國(guó)務(wù)院關(guān)于深化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況的報(bào)告
——2016年12月23日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議上

財(cái)政部部長(zhǎng) 肖 捷

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

受國(guó)務(wù)院委托，現(xiàn)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告深化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況，請(qǐng)審議。

一、深化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況

近年來，黨中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院高度重視轉(zhuǎn)移支付制度改革工作。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和中央政治局會(huì)議審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》明確提出了完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體要求，新修訂的預(yù)算法對(duì)完善轉(zhuǎn)移支付制度作出了明確規(guī)定，《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)）提出了改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的基本思路和具體措施。按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署和全國(guó)人大有關(guān)要求，財(cái)政部會(huì)同各地區(qū)、各部門，認(rèn)真貫徹落實(shí)預(yù)算法規(guī)定，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，大力推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革，取得了階段性成效，轉(zhuǎn)移支付管理的規(guī)范性、科學(xué)性、有效性和透明度明顯提高。2016年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)到5.29萬億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付3.2萬億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付2.09萬億元，有力地推進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障了各項(xiàng)民生政策的順利落實(shí)。

（一）轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法逐步規(guī)范。一是落實(shí)預(yù)算法“一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制”的要求，對(duì)均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金等一般性轉(zhuǎn)移支付逐項(xiàng)制定了資金管理辦法。二是制定了《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕230號(hào)），對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立調(diào)整、資金申報(bào)分配、下達(dá)使用、績(jī)效管理、監(jiān)督檢查等進(jìn)行了全面規(guī)范。三是按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕44號(hào)）要求，逐步調(diào)整完善現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付測(cè)算分配辦法，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。四是按照全國(guó)人大有關(guān)決議和審計(jì)要求，對(duì)所有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法進(jìn)行了逐項(xiàng)梳理和修訂完善，集中解決了部分辦法中存在的支持條件、范圍、標(biāo)準(zhǔn)不明確，以及缺乏監(jiān)督檢查和責(zé)任追究條款等問題。

（二）轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。一是落實(shí)預(yù)算法和全國(guó)人大有關(guān)決議提出的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體的要求，穩(wěn)步增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%。二是在所得稅增量放緩的情況下，及時(shí)改變均衡性轉(zhuǎn)移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅。2016年，均衡性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)10.2%，高于轉(zhuǎn)移支付總體增幅4.6個(gè)百分點(diǎn)。三是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)要求，連續(xù)多年大幅度增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付由2013年的1081億元增加到2016年的1538億元，年均增長(zhǎng)12.5%。四是在整體壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的前提下，優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加大教科文衛(wèi)、社會(huì)保障、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水等重點(diǎn)民生領(lǐng)域的投入力度。

（三）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量明顯壓減。貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目”的要求以及全國(guó)人大有關(guān)決議，加大清理整合力度，取消了一批政策到期、預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、績(jī)效低下等已無必要繼續(xù)實(shí)施的專項(xiàng)，包括競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)以及以收定支專項(xiàng)，整合歸并了一批政策目標(biāo)相似、投入方向類同、管理方式相近的專項(xiàng)。與此同時(shí)，從嚴(yán)控制新設(shè)專項(xiàng)。凡是新設(shè)專項(xiàng)必須經(jīng)過嚴(yán)格論證，履行必要審批程序。2016年，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量已由2013年的220個(gè)大幅壓減到94個(gè)，壓減率達(dá)57%。

（四）轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度明顯加快。針對(duì)轉(zhuǎn)移支付存在的下達(dá)晚、使用慢、資金沉淀閑置等問題，財(cái)政部會(huì)同相關(guān)部門綜合施策、多管齊下。一是做好轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)工作，逐步提高轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)比例，增強(qiáng)地方預(yù)算編制的完整性。二是進(jìn)一步加快預(yù)算下達(dá)進(jìn)度，凡是具備條件的項(xiàng)目都及時(shí)下達(dá)預(yù)算并撥付資金。三是加強(qiáng)資金和項(xiàng)目銜接。對(duì)于按項(xiàng)目法分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在提前下達(dá)和正式下達(dá)環(huán)節(jié)都要求一并明確到具體項(xiàng)目，避免資金、項(xiàng)目“兩張皮”。四是大力盤活轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金。對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金收回預(yù)算重新安排使用；對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)不到兩年的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，也要求地方財(cái)政加大盤活力度。

（五）轉(zhuǎn)移支付預(yù)算公開力度不斷加大。按照“公開是常態(tài)、不公開是例外”的要求，財(cái)政部不斷推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算公開，提高預(yù)算透明度。2015年起，在報(bào)送全國(guó)人大審議的中央預(yù)算草案中，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算已經(jīng)做到了分項(xiàng)目、分地區(qū)編制，并對(duì)項(xiàng)目預(yù)算安排及落實(shí)到地區(qū)等情況逐一做了說明，在全國(guó)人大批準(zhǔn)后向社會(huì)公開。2016年，財(cái)政部門戶網(wǎng)站專門建立“中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺(tái)”，集中公開除涉密信息外的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付信息，包括轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目基本情況、資金管理辦法、申報(bào)指南、分配結(jié)果等具體內(nèi)容，便于社會(huì)公眾查詢監(jiān)督。

（六）轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理穩(wěn)步推進(jìn)。按照《深化財(cái)稅體制改革總體方案》和全國(guó)人大決議提出的健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制的要求，財(cái)政部出臺(tái)了《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕163號(hào)），對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、審核、下達(dá)、調(diào)整與應(yīng)用等進(jìn)行了規(guī)定。2016年，在報(bào)送全國(guó)人大審議的中央預(yù)算草案中增加了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)有關(guān)內(nèi)容。

二、存在的主要問題

經(jīng)過近幾年深入推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革，盡管轉(zhuǎn)移支付制度更趨完善，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，資金使用效益明顯提升，但受我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)比較明顯、政府職能轉(zhuǎn)變不到位，以及中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革剛剛啟動(dòng)、地方稅體系尚未建立等多種因素制約，轉(zhuǎn)移支付改革尚需繼續(xù)推進(jìn)。特別是與建立現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比，現(xiàn)行中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度還存在一些差距和不足。主要表現(xiàn)在：轉(zhuǎn)移支付改革與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革銜接不夠；轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌力度有待加強(qiáng)，資金閑置沉淀問題依然存在；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理整合沒有到位；轉(zhuǎn)移支付管理有待規(guī)范，預(yù)算公開和績(jī)效評(píng)價(jià)有待加強(qiáng)。此外，省及省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革進(jìn)展不平衡。

三、下一步改革措施

轉(zhuǎn)移支付制度改革是深化財(cái)稅體制改革的重要任務(wù)，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是確保中央宏觀調(diào)控政策和民生保障措施落實(shí)的有效手段。按照黨中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院有關(guān)要求，財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)預(yù)算法，結(jié)合全國(guó)人大有關(guān)決議和審計(jì)提出的整改要求，進(jìn)一步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，堅(jiān)持以事權(quán)屬性為遵循，將轉(zhuǎn)移支付改革同中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相銜接，同績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算公開、問責(zé)機(jī)制等制度建設(shè)相結(jié)合，從根本上解決轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任不相匹配，轉(zhuǎn)移支付交叉重疊、退出難、資金使用效益不高等問題，逐步形成一套定位清晰、規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理的轉(zhuǎn)移支付體系和分配科學(xué)、使用規(guī)范、注重績(jī)效、公開透明、監(jiān)管嚴(yán)格的資金管理機(jī)制，更好發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的職能作用，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。

（一）促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)。根據(jù)事權(quán)屬性，對(duì)于屬于中央事權(quán)的，要將轉(zhuǎn)移支付上劃轉(zhuǎn)列為中央本級(jí)支出，由中央單位直接承擔(dān)；對(duì)于屬于地方事權(quán)的，原則上由地方承擔(dān)支出責(zé)任，相應(yīng)取消專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

（二）加大轉(zhuǎn)移支付資金統(tǒng)籌力度。一是針對(duì)當(dāng)前基層財(cái)政尤其是能源資源型地區(qū)財(cái)政困難，要加大均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金、階段性財(cái)力補(bǔ)助、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等一般性轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)籌力度，兜住“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆钡牡拙€，保證基層財(cái)政正常運(yùn)行。在此基礎(chǔ)上，要逐步提高均衡性轉(zhuǎn)移支付在一般性轉(zhuǎn)移支付中的比重。二是全面盤活轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金，及時(shí)收回閑置沉淀資金，統(tǒng)籌安排用于穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板、保基本民生等領(lǐng)域。三是按照黨的十八屆三中全會(huì)決定要求，研究推進(jìn)取消重點(diǎn)支出掛鉤事項(xiàng)，增強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌能力，保障重點(diǎn)支出需要。四是貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕22號(hào)），加大貧困縣財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用力度，促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)按期完成。

（三）進(jìn)一步清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。按照全國(guó)人大有關(guān)決議和審計(jì)的要求，專門制定清理整合規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方案。一是進(jìn)一步適當(dāng)壓減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，繼續(xù)取消政策到期、預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、績(jī)效低下的專項(xiàng)，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和以收定支專項(xiàng)。二是大幅度減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下不同支出方向的數(shù)量，同時(shí)探索建立“大專項(xiàng)+工作任務(wù)清單”機(jī)制，推動(dòng)同一專項(xiàng)下的不同支出方向資金的統(tǒng)籌使用，中央部門主要通過制定任務(wù)清單方式進(jìn)行指導(dǎo)，將項(xiàng)目審批權(quán)下放地方，從根本上推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)質(zhì)性整合。三是進(jìn)一步優(yōu)化中央基建投資結(jié)構(gòu)，優(yōu)先用于全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的重大項(xiàng)目，重點(diǎn)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域項(xiàng)目。

（四）逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)。按照黨的十八屆三中全會(huì)決定提出的“逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)”的要求以及預(yù)算法關(guān)于“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”的規(guī)定，著力規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)，積極探索實(shí)行“由補(bǔ)變投”的方式，采取政府投資基金等市場(chǎng)化運(yùn)作模式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并適度控制資金規(guī)模。

（五）建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立、定期評(píng)估和退出機(jī)制。一是嚴(yán)格專項(xiàng)設(shè)立條件，新設(shè)專項(xiàng)必須以法律、行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院規(guī)定為依據(jù)、符合中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分改革要求、符合政府職能轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)化改革方向，并明確政策目標(biāo)、實(shí)施期限、退出機(jī)制等內(nèi)容，按程序報(bào)國(guó)務(wù)院審批。二是研究建立常態(tài)化的評(píng)估退出機(jī)制，根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)專項(xiàng)進(jìn)行完善，該退出的退出，該調(diào)整的調(diào)整，該壓減的壓減。

（六）不斷強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付管理。對(duì)采取項(xiàng)目法分配的轉(zhuǎn)移支付，要積極推動(dòng)實(shí)施三年滾動(dòng)規(guī)劃管理，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理，做到資金與項(xiàng)目同步下達(dá)。要繼續(xù)做好轉(zhuǎn)移支付預(yù)算公開，進(jìn)一步細(xì)化公開內(nèi)容，完善集中公開平臺(tái)，以信息公開倒逼轉(zhuǎn)移支付管理水平提高。要加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)設(shè)定同當(dāng)年預(yù)算安排相結(jié)合，將各地區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果同以后年度資金分配相結(jié)合。要進(jìn)一步加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管，推動(dòng)建立追究問責(zé)機(jī)制，解決轉(zhuǎn)移支付資金管理“最后一公里”問題。

（七）推動(dòng)地方完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。要指導(dǎo)地方完善省以下財(cái)政管理體制，清理整合省級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大資金統(tǒng)籌和對(duì)下轉(zhuǎn)移支付力度，提高基層財(cái)政保障水平；要督促地方盡早提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算并將其編入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算，提高預(yù)算編制的完整性；要推動(dòng)地方進(jìn)一步盤活財(cái)政存量資金，加大轉(zhuǎn)移支付公開和績(jī)效評(píng)價(jià)工作力度，做到“上面放得下，下面接得住”。

最后，需要指出的是，深化轉(zhuǎn)移支付制度改革還迫切需要加快政府職能轉(zhuǎn)變和深化財(cái)政體制改革。要進(jìn)一步深化“放管服”改革，理順政府和市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；要加快推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，理順中央與地方之間的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性；要在保持中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的前提下，加快地方稅體系建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)中央和地方收入劃分改革，從根本上為深化轉(zhuǎn)移支付改革奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。

長(zhǎng)期以來，全國(guó)人大對(duì)推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革給予了大力支持和幫助，提出了很多寶貴意見建議。此次聽取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于深化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況的報(bào)告，加強(qiáng)對(duì)完善轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)督指導(dǎo)，充分體現(xiàn)了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付管理、提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效益的高度重視，必將進(jìn)一步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革工作。在此，我們向全國(guó)人大常委會(huì)表示衷心的感謝！我們將按照全國(guó)人大常委會(huì)的審議意見，以高度的責(zé)任感、使命感和緊迫感，繼續(xù)深化轉(zhuǎn)移支付制度改革，不斷完善轉(zhuǎn)移支付管理，努力為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。