察院關(guān)于開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的意見》第4條第2款將“行政執(zhí)法行為是否合法和適當(dāng)”納入監(jiān)督范圍，吉林省《通化市二道江區(qū)人民檢察院關(guān)于辦理行政檢察監(jiān)督案件檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作工作制度》第3條第4款、吉林省《梅河口市人民檢察院關(guān)于辦理行政檢察監(jiān)督案件檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作工作制度》將“具體行政行為有其他明顯不當(dāng)?shù)摹奔{入監(jiān)督范圍。

五、時間范圍

關(guān)于時間的規(guī)定體現(xiàn)在關(guān)于監(jiān)督原則的規(guī)定中，主要有以下兩種。

（一）僅規(guī)定事后監(jiān)督

例如，《石獅市人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》第3條，“開展行政執(zhí)法監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)遵循依法監(jiān)督、事后監(jiān)督及有限監(jiān)督的原則，不得干預(yù)或參與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法活動”。此外，《集安市人民檢察院、集安市國土資源局、關(guān)于加強(qiáng)行政檢察與行政執(zhí)法工作相互協(xié)作的暫行規(guī)定》、白山市人民檢察院與30家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)合制訂的 《關(guān)于加強(qiáng)行政檢察與行政執(zhí)法工作相互協(xié)作的暫行規(guī)定》都只規(guī)定了事后監(jiān)督。

（二）以事后監(jiān)督為原則，以事中監(jiān)督或階段性監(jiān)督為例外

吉林省 《通化縣行政執(zhí)法檢察監(jiān)督暫行規(guī)定》第4條規(guī)定 “遵循事后監(jiān)督原則”，“對可能造成重大損失、引發(fā)群體性事件等嚴(yán)重后果的行政執(zhí)法行為，可以進(jìn)行事中監(jiān)督或階段性監(jiān)督”?！稏|昌區(qū)人民檢察院行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作機(jī)制》、《嘉峪關(guān)市檢察院嘉峪關(guān)市食品藥品監(jiān)督管理局關(guān)于建立民事行政檢察與食品藥品安全行政執(zhí)法聯(lián)動工作機(jī)制的實(shí)施意見》、《石家莊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民檢察院與石家莊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)國土資源局關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的意見》、《廈門市翔安區(qū)人民檢察院、廈門市環(huán)境保護(hù)局翔安分局關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法律監(jiān)督與依法行政協(xié)作機(jī)制的實(shí)施意見》均有類似規(guī)定。

值得注意的是，若干地市文件出現(xiàn)了邀請檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)督的規(guī)定。這其實(shí)是一種事中監(jiān)督。例如，晉江市人民檢察院、晉江市環(huán)境保護(hù)局《關(guān)于加強(qiáng)民事行政檢察法律監(jiān)督工作與環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制的實(shí)施意見》第7條，“環(huán)境保護(hù)局在監(jiān)管本地區(qū)內(nèi)有重大影響的環(huán)境污染案件時，可邀請人民檢察院提前介入”。龍海市人民檢察院和龍海市人口和計(jì)劃生育局《關(guān)于建立行政檢察與人口計(jì)生行政執(zhí)法相銜接機(jī)制的實(shí)施意見》也有類似規(guī)定。更有地市文件具體規(guī)定了可以邀請人民檢察院提前介入的具體情形，如《大竹縣人民檢察院和大竹縣環(huán)境保護(hù)局關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行政檢察監(jiān)督的實(shí)施意見》第7條詳細(xì)規(guī)定了可以邀請檢察機(jī)關(guān)提前介入的五種情形，并規(guī)定了兜底條款。

*本文為國家檢察官學(xué)院2015年度重點(diǎn)課題《行政執(zhí)法活動檢察監(jiān)督問題研究》（項(xiàng)目編號為GJY2015B01）的階段性研究成果。

**國家檢察官學(xué)院［102206］