公海保護(hù)區(qū)與公海自由制度的關(guān)系及發(fā)展進(jìn)路研究

史曉琪，張晏瑲

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250000)

公海保護(hù)區(qū)與公海自由制度的關(guān)系及發(fā)展進(jìn)路研究

史曉琪，張晏瑲

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250000)

在缺乏普遍性國際公約明確規(guī)制的形勢下，公海保護(hù)區(qū)建設(shè)已被廣泛地付諸國際實(shí)踐。公海保護(hù)區(qū)先天性地與公海自由制度存在不可調(diào)和的矛盾，然而其卻順應(yīng)了現(xiàn)代國際海洋法擴(kuò)張保護(hù)海洋資源和環(huán)境之義務(wù)的時(shí)代潮流。公海保護(hù)區(qū)建設(shè)依托在深刻的國際法理論和豐富的區(qū)域探索基石上，通過國際社會(huì)不斷加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，逐漸完善區(qū)域性體系可能演變?yōu)槿蚬：Ｓ虻钠毡閷?shí)踐。中國應(yīng)當(dāng)正確掌控在公海保護(hù)區(qū)議題上的態(tài)度和談判立場，打造符合國家海洋戰(zhàn)略利益的國際海洋空間新格局。

公海保護(hù)區(qū)；公海自由；《聯(lián)合國海洋法公約》；發(fā)展趨勢

海洋在歷史上一度成為人類社會(huì)轉(zhuǎn)嫁陸地垃圾和污染的對(duì)象，人類過度的資源開發(fā)攫取活動(dòng)和船舶設(shè)施油污泄漏事故等造成全球海洋環(huán)境的惡化。[1]長期以來公海海域缺乏健全完善和具體有效的善后保護(hù)機(jī)制，[2]840在該區(qū)域國際法規(guī)制以及確切的污染損害責(zé)任承擔(dān)依據(jù)仍為空白。隨著棲息地退化、海洋酸化、[3]生物多樣性減損、全球變暖、極端天氣密集等惡劣影響逐漸暴露，包括聯(lián)合國大會(huì)在內(nèi)的大量國際論壇聚焦并商討包括公海在內(nèi)的國家管轄范圍外海域生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)的措施和辦法*參見United Nations Environment Programme [UNEP]，Deep Sea Biodiversity and Ecosystems：A Scoping Report on Their Socio-economy Management and Governance，UNEP-WCMC Biodiversity Series No. 28，2007。，從而確保其管理和資源利用的可持續(xù)性。海洋作為地球生命支持系統(tǒng)的重要元素，治理海洋環(huán)境危機(jī)迫在眉睫。[4]

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《海洋法公約》)預(yù)示著國際社會(huì)對(duì)待海洋環(huán)境保護(hù)問題態(tài)度上歷史性的轉(zhuǎn)變，[5]849為海洋環(huán)境保護(hù)開啟了嶄新的紀(jì)元*參見United Nations Convention on the Law of the Sea，10 December 1982，United Nations Treaty Series 397，21 International Legal Materials 126 [hereinafter UNCLOS]；《海洋法公約》序言將“研究、保護(hù)和保全海洋環(huán)境”明確為目標(biāo)，第十二部分第192條至第237條總計(jì)四十余條專門針對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全予以規(guī)定。這些規(guī)定通過確立各國保護(hù)國際海洋環(huán)境必須遵守的國際法原則和義務(wù)，制約了傳統(tǒng)的海洋自由原則。。如今的海洋依然面臨著愈發(fā)紛繁復(fù)雜且相互關(guān)聯(lián)的威脅，這迫使國際社會(huì)需要采取一種更為全面性、預(yù)防性和綜合性的管理方式。[2]839針對(duì)亟待治理的公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)和資源可持續(xù)利用議題，建立海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)成為國際社會(huì)取得成效的必然選擇。

一、 公海保護(hù)區(qū)之辨析

根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟和《生物多樣性公約》(簡稱《多樣性公約》)秘書處關(guān)于海洋保護(hù)區(qū)的定義，通常意義上其是指任何通過法律程序或包括慣例在內(nèi)的其他有效方式建立的，對(duì)其中部分或全部海洋環(huán)境進(jìn)行封閉保護(hù)的潮間帶或潮帶陸架區(qū)域，包括其上覆水體及相關(guān)的動(dòng)植物群落、歷史及文化屬性，從而使海洋或海岸的生物多樣性相較于其周邊得到更高水平的保護(hù)*參見Convention on Biological Diversity [CBD] Secretariat，Report of the Ad Hoc Technical Expert Group on Marine and Coastal Protected Areas (13 February 2003) para.30；also see IUCN，Guide Lines for Protected Area Management Categories。。

《海洋法公約》突破了以1958年《日內(nèi)瓦公海公約》為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)國際法對(duì)海洋空間“領(lǐng)?！！钡亩址?《日內(nèi)瓦公海公約》第1條規(guī)定：“稱‘公?！咧^不屬領(lǐng)海或一國內(nèi)水域之海洋所有各部分。”，將海洋空間重新劃分為內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海等若干區(qū)域，并針對(duì)海床和洋底及其底土，確立了大陸架制度和“區(qū)域”制度。[6]針對(duì)國家管轄范圍外區(qū)域，《海洋法公約》設(shè)立公海制度和人類共同遺產(chǎn)制度(即“區(qū)域”制度)予以調(diào)整和規(guī)制。以此為標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)有國際海洋法律體系框架下，海洋保護(hù)區(qū)可分為國家管轄范圍以內(nèi)海域的自然保護(hù)區(qū)和國家管轄范圍以外海域的自然保護(hù)區(qū)。其中，國家管轄范圍以內(nèi)區(qū)域涵蓋內(nèi)水、島嶼和群島水域、領(lǐng)海與毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架。[7]國家管轄范圍以外海域包括公海及國際海底區(qū)域。[8]195由于國際海底區(qū)域的上覆水域?yàn)楣?，二者在地緣上具有不可分割性，公海保護(hù)區(qū)的管理措施勢必會(huì)影響到國際海底區(qū)域。

海洋保護(hù)區(qū)概念的正式提出，最早可以追溯到1962年國家公園世界大會(huì)。然而，直到20世紀(jì)80年代初國際社會(huì)才逐漸真正意識(shí)到海洋保護(hù)區(qū)的重要性*1980年簽署的《南極生物資源保護(hù)公約》是第一份真正意義上規(guī)定建立海洋保護(hù)區(qū)的國際條約。。[8]195-19620世紀(jì)90年代以后，隨著沿海國逐漸完成國家管轄范圍以內(nèi)的海域劃界和確權(quán)問題，國家管轄范圍外海域制度的整改和完善引發(fā)了國際社會(huì)的密切關(guān)注和激烈磋商。自21世紀(jì)以來，以保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境為旗幟，通過設(shè)立和管理公海保護(hù)區(qū)為主要形式的“新海洋圈地運(yùn)動(dòng)”正悄然興起并愈演愈烈。[9]其中，國家管轄范圍外海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用議題持續(xù)升溫。針對(duì)符合具有重要生態(tài)或生物意義的海洋區(qū)域描述工作及對(duì)應(yīng)公海保護(hù)區(qū)建立問題，在《海洋法公約》《多樣性公約》和世界可持續(xù)發(fā)展大會(huì)框架下，有關(guān)國際組織和沿海國家紛紛展開海洋區(qū)域描述工作實(shí)踐，以期掌控該領(lǐng)域國際海洋事務(wù)話語權(quán)。[10]建立并維護(hù)具有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)日益成為加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和多領(lǐng)域合作科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぞ?，通過養(yǎng)護(hù)覓食場所、洄游路線、幼蟲源地以及其他重要區(qū)域，其對(duì)于維護(hù)高度流動(dòng)性海洋動(dòng)物、久棲深海物種以及提高生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能對(duì)外界影響的恢復(fù)能力至關(guān)重要。[11]353-354隨著國際社會(huì)、區(qū)域組織和相關(guān)國家不斷加快公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐進(jìn)程，目前在全球范圍內(nèi)，地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)、南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)、大西洋公海海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)相繼建立。在傳統(tǒng)以族群生態(tài)和群聚生態(tài)為基礎(chǔ)的海洋管理模式不足以實(shí)現(xiàn)有效資源養(yǎng)護(hù)和環(huán)境治理目標(biāo)的背景下，[12]作為一種以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的綜合性“就地保護(hù)”*《生物多樣性公約》第2條對(duì)“移地保護(hù)”和“就地保護(hù)”的含義予以分別界定。其中，“移地保護(hù)”是指將生物多樣性的組成部分移到它們的自然環(huán)境之外進(jìn)行保護(hù)；而“就地保護(hù)”則指保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和自然生境以及維護(hù)和恢復(fù)物種在其自然環(huán)境中有生存力的群體；對(duì)于馴化和培植物種而言，其環(huán)境是指它們?cè)谄渲邪l(fā)展出其明顯特性的環(huán)境。海洋管理工具，海洋保護(hù)區(qū)將可持續(xù)發(fā)展理論和海洋開發(fā)利用有機(jī)結(jié)合，已被國際實(shí)踐公認(rèn)為當(dāng)下及未來恢復(fù)漁業(yè)資源、保護(hù)海洋生物多樣性與養(yǎng)護(hù)環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的重要措施和手段。[13]1

(二) 公海保護(hù)區(qū)設(shè)立的國際法背景和依據(jù)

1. 國際法背景

1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議通過的《聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議宣言》闡明了指導(dǎo)和激勵(lì)各國保護(hù)和改善人類環(huán)境的七點(diǎn)共同看法和二十六項(xiàng)原則。與會(huì)國與國際組織普遍認(rèn)識(shí)到“地球上的自然資源，其中包括空氣、水、土地、植物和動(dòng)物，特別是自然生態(tài)中具有代表性的標(biāo)本，必須通過周密計(jì)劃或適當(dāng)管理加以保護(hù)”，并且各國承擔(dān)的這種環(huán)保義務(wù)延伸至其他國家的或在國家管轄范圍以外的地區(qū)*參見UNEP Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment，Principle 2 and Principle 21，available online:http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?DocumentID=97&ArticleID=1503&l=en。。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)討論并通過的《21世紀(jì)議程》明確了各國應(yīng)當(dāng)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)地利用公海上的海洋生物資源，為此必須“保護(hù)和恢復(fù)瀕臨絕種的海洋種群”，“保存生境和其他生態(tài)上敏感的地區(qū)”*United Nations Conference on Environment and Development [UNCED] Conservation and Management of Resources for Development Agenda 21：Programme of Action for Sustainable Development，Section II，Chapter 17，Protection of the Oceans，all Kinds of Seas，Including Enclosed and Semi-enclosed Seas，and Coastal Areas and the Protection，Rational Use and Development of their Living Resources，Para. 17.46，(e) and (f)。。以此為基礎(chǔ)，國際社會(huì)在2002年第一屆可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議中承諾維持包括國家管轄范圍外地區(qū)海洋及其生物多樣性，采取行動(dòng)，“根據(jù)國際法和科學(xué)信息，建立海洋保護(hù)區(qū)，包括到2012年建立有代表性的保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)以及時(shí)間/區(qū)域封閉以便保護(hù)育苗場和周期性的魚類”*參見World Summit on Sustainable Development [WSSD]，Agenda 21 Plan of Implementation. Johannesburg Declaration on Sustainable Development，A/CONE 199/20，Johannesburg，South Africa，September 2002，Para. 32(a) and (c)。。2004年，聯(lián)合國大會(huì)成立了專門研究與國家管轄范圍外海洋養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用有關(guān)問題的特設(shè)工作組，該工作組于2011年6月向大會(huì)提議在積極推進(jìn)現(xiàn)行協(xié)議執(zhí)行的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)著手考慮在《海洋法公約》框架下制定新的多邊協(xié)議，以便為有效解決國家管轄范圍外海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用面臨的障礙提供法律基礎(chǔ)。[14]2712015年6月，聯(lián)合國大會(huì)決議就上述問題擬定一份具有法律約束力的國際文書，新協(xié)議的制定將為國家管轄范圍外海洋生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域提供新的法律機(jī)制，[15]這一國際立法的最新趨勢也會(huì)為海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理奠定法律模式引導(dǎo)。

2.1982年《海洋法公約》

由于超越了沿海國主權(quán)管轄或主權(quán)權(quán)利支配的區(qū)域，國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理已無法在國內(nèi)法層面得到解決，而是進(jìn)入了國際法的視域。作為規(guī)范海洋問題的“憲法性綱領(lǐng)”，《海洋法公約》為在海洋中的所有活動(dòng)構(gòu)建了一個(gè)法律框架，任何與國家管轄范圍以外區(qū)域海洋相關(guān)的行動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)遵守該公約各項(xiàng)規(guī)定，與該法律框架保持一致。然而，回顧國際海洋法的發(fā)展進(jìn)程，成熟的海洋法基本理論和制度總是在一定程度上滯后于海洋開發(fā)與利用的實(shí)踐。在保護(hù)區(qū)尚未被認(rèn)識(shí)到是海洋保護(hù)與管理之主要手段的背景下，包括《海洋法公約》在內(nèi)的眾多全球性或區(qū)域性海洋法、環(huán)境法相關(guān)法律文書并未直接涉及海洋保護(hù)區(qū)的概念和制度?；谙嚓P(guān)國際法律文件提供的原則性精神導(dǎo)向價(jià)值，這些公約、條約或宣言等傳達(dá)出的法律原則應(yīng)當(dāng)作為現(xiàn)階段國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的主要法律淵源予以參照。[16]

《海洋法公約》框架下，國際合作日益發(fā)展成為國際海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域一項(xiàng)必要的基本原則。該原則涉及對(duì)特殊海域?qū)嵭刑貏e保護(hù)的一般性條款，具體表現(xiàn)在：所有國家均須承擔(dān)保護(hù)和保全海洋環(huán)境的一般義務(wù)*參見UNCLOS，supra note 3，Art. 192。；為實(shí)現(xiàn)防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染的目的，各國必須個(gè)別或聯(lián)合地采取各項(xiàng)符合該公約的必要措施，其中包括旨在保護(hù)和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)以及衰竭、受威脅或?yàn)l于滅絕的物種和其他形式海洋生物生存環(huán)境的一切措施*參見UNCLOS，supra note 3，Art. 194，196。；為此，各國在擬定和制訂國際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和建議的辦法及程序時(shí)，應(yīng)在全球性或區(qū)域性的基礎(chǔ)上，直接或通過主管國際組織或適當(dāng)區(qū)域組織進(jìn)行合作，協(xié)調(diào)行使和履行其在保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)*參見UNCLOS，supra note 3，Art. 123，197。。此外，各國在履行養(yǎng)護(hù)公海生物資源義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與其他國家合作采取諸如設(shè)立分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織等必要措施*參見UNCLOS，supra note 3，Art. 117-119。。

盡管目前《海洋法公約》并無有關(guān)整合、預(yù)防生態(tài)系統(tǒng)的方法以及海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的明確條款，但上述廣泛并極大程度上無限制的環(huán)保義務(wù)為采取以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的管理措施提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)和保障。[11]356此外，伴隨《海洋法公約》框架在應(yīng)對(duì)逐漸增強(qiáng)的海洋威脅時(shí)暴露的缺陷，國際社會(huì)期待在現(xiàn)行《海洋法公約》基礎(chǔ)上修訂一項(xiàng)包括海洋保護(hù)區(qū)制度在內(nèi)的環(huán)保補(bǔ)充協(xié)定的呼吁不斷高漲。[2]842針對(duì)《海洋法公約》第197條倡議的海洋環(huán)保領(lǐng)域的區(qū)域合作，至今已有超過143個(gè)國家參與到聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署于1974年發(fā)起的13個(gè)“區(qū)域海洋項(xiàng)目”，這使基于區(qū)域?qū)蛹?jí)的行動(dòng)計(jì)劃成為全球海洋治理實(shí)踐的助推器*“區(qū)域海洋項(xiàng)目”覆蓋了黑海、泛加勒比海、東亞海、東非、南洋海、ROPME海洋區(qū)域(阿拉伯海)、地中海、東北太平洋、西北太平洋、紅海及亞丁灣、東南太平洋、太平洋以及西非。。[17]1995年《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》、1995年修訂的1976年《巴塞羅那保護(hù)地中海免受污染公約》、1998年修訂的1992年《奧斯陸巴黎保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》等區(qū)域協(xié)定都對(duì)包括《海洋法公約》《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀(jì)議程》《多樣性公約》等在內(nèi)的國際性環(huán)保公約規(guī)定進(jìn)行了回應(yīng)和擴(kuò)展，呼吁出臺(tái)一種更具全面性、預(yù)防性和綜合性的管理方式，這為基于生態(tài)系統(tǒng)管理的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)提供了法制借鑒。[2]846-847在地中海、東北大西洋和南極條約體系覆蓋海域，相應(yīng)的區(qū)域海洋事務(wù)機(jī)構(gòu)不斷深入公海保護(hù)區(qū)制度立法積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。[5]852

“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往?！爆F(xiàn)如今，在高科技原材料領(lǐng)域，可以說天下熙熙，皆為稀土而來；天下攘攘，皆為稀土而往。各種黑科技產(chǎn)品須臾也離不開的稀土一直都是“香餑餑”，各國都為尋找掌握更多稀土資源而絞盡腦汁。據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局之前公布的數(shù)據(jù)顯示，全球稀土工業(yè)儲(chǔ)量總計(jì)1.4億噸。其中，我國稀土儲(chǔ)量為5500萬噸，占世界總儲(chǔ)量的近四成。

3.1992年《多樣性公約》

《多樣性公約》明確締約國應(yīng)盡可能并酌情建立保護(hù)區(qū)系統(tǒng)或采取特殊措施以保護(hù)生物多樣性的地區(qū)*參見Convention on Biological Diversity，29 Dec. 1993[CBD]，Art. 8。，強(qiáng)調(diào)了為保護(hù)和持久使用生物多樣性以及共同關(guān)心的其他事項(xiàng)，締約國之間應(yīng)當(dāng)直接或間接通過有關(guān)國際組織在國家管轄范圍外地區(qū)合作的期許*參見Ibid，Art. 5。。有關(guān)公海和國際海底區(qū)域自然保護(hù)區(qū)議題，2002年《多樣性公約》締約方大會(huì)第六次會(huì)議(COP6)提出到2012年建立有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)。2004年COP7決定設(shè)立保護(hù)區(qū)問題不限成員名額特設(shè)工作組，特別授權(quán)其就國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)展開合作方式的探索*參見Ad Hoc Open-Ended Working Group on Protected Areas，Convention on Biological Diversity，available online: http://www.cbd.int/convention/wgpa.shtml。。2006年COP8“認(rèn)識(shí)到海洋保護(hù)區(qū)是幫助實(shí)現(xiàn)國家管轄范圍外生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的重要工具之一”，“建立和管理海洋保護(hù)區(qū)需要采取更統(tǒng)一的做法”，“注意到聯(lián)合國大會(huì)設(shè)立的工作組報(bào)告編制的在國家管轄范圍外地區(qū)建立海洋保護(hù)區(qū)的備選辦法和做法”，并“邀請(qǐng)聯(lián)合國大會(huì)決定建立一個(gè)及時(shí)采取后續(xù)行動(dòng)的進(jìn)程，鼓勵(lì)各締約方和其他政府積極參與這個(gè)進(jìn)程”*參見CBD Conference of Parties [COP]8，Ⅷ/24，paras. 38，39，40 and 41。。2008年COP9通過了《確定公海水域和深海生境中需要加以保護(hù)的具有重要生態(tài)或生物學(xué)意義的海域的科學(xué)準(zhǔn)則》和《建立包括公海和深海生境在內(nèi)的代表性海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)選址的科學(xué)指導(dǎo)意見》。2010年COP10評(píng)估海洋保護(hù)區(qū)僅占全球海洋覆蓋面積的1%，通過“愛知生物多樣性目標(biāo)”呼吁到2020年至少有10%的包括公海在內(nèi)的海域通過生態(tài)上有代表性和連通性好的保護(hù)區(qū)系統(tǒng)或基于區(qū)域的有效保護(hù)措施而得到保護(hù)*參見Aichi Biodiversity Targets：Target 11，Convention on Biological Diversity，available online: https://www.cbd.int/sp/targets/#GoalC。，并積極推動(dòng)國家管轄范圍外具有重要生態(tài)或生物學(xué)意義海域的描述工作。2012年COP11發(fā)布《關(guān)于描述符合具有重要生態(tài)或生物學(xué)意義的海洋區(qū)域的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域的匯總報(bào)告草案》的附件，描述了西南太平洋地區(qū)、大加勒比和中大西洋西部地區(qū)、地中海地區(qū)符合標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域*參見Convention on Biological Diversity，COP11，UNEP/CBD/COP/1/Add2，18 September 2012。。2014年COP12通過了南印度洋、東部太平洋熱帶和溫帶、北太平洋、東南大西洋、北極、西北大西洋和地中海等7個(gè)區(qū)域的描述匯總報(bào)告，將上述區(qū)域中的207個(gè)海域列入了全球區(qū)域描述清單并推動(dòng)開展相應(yīng)評(píng)估工作*參見Twelfth Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity，6-17 October 2014-Pyeongchang，Republic of Korea，available online：https://www.cbd.int/decisions/cop/?m=cop-12。。

二、 公海保護(hù)區(qū)與公海自由制度的關(guān)系問題

(一)公海保護(hù)區(qū)與現(xiàn)行公海自由制度沖突之成因

公?！叭蚬颉钡姆商匦允蛊浔慌懦诟鲊鳈?quán)管轄范圍之外，任何國家不得有效地聲稱將公海的任何部分置于其主權(quán)之下*參見UNCLOS，supra note 3，Art. 89。。作為公海法律制度的基礎(chǔ)和核心，“公海自由”原則賦予了所有國家本著只用于和平的目的，行使在公海航行自由、飛越自由、鋪設(shè)海底電纜和管道的自由、建造人工島嶼和其他設(shè)施的自由、捕魚自由以及科學(xué)研究自由的各項(xiàng)權(quán)利*參見UNCLOS，supra note 3，Art. 87，88。。通常的理解認(rèn)為，公海保護(hù)區(qū)的最核心目標(biāo)，就是在劃定的主要海域范圍內(nèi)，通過制定和實(shí)施保護(hù)區(qū)管理規(guī)定，有效地規(guī)制不合理的人類活動(dòng)從而養(yǎng)護(hù)海洋礦產(chǎn)資源、生物多樣性或歷史遺跡等，平衡海洋生態(tài)環(huán)境。然而，這項(xiàng)制度本身蘊(yùn)涵的限制或禁止開發(fā)利用等活動(dòng)的屬性，決定了其勢必會(huì)減損甚至妨害其他國家行使公海自由權(quán)利。這種不利影響直接體現(xiàn)在遠(yuǎn)洋漁業(yè)資源捕獲、公?？茖W(xué)研究和開發(fā)利用以及通航行駛。因此，作為劃區(qū)管理工具，公海保護(hù)區(qū)與領(lǐng)土整治和國家管轄權(quán)等概念不可避免地交融，導(dǎo)致其先天性地與公海自由制度存在不可調(diào)和的矛盾。加之其牽涉到各國政治策略、經(jīng)濟(jì)利益、法律框架等問題的沖突和協(xié)調(diào)，需要國際社會(huì)達(dá)成廣泛的共識(shí)，公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理必須遵循國際法的規(guī)制和調(diào)整。[18]然而，縱觀當(dāng)前國際法律體系，現(xiàn)階段公海管理法律制度存在著地理劃分和部門化問題的缺陷，雖無任何條約或慣例禁止國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的創(chuàng)建，但包括《海洋法公約》《多樣性公約》等在內(nèi)的普遍性國際公約僅僅提供了原則性價(jià)值引導(dǎo)，與其直接相關(guān)的國際法律框架尚未形成，其設(shè)立及管理也實(shí)在無從找到明確的國際性多邊法律或制度依據(jù)。[5]851

(二)公海保護(hù)區(qū)與公海自由制度沖突性與兼容性的協(xié)調(diào)

依據(jù)國際慣例，每個(gè)國家在其管轄海域范圍內(nèi)，在享有開發(fā)、利用其資源的主權(quán)權(quán)利的同時(shí)，承擔(dān)著采取適當(dāng)?shù)拇胧┮钥刂坪驼{(diào)節(jié)嚴(yán)重的全球環(huán)境污染或跨界危害來源的義務(wù)*Principle 21 of the 1972 Stockholm Declaration on the Human Environment，widely recognized to be customary international law：Bimie and Boyle，International Law and the Environment (Oxford，2002)， p. 109。。[19]182公海自由原則將公海向包括沿海國和內(nèi)陸國在內(nèi)的一切國家平等地開放，任何國家均享有在公海上從事國際法不予禁止的活動(dòng)的自由，但是公海的全部海域被排除在所有國家主權(quán)支配范圍外。在公海等國家管轄外區(qū)域，國家承擔(dān)上述同等義務(wù)的法律原則并不明確，因而涉及到與公海自由這一傳統(tǒng)法律制度相沖突的環(huán)保議題，尤其是海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)是否具有國際法上的正當(dāng)性頗具爭議。[19]182-184

公海捕魚自由是國際海洋法的一項(xiàng)基本原則，其起源于格勞秀斯1609年《海洋自由論》中“海洋自由”理論對(duì)于海洋生物資源取之不盡、用之不竭，海洋應(yīng)當(dāng)為所有國家加以利用的論斷。[20]然而，根據(jù)世界糧農(nóng)組織《2016年世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況》報(bào)告，全球漁業(yè)資源約31.4%被過度捕撈而處于非可持續(xù)性狀態(tài)，高達(dá)58.1%的漁業(yè)資源已經(jīng)失去開發(fā)潛力。[21]漁業(yè)資源的稀缺性理論和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)效益原則表明，這種自由并非是沒有限度和不受規(guī)制的。加之現(xiàn)代公海漁業(yè)資源日益枯竭、漁業(yè)生態(tài)嚴(yán)重惡化的現(xiàn)狀，公海捕魚自由賴以延續(xù)的前提早已不復(fù)存在，而其在實(shí)踐中極大程度上依然是無限的。[22]對(duì)公海漁業(yè)捕獲量和捕撈方式進(jìn)一步限制和管理成為必然*1958年《公海捕魚和生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第1條、1982年《海洋法公約》第116條至第119條、1993年《促進(jìn)公海漁船遵守國際養(yǎng)護(hù)及管理措施的協(xié)定》第3條、1995年《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》第5條和第8條等均明確了建立公海漁業(yè)管理制度的法律依據(jù)。。全球范圍內(nèi)真正意義上以公約的形式對(duì)公海捕魚自由權(quán)加以限制，可以追溯到1958年第一次海洋法大會(huì)通過的《日內(nèi)瓦公海公約》和《捕魚與養(yǎng)護(hù)公海生物資源公約》*《日內(nèi)瓦公海公約》第2條確立“各國行使捕魚等自由及國際法一般原則所承認(rèn)之其他自由應(yīng)適當(dāng)顧及其他國家行使公海自由之利益”的“適當(dāng)照顧”義務(wù)，《捕魚與養(yǎng)護(hù)公海生物資源公約》第1條引入公海捕魚權(quán)利三項(xiàng)禁止性規(guī)定。?！逗Ｑ蠓üs》針對(duì)公海生物資源養(yǎng)護(hù)規(guī)定了涉及漁船捕撈對(duì)象與數(shù)量更加詳細(xì)和嚴(yán)格的限制措施*參見UNCLOS，supra note 3，Art. 116，119。。1995年通過的《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》將執(zhí)行力適用于所有國家，進(jìn)一步限制在公海捕撈跨界和高度洄游類魚種的同時(shí)，重申了沿海國和在公海捕魚的國家根據(jù)《海洋法公約》履行合作義務(wù)這一一般原則，[23]其應(yīng)當(dāng)制定措施確保魚類種群的長期可持續(xù)能力、適用預(yù)防性做法、評(píng)估人類活動(dòng)影響并在必要時(shí)制定養(yǎng)護(hù)和管理措施、保護(hù)海洋環(huán)境的生物多樣性*參見UN Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks [Fish Stocks Agreement]，Para. 5 (a) (c) (d) (e) (g)。。2006年通過的聯(lián)合國大會(huì)決議，要求授權(quán)底拖網(wǎng)漁業(yè)捕撈活動(dòng)應(yīng)當(dāng)先行實(shí)施環(huán)境評(píng)估，其中包括識(shí)別脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)，并且在該脆弱海域，只有在養(yǎng)護(hù)和管理措施能夠確保防止顯著不利后果的前提下才允許開展?jié)O業(yè)活動(dòng)。[14]273-274為引導(dǎo)各國和區(qū)域漁業(yè)管理組織執(zhí)行上述決議，聯(lián)合國糧農(nóng)組織制定指南明確標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)予以定義，在此影響下，2009年一些漁業(yè)組織封閉了深海區(qū)以便維持公海漁業(yè)資源總量的循環(huán)和平衡、養(yǎng)護(hù)其生物多樣性。[14]274這一點(diǎn)從印度洋和南極洋鯨魚保護(hù)區(qū)的成功實(shí)踐可見一斑，其在1946年《國際捕鯨管制公約》框架下，使超過30%的海域得到了充分保護(hù)。[24]由于在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)，限制或禁止捕撈的魚種范圍和程度會(huì)擴(kuò)大，捕撈工具和方式的使用標(biāo)準(zhǔn)被嚴(yán)格管控，甚至在一些特殊海域?qū)嵭袕氐组]海禁漁措施，這一對(duì)傳統(tǒng)公海自由捕魚權(quán)的直接調(diào)控確實(shí)在一定程度上制約了相關(guān)國家公海漁業(yè)捕撈產(chǎn)業(yè)及海洋經(jīng)濟(jì)利益。但應(yīng)當(dāng)明確的是，國際海洋法對(duì)捕魚自由的限制進(jìn)程在保護(hù)區(qū)建設(shè)之初早已開啟，并且這種限制深度和廣度在未來期間會(huì)愈發(fā)加強(qiáng)和延展，各國均應(yīng)當(dāng)積極履行管理與養(yǎng)護(hù)公海生物資源的國際義務(wù)。公海保護(hù)區(qū)作為實(shí)現(xiàn)海洋生物資源利用與保護(hù)平衡關(guān)系有效的漁業(yè)管理途徑，國際社會(huì)通過在公海部分海域劃定禁漁區(qū)和限定禁漁期的措施，對(duì)公海漁業(yè)進(jìn)行空間和時(shí)間管理已然成為維持公海漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展極具成效的方式。

航行權(quán)是公海自由原則的基石和核心。在人類征服海洋階段，由于開發(fā)與利用海洋的技術(shù)能力和活動(dòng)范圍非常局限，此時(shí)航行對(duì)海洋環(huán)境造成的破壞與威脅尚未凸顯，航行自由權(quán)一度被神化為至上的權(quán)利。然而，伴隨海洋運(yùn)輸極速擴(kuò)張引發(fā)的日益嚴(yán)重的船源污染危機(jī)等問題，國際社會(huì)保護(hù)海洋環(huán)境可持續(xù)理念的發(fā)展迫切需要強(qiáng)化海洋管轄權(quán)，從而限制和削弱傳統(tǒng)的自由航行權(quán)。[25]81在《國際防止船舶造成污染公約》和《國際海上人命安全公約》框架下，國際海事組織有權(quán)采取防止國際航運(yùn)對(duì)環(huán)境造成不利影響的區(qū)域性管理措施，并且其有權(quán)劃定“特別敏感海域”以便特別保護(hù)受到國際航運(yùn)活動(dòng)影響時(shí)極為脆弱海域的生態(tài)系統(tǒng)。[14]275《經(jīng)1978年議定書修訂的〈1973年國際防止船舶造成污染公約〉》(簡稱《73/78防污公約》)附則V(防止船舶垃圾污染規(guī)則)確立了在環(huán)境受到特別威脅的海域嚴(yán)格控制船舶垃圾傾倒的“特殊區(qū)域”制度。2008年通過的《73/78防污公約》1997年議定書附則VI(防止船舶造成大氣污染規(guī)則)納入了限制船舶廢氣中硫氧化物排放含量的“排放控制區(qū)”制度。[26]國際海事組織針對(duì)航運(yùn)全球化對(duì)海洋環(huán)境破壞愈發(fā)加劇問題創(chuàng)立的上述三類專門性海洋保護(hù)區(qū)制度，在顯著擴(kuò)張海洋環(huán)境管轄權(quán)的同時(shí)使傳統(tǒng)航行自由原則受到了空前的沖擊和挑戰(zhàn)。[25]84-85盡管公海保護(hù)區(qū)內(nèi)船舶航行會(huì)受到嚴(yán)格的管控或禁止，但開辟一種基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)而彌補(bǔ)過去以人為劃分的海洋區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的行政區(qū)劃式、部門分割式手段顯露的弊端，這成為當(dāng)前國際海洋法優(yōu)化與完善海洋環(huán)境管轄權(quán)和航行自由權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制的理想方案*該文作者主張以人為劃分的諸如12海里領(lǐng)海、200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等海洋區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的法律擬制的協(xié)調(diào)機(jī)制，其劃分標(biāo)準(zhǔn)是在平衡國家利益目的下創(chuàng)設(shè)的法律標(biāo)準(zhǔn)，并非自然科學(xué)意義上的標(biāo)準(zhǔn)，與生態(tài)系統(tǒng)無關(guān)，不適合作為以維護(hù)海洋生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為目的的海洋環(huán)境管轄權(quán)的分配基礎(chǔ)。。[25]87-88

此外，公海保護(hù)區(qū)對(duì)公海自由原則的沖擊還體現(xiàn)在科研活動(dòng)需要經(jīng)過管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)與監(jiān)督，噪音污染超標(biāo)的航空器上空飛越、海底工程排放的噪音和工業(yè)廢棄物受到限制或禁止等方面。綜上，公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理加劇了現(xiàn)代公海制度中公海自由原則和國家管轄范圍外海洋環(huán)境保護(hù)和保全義務(wù)之間沖突的焦灼。根據(jù)《海洋法公約》的規(guī)定，公海自由原則建立在適當(dāng)?shù)墓芾砗拖拗苹A(chǔ)上，“公海自由是在本公約和其他國際法規(guī)則所規(guī)定的條件下行使的”*參見UNCLOS，supra note 3，Art. 87。。基于對(duì)海洋資源和海洋環(huán)境有限性的認(rèn)識(shí)，伴隨以合理利用海洋資源、保護(hù)海洋環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)的海洋資源法和海洋環(huán)境保護(hù)法完善，從公海海面到海底區(qū)域，自由早已不再是絕對(duì)的權(quán)利，擴(kuò)張保護(hù)海洋資源和環(huán)境的義務(wù)進(jìn)而限制公海自由是為大勢所趨。[27]因?yàn)槿绻鲊z毫不愿讓渡或犧牲公海海域利益，一旦公海環(huán)境被根本性破壞、生態(tài)不可逆轉(zhuǎn)地惡化、資源徹底枯竭，公海自由會(huì)因失去意義而蕩然無存。海洋保護(hù)區(qū)制度作為“基于生態(tài)系統(tǒng)的管理”機(jī)制的具體實(shí)施工具，其實(shí)質(zhì)在于在選定的特定海域范圍而非全部海洋區(qū)域內(nèi)，對(duì)引發(fā)海洋生態(tài)嚴(yán)重威脅的各項(xiàng)人類活動(dòng)適用特殊的管理和調(diào)控措施，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)與整個(gè)海洋生態(tài)相關(guān)的各個(gè)方面與環(huán)節(jié)，這成為促進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)循環(huán)的有效舉措。[25]96-97

三、公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

盡管目前國際社會(huì)普遍關(guān)注并尋求共同合作以改善公海生態(tài)環(huán)境衰損的現(xiàn)狀，但關(guān)于公海保護(hù)區(qū)存在的合理性、必要性以及運(yùn)行方式等問題，大多數(shù)國家和組織持謹(jǐn)慎觀望甚至是明確反對(duì)的立場。[28]7即使公海保護(hù)區(qū)設(shè)立依然面臨許多亟待解決的障礙，但與其相關(guān)的國際實(shí)踐已經(jīng)展開并不斷豐富。

(一)公海保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理實(shí)踐

1999年法國、意大利和摩納哥基于《特殊保護(hù)區(qū)域議定書》簽署了《建立地中海海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)協(xié)議》，建立主要針對(duì)海豚和鯨的派拉格斯地中海保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)面積為87 500平方公里，53%的水域位于三國管轄范圍外。地中海公海保護(hù)區(qū)通過三國基于協(xié)議合作對(duì)海域進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)管的成功實(shí)踐，為缺乏普遍性國際公約情況下的公海保護(hù)區(qū)規(guī)制開辟了新思路，即由相關(guān)利益國家依據(jù)協(xié)商制定的協(xié)議或條約致力于履行共同管理的義務(wù)。[28]82009年由英國提議經(jīng)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(簡稱南極委員會(huì))批準(zhǔn)的南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立，覆蓋94 000平方公里公海海域，成為世界上首個(gè)完全位于國家管轄范圍外的公海保護(hù)區(qū)。自此，《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》(簡稱《南極公約》)框架下海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)引發(fā)國際社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注。南極委員會(huì)是依據(jù)《南極公約》成立的一個(gè)條約組織，作為保護(hù)區(qū)措施的制定者、實(shí)施者和管理者，在負(fù)責(zé)制定、通過和修訂養(yǎng)護(hù)措施的基礎(chǔ)上，其需要履行對(duì)保護(hù)區(qū)措施執(zhí)行有效性進(jìn)行持續(xù)追蹤的義務(wù)。[29]42然而遺憾的是，該保護(hù)區(qū)設(shè)立至今生態(tài)改善的效果尚未凸顯：[30]一方面該保護(hù)區(qū)范圍過于狹小，僅僅占據(jù)《南極公約》覆蓋海域的0.5%，因此對(duì)該群島周邊生物多樣性最為豐富的覓食場、棲息地等區(qū)域發(fā)揮的保護(hù)效果非常有限。另一方面，海洋生態(tài)改善需要一個(gè)十分漫長的循環(huán)周期，該保護(hù)區(qū)實(shí)施管理至今只有5年左右時(shí)間，生物多樣性、種群或漁獲量的積極變化不足以顯現(xiàn)，[13]4并且也缺乏衡量具體保護(hù)成果的本底數(shù)據(jù)、科學(xué)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。另外，2012年以來南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)陷入僵局狀態(tài)，《南極公約》框架下羅斯海海洋保護(hù)區(qū)提案以及東南極海洋保護(hù)區(qū)代表體系提案持續(xù)沒有進(jìn)展，其中就南極條約體系解讀與海洋保護(hù)區(qū)定義等法律爭論、保護(hù)區(qū)建設(shè)與地緣政治控制以及排斥其他國家漁業(yè)活動(dòng)等政治爭論尚未達(dá)成實(shí)質(zhì)性共識(shí)。[31]370由此觀之，積極回應(yīng)和解決各國在海洋保護(hù)區(qū)議題上存在的激烈的法律和政治理解分歧，并進(jìn)一步規(guī)范提案程序、增強(qiáng)信息透明度、擴(kuò)大參與國家范圍，是推動(dòng)南極以及全球海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)展的前提和基礎(chǔ)。[31]3782010年在挪威卑爾根召開的《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》(簡稱《大西洋公約》)委員會(huì)部長級(jí)會(huì)議上，成員國決議設(shè)立以保護(hù)大西洋中脊的海山、脆弱的深海和物種以及生物棲息地為目的的第一個(gè)國家管轄海域外大西洋公洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，該網(wǎng)絡(luò)由大西洋中脊查理·吉布斯斷裂帶海洋保護(hù)區(qū)連同周邊的Milne海隆、Altair海山、Antialtair海山和Josephine海山以及亞速爾群島公海以北大西洋中脊等6個(gè)海洋保護(hù)區(qū)組成。[29]44《大西洋公約》設(shè)立東北大西洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，適用《大西洋公約》采取管理措施，在葡萄牙依據(jù)《海洋法公約》向大陸架界限委員會(huì)提交的涉及其中四個(gè)海洋保護(hù)區(qū)海底的外大陸架界限申請(qǐng)之爭議海域，暫由《大西洋公約》與葡萄牙政府協(xié)調(diào)管理。[29]44由此觀之，區(qū)域公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐發(fā)展推動(dòng)了國際法領(lǐng)域區(qū)域性公約層面的立法進(jìn)程，并為相應(yīng)的公海保護(hù)區(qū)設(shè)立和管理提供了直接的國際法依據(jù)，奠定了區(qū)域性保護(hù)區(qū)法律體系框架的基礎(chǔ)。

(二)公海保護(hù)區(qū)發(fā)展趨勢和進(jìn)路預(yù)判

根據(jù)目前公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐的發(fā)展情況和趨勢判斷，例如2012年，南極委員會(huì)共計(jì)收到涉及公約范圍下9個(gè)區(qū)塊中3個(gè)海洋區(qū)域的4個(gè)提案，分別是新西蘭和美國各自關(guān)于羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的提案，歐盟關(guān)于南極大陸的冰架海域保護(hù)區(qū)的提案，以及澳大利亞、法國和歐盟關(guān)于東南極海洋保護(hù)區(qū)代表體系提案；2015年6月德國在波蘭華沙召開的南極委員會(huì)生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)視與管理工作組會(huì)議上正式提交了關(guān)于威德爾海保護(hù)區(qū)的新提案。[31]372在未來的時(shí)間內(nèi)公海保護(hù)區(qū)至少會(huì)在部分國際主體推動(dòng)下在部分公海海域得到進(jìn)一步拓展，并且隨著區(qū)域探索規(guī)模逐漸壯大、欠發(fā)達(dá)國家公海環(huán)保意識(shí)的提高和海洋利益需求的增強(qiáng)，可能演變?yōu)槿蚬：Ｓ虻钠毡閷?shí)踐。然而，當(dāng)下公海海洋保護(hù)正面臨前所未有的困境：多元參與主體間利益沖突、法律文件繁多和不協(xié)調(diào)、地理區(qū)域客觀或人為的割裂以及地區(qū)保護(hù)的相對(duì)激進(jìn)與國際保護(hù)的相對(duì)落后矛盾等問題交織，這使在公海保護(hù)的國際法戰(zhàn)略方向?qū)用孢_(dá)成一致共識(shí)成為首要思路。[32]在國際公約層面短期時(shí)間內(nèi)無法建構(gòu)關(guān)于國家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)健全可行的國際法框架前提下，通過國際社會(huì)在加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作的基礎(chǔ)上，不斷完善區(qū)域性體系進(jìn)而組建全球性框架是為一種值得嘗試的探索。

四、中國面臨的挑戰(zhàn)及建議

公海保護(hù)區(qū)由區(qū)域海域向全球網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的趨勢，推動(dòng)了相關(guān)國際海洋法律制度和國際海洋實(shí)踐不斷完善和豐富的時(shí)代潮流。建設(shè)海洋強(qiáng)國是未來中國海洋事業(yè)前進(jìn)和發(fā)展的方向，公海海域蘊(yùn)藏著巨大的國家管轄、資源以及科研利益，中國應(yīng)當(dāng)抓住時(shí)機(jī)，打造符合國家海洋戰(zhàn)略利益的國際海洋空間新格局。中國在把握公海保護(hù)區(qū)帶來潛在利益的同時(shí)，必須積極防御其附帶的挑戰(zhàn)。

(一) 公海保護(hù)區(qū)對(duì)中國的消極影響

基于與公海法律制度的沖突，公海保護(hù)區(qū)的建立對(duì)中國國家利益的不利影響突出表現(xiàn)在以下方面：首先，直接沖擊中國遠(yuǎn)洋捕撈產(chǎn)業(yè)，限制中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)利益。禁漁是保護(hù)區(qū)養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源的重要措施之一，加之對(duì)特定捕撈手段和方式的管控，中國有可能會(huì)被排除在對(duì)相應(yīng)海域漁業(yè)資源的實(shí)際控制之外，相較于擁有捕撈技術(shù)優(yōu)勢的沿海發(fā)達(dá)國家，中國對(duì)漁業(yè)資源的利用權(quán)益會(huì)受到更大程度的限制。其次，制約中國遠(yuǎn)洋和深海區(qū)域科研活動(dòng)，損害中國對(duì)國際海底區(qū)域資源的勘探開發(fā)權(quán)益。保護(hù)區(qū)相較于其他海域提高了科研活動(dòng)的準(zhǔn)入門檻，需要遵循更為嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)則，中國尚處于相關(guān)研究的起步和快速發(fā)展階段，與發(fā)達(dá)國家在公?？蒲薪?jīng)驗(yàn)與技術(shù)領(lǐng)域的差距將會(huì)進(jìn)一步拉大。再次，妨礙中國公海海域船旗國管轄權(quán)的行使，增加中國參與公海事務(wù)管理成本。公海保護(hù)區(qū)的管理和運(yùn)行需要授權(quán)一定程度的實(shí)際管轄權(quán)于某些特定國家，在執(zhí)行保護(hù)區(qū)管理規(guī)則時(shí)有可能突破船旗國管轄制度，該種管轄措施的實(shí)施可能會(huì)凌駕于中國船旗國管轄權(quán)之上，協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的參與主體間不同的利益糾紛會(huì)耗費(fèi)更多時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。最后，放大中國國內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)法律制度和管理體制的空白和缺陷。中國海洋保護(hù)區(qū)健全的法律體系尚未形成，法律管理制度尚處于初步建設(shè)階段，統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合的管理模式仍在探索，成為支撐國家管轄外保護(hù)區(qū)管理能力的制度瓶頸。

(二)中國應(yīng)采取的對(duì)策

第一，完善公海保護(hù)區(qū)法學(xué)理論基礎(chǔ)，健全相關(guān)法律制度。中國海洋保護(hù)區(qū)目前建設(shè)和管理的主要依據(jù)是《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等。在國際環(huán)境法律規(guī)范對(duì)公海的保護(hù)愈加嚴(yán)格、生態(tài)資源立法日益國際化的背景下，現(xiàn)階段中國的海洋保護(hù)區(qū)法律制度已無法適應(yīng)公海保護(hù)區(qū)擴(kuò)展的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)從多重的視角審視國際法對(duì)公海保護(hù)區(qū)的不同適用性，[13]7深入研究相關(guān)國際條約法律制度、國際會(huì)議法律文件，尤其是涉及到與《海洋法公約》《多樣性公約》和其他重要國際公約以及全球和區(qū)域海洋組織在公海治理議題上的協(xié)調(diào)與配合，并加快國內(nèi)立法的協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)化工作，積極投入國際實(shí)踐活動(dòng)并參與國際法律規(guī)則的制定。

第二，提高參與公海事務(wù)能力，加強(qiáng)公海勘探的政策支持和科研投入力度。中國政府在開展公海保護(hù)事務(wù)議題上的態(tài)度歷來是積極支持的，為保護(hù)公海資源，中國加入了大量有影響力的國際或區(qū)域性公海資源保護(hù)組織，并且周期性地參與公海巡航和執(zhí)法工作。[28]9公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐的推進(jìn)依賴于對(duì)公海生物棲息環(huán)境及深海地貌深刻和科學(xué)的認(rèn)知。然而，由于對(duì)公海開展科學(xué)研究的進(jìn)程起步落后，加之科研投入力度不足，中國參與公海事務(wù)的基本能力亟待提高。中國應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐動(dòng)態(tài)，積極開展相關(guān)科研調(diào)查項(xiàng)目，培養(yǎng)國際性視野的海洋專家和人才團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)公海生態(tài)系統(tǒng)的勘查分析，彌補(bǔ)中國與發(fā)達(dá)國家在公海科研和開發(fā)利用領(lǐng)域認(rèn)知和技術(shù)的差距。

第三，推進(jìn)公海保護(hù)區(qū)劃區(qū)進(jìn)程，探索管理模式和經(jīng)驗(yàn)。近年來，中國加快了各級(jí)各類國內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)進(jìn)程，然而在國家管轄范圍外的公海海域，與發(fā)達(dá)國家相比，中國的相關(guān)建設(shè)和管理實(shí)踐開展滯后，區(qū)域和國際協(xié)作程度不足。根據(jù)公海保護(hù)區(qū)發(fā)展趨勢和中國海洋利益的需要，中國應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)海以外選擇重要海域建設(shè)適當(dāng)面積的海洋保護(hù)區(qū)，進(jìn)而形成保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)并加強(qiáng)對(duì)相關(guān)海域的管控。[33]為此，應(yīng)當(dāng)加快制定公海保護(hù)區(qū)選區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，以具有代表性和典型性的試點(diǎn)建設(shè)為方向，探索海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國際和區(qū)域公海保護(hù)區(qū)建設(shè)過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，改善海洋管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和協(xié)調(diào)能力，完善管理辦法和制度措施?？傊?，中國應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)掌控在公海保護(hù)區(qū)議題上的談判立場和行動(dòng)舉措，最大程度避免保護(hù)區(qū)制度對(duì)中國產(chǎn)生的消極影響，充分維護(hù)中國在管轄外海域的海洋權(quán)益。

五、結(jié)語

作為一種以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的綜合性“就地保護(hù)”海洋管理工具，海洋保護(hù)區(qū)已被國際社會(huì)、區(qū)域組織和相關(guān)國家付諸實(shí)踐并逐步健全了區(qū)域性的規(guī)制法律體系。公海保護(hù)區(qū)先天性地與公海自由制度存在不可調(diào)和的矛盾，然而其卻順應(yīng)了現(xiàn)代國際海洋法擴(kuò)張保護(hù)海洋資源和環(huán)境之義務(wù)的趨勢，并且具有深刻的國際法理論和豐富的區(qū)域探索經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。區(qū)域公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐發(fā)展推動(dòng)了國際法領(lǐng)域區(qū)域性公約層面的立法進(jìn)程，并為相應(yīng)的公海保護(hù)區(qū)設(shè)立和管理提供了直接的國際法依據(jù)。解決公海海洋保護(hù)面臨的困境，通過國際社會(huì)在加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作的基礎(chǔ)上，不斷完善區(qū)域性體系進(jìn)而組建全球性框架是一種相對(duì)可行的思路。

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Study on the relationship between HSMPAs and the system of freedom of high seas and its development route

SHI Xiao-qi，CHANG Yen-chiang

(Law School，Shandong University，Jinan 250000，China)

Under the circumstances that there lack explicit provisions in international conventions, the establishment of High Seas Marine Protected Areas (HSMPAs) has been put into international practice extensively. There exists an irreconcilable contradiction between HSMPAs and the legal system of freedom of high seas. However, HSMPAs conforms to the trend of modern international law of the sea to expand the obligations to protect the marine resources and environment. On the basis of profound theory of international law and rich area exploration experience, the establishment of HSMPAs could evolve into global universal practices. It depends upon the strength of regional legal systems under the coordination and cooperation of international community. China should maintain the correct attitude and position towards the issue of HSMPAs, thus creating a new international pattern which will safeguard its national marine strategy interests.

high seas marine protected areas；freedom of high seas； UNCLOS；development trend

2017-01-03 基金項(xiàng)目：國家電網(wǎng)公司2016年總部科技項(xiàng)目“全球能源互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建中宏觀戰(zhàn)略關(guān)鍵問題研究”(SGSDDK00KJJS1600067),中國法學(xué)會(huì)自選課題“極地治理機(jī)制對(duì)南海問題的借鑒研究”[CLS(2015)D148],中國海洋發(fā)展研究會(huì)課題“南海地區(qū)法律治理與合作機(jī)制研究”(CAMAJJ201602)

史曉琪(1990-)，男，山西陽泉人，山東大學(xué)法學(xué)院國際法學(xué)專業(yè)碩士研究生，E-mail：sxqallun@hotmail.com；張晏瑲(1976-)，男，臺(tái)灣南投人，山東大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、海洋海事法研究所所長，E-mail：ycchang@sdu.edu.cn。

DF961.9

A

2096-028X(2017)01-0077-10

史曉琪，張晏瑲．公海保護(hù)區(qū)與公海自由制度的關(guān)系及發(fā)展進(jìn)路研究[J]．中國海商法研究，2017，28(1)：77-86