完善政府購買社區(qū)矯正社會服務制度的思考

苗 泳（中央司法警官學院副教授）

邢 玲（中央司法警官學院）

完善政府購買社區(qū)矯正社會服務制度的思考

苗 泳（中央司法警官學院副教授）

邢 玲（中央司法警官學院）

社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行方式的重要變革，是罪犯教育改造社會化的重要發(fā)展。政府向社會力量購買社區(qū)矯正社會服務則是推動社區(qū)矯正發(fā)展的主要途徑和方式。近年來，通過政府購買方式，各地社區(qū)矯正工作獲得了快速的發(fā)展，同時也出現(xiàn)了諸多問題。對此，筆者通過對上海、深圳、北京等地政府購買社區(qū)矯正工作的實地調(diào)查或觀察①篇幅所限，具體調(diào)研和訪談內(nèi)容不做專門介紹。，梳理出我國社區(qū)矯正工作發(fā)展中的幾個主要問題，研究并提出了相應的建議。

一、我國政府購買社區(qū)矯正社會服務的基本情況

我國政府購買社區(qū)矯正社會服務已經(jīng)有十幾年的實踐，部分地區(qū)在持續(xù)實踐和探索中形成了自己的特色和模式，但總體來看，尚處于摸索階段。

（一）我國政府購買社區(qū)矯正社會服務的主要模式

學界比較流行的模式歸類方法是以我國政府購買社區(qū)矯正社會服務的各主體之間關系和購買方式為標準，主要分為三種模式：獨立關系競爭性購買模式、非競爭性模式和依賴關系非競爭性模式②參見王浦劬、［美］萊斯特·M·薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務研究》，北京大學出版社2010年版，第20～22頁。。這種分類和分析方法固然重要，但從政府購買社區(qū)矯正社會服務的實踐看，對社會矯正性質(zhì)的認識和政府各部門在購買社區(qū)矯正社會服務中的職責和地位，在一定程度上決定了政府購買社區(qū)矯正社會服務的發(fā)展方向，同樣不可忽視。以此為標準，筆者認為，我國政府購買社區(qū)矯正社會服務主要是兩種模式：第一種模式是側(cè)重社區(qū)矯正的社會工作屬性，將社區(qū)矯正納入政府購買社會服務的體系之中，重視發(fā)揮社會工作主管部門的主導作用，并要求涉及社區(qū)矯正社會服務的其他政府部門積極配合。這種模式以深圳為典型。第二種模式是側(cè)重社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行和預防犯罪屬性，將政府購買社區(qū)矯正社會服務納入預防和減少犯罪工作體系，重視發(fā)揮社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行主管部門的主導作用，并要求其他有關部門積極協(xié)助和配合。這種模式以上海和北京為典型。

（二）我國政府購買社區(qū)矯正社會服務的內(nèi)容

我國政府購買社區(qū)矯正社會服務的模式各異，但購買服務的內(nèi)容有趨同之勢，都是在“兩高兩部”發(fā)布的《社區(qū)矯正實施辦法》和《關于全面推進社區(qū)矯正工作的意見》規(guī)定的社區(qū)矯正任務基礎上，根據(jù)社區(qū)矯正社會工作的理論和實踐，有所拓展，宗旨就是“協(xié)助監(jiān)督管理、教育矯正和社會適應性幫扶”?？傮w來看，我國政府購買社區(qū)矯正社會服務的內(nèi)容主要存在幾個問題：（1）基于社區(qū)服刑人員的特殊身份和矯正教育的需要而提供的服務內(nèi)容多，而社區(qū)服刑人員作為公民和社區(qū)居民而應享有的社會公共服務則很少。（2）刑罰執(zhí)行類事項和服務較多，康復矯正、社會福利方面的事項和服務較少。（3）政府購買社區(qū)矯正社會服務的范圍不確定、服務項目過少而且不夠細化、服務標準不夠明確，因此服務質(zhì)量評估難以操作。這反映了我國政府購買社區(qū)矯正社會服務尚處于初始階段。

（三）我國政府購買社區(qū)矯正社會服務的方式

根據(jù)筆者的調(diào)研和觀察，我國政府購買社區(qū)矯正社會服務的方式主要有三種：第一，簽訂購買合同方式，即政府或相關部門作為購買者與社會組織或其他社會力量簽訂購買服務合同，服務方根據(jù)合同提供專業(yè)化社會工作服務，購買方按社工人數(shù)或項目標準等支付一定費用。這是我國政府購買社區(qū)矯正社會服務的主要方式，深圳、上海的做法最為典型。第二，投資建設或直接資助。很多地方政府出資組建類似事業(yè)單位的社會組織，該組織招聘社工派駐到基層政府部門或社區(qū)參與社區(qū)矯正工作，政府負擔社工的工資和部分辦公經(jīng)費、活動經(jīng)費；或者投資建設用于社區(qū)矯正社會服務的綜合性場所；或者對參與社區(qū)矯正社會服務的社會組織、企業(yè)或個人給予補貼或資金支持；等等。例如，北京市矯正工作領導小組辦公室與朝陽區(qū)政府共同出資建立陽光社區(qū)矯正社會工作服務中心，以該中心為平臺招聘（購買）崗位社工并派駐到司法所提供社區(qū)矯正社工服務。第三，項目申請或公益創(chuàng)投③有人認為公益創(chuàng)投不屬于政府購買服務，原因是沒有明確的購買服務內(nèi)容和服務要求。筆者認為，政府購買服務的本質(zhì)就是政府出資，把本屬于政府提供公共服務的職責交給社會組織來完成。在這個意義上，公益創(chuàng)投也屬于政府購買服務。。政府設計社區(qū)矯正社會工作服務項目，由社會組織競標或申請；或者社會組織根據(jù)社區(qū)服刑人員的需求和矯正需要自主開發(fā)、設計服務項目，申請政府專項資助；或者社會組織設計服務項目參與公益創(chuàng)投競標。

二、我國政府購買社區(qū)矯正社會服務實踐中存在的主要問題

政府購買社區(qū)矯正社會服務工作是社區(qū)矯正、社會工作和政府購買公共服務等三種“舶來”制度的結(jié)合，其實踐過程經(jīng)歷著“本土化”的困難與“再生”的痛苦。傳統(tǒng)的政府管理方式、舊有的刑罰執(zhí)行觀念、社會自治空間的狹小和社會組織的欠發(fā)達等都對政府購買社區(qū)矯正社會服務產(chǎn)生了消極影響，導致了一系列問題。

（一）認識不統(tǒng)一

政府購買社區(qū)矯正社會服務涉及許多基礎法理問題，從當前實踐來看，社區(qū)矯正的性質(zhì)問題對制度設計和實踐的影響最大。一般認為社區(qū)矯正屬于刑罰執(zhí)行，強調(diào)對社區(qū)服刑人員的矯治教育，也有學者從社區(qū)服刑人員的權(quán)利保障等角度看待社區(qū)矯正制度，形成不同認識。理念不同帶來的是制度模式的差異和實踐中的混亂。側(cè)重社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行屬性的制度模式，一般以社區(qū)矯正的主管部門為主導，購買合同的內(nèi)容更多是監(jiān)督、管理、限權(quán)（能）和矯正教育類的事項，在工作理念上，盡管也強調(diào)引入社會工作模式，但要以監(jiān)督和矯正的需要為前提。側(cè)重社區(qū)矯正的社會福利屬性和社會工作特征的制度模式，一般以社會工作主管部門為主導，購買合同中的困難救助、就業(yè)幫扶、社區(qū)關愛、社會福利、社區(qū)和諧等事項相對較多，更多從社會工作發(fā)展、社會人才培養(yǎng)等角度開展工作。在制度探索階段，共識缺乏和多元實踐是難免的，也是必要的，但發(fā)展到一定階段，理念共識和制度統(tǒng)一便成為必然選擇。

（二）法律缺位、政策不一、職責不清

社區(qū)矯正、政府購買社區(qū)矯正社會服務在中國已經(jīng)有了十幾年的實踐，但相關法律法規(guī)并不完善：社區(qū)矯正方面，除了《刑法修正案（八）》和“兩院兩部”《社區(qū)矯正實施辦法》，沒有較高層級、較高水平的法律法規(guī)；政府購買公共服務方面，《政府采購法》和《〈政府采購法〉實施條例》多適用于購買貨物、工程等項目，缺乏購買公共服務的專門規(guī)定，難以滿足政府購買公共服務的制度需求，可適用的僅有政府部門制定的部門規(guī)章或相關政策文件，比如民政部、財政部《關于政府購買社會工作服務的指導意見》及財政部、民政部、工商總局《政府購買服務管理辦法（暫行)》等，較高層次、內(nèi)容完備的法律法規(guī)仍處于缺位狀態(tài)。另外，由于認識不統(tǒng)一，造成了既有政策的不統(tǒng)一，呈現(xiàn)出明顯的部門本位，實踐中形成“多頭管理”“相互推諉”或“各自為政”。

（三）社會組織發(fā)展緩慢，缺乏承接社區(qū)矯正社會工作的載體

國家推動政府向社會組織購買社區(qū)矯正服務以來，社會組織獲得了較快發(fā)展，但主要在深圳、上海等發(fā)達、開放地區(qū)?？傮w來看，我國社會組織的數(shù)量仍然很少且發(fā)展極不平衡，社會組織的質(zhì)量或社會服務能力也遠遠落后于市民社會發(fā)達的國家，專門從事社區(qū)矯正社會工作、能夠承接社區(qū)矯正社會工作的社會組織尤其少。筆者調(diào)查的河北省某市下轄五個區(qū)人口208萬，社工組織僅11個，而且政府購買的社工服務沒有一個用于社區(qū)矯正服務；湖南某市下轄兩個區(qū)，人口100萬，僅有2個從事社會工作的社會組織，政府將社區(qū)矯正作為政府購買服務的試點項目，社會組織參與社區(qū)矯正工作剛剛開始；另外調(diào)查的河南、山東、湖南等省份的六家社區(qū)，只有一個社區(qū)內(nèi)有社工組織（2家），而且沒有一家參與購買社區(qū)矯正工作。

（四）社工隊伍發(fā)展緩慢且流失嚴重，社區(qū)矯正社會工作難落實

一支高素質(zhì)、專業(yè)化、職業(yè)化的社工隊伍是政府購買社區(qū)矯正社會服務得以落實和發(fā)展的必要條件。但是從十幾年的實踐來看，社工隊伍經(jīng)歷了短期膨脹之后處在了停滯狀態(tài)，且社工人員流動性極大、流失嚴重，隊伍發(fā)展遭遇了瓶頸。究其原因，主要有以下幾個方面：一是工資待遇差且沒有保障，這是社工流失的最直接原因；二是職責不清、工作繁重，付出與所得嚴重失衡；三是社會工作職業(yè)的社會認可度低，發(fā)展空間狹小。

（五）承接社區(qū)矯正工作的社會組織“行政化”嚴重，政社關系不清、權(quán)責不明

我國政府購買社區(qū)矯正社會服務實踐中，許多承接政府購買社區(qū)矯正社會服務的社會組織都是政府出資組建的，注冊資金、管理人員、辦公場所都是政府提供的，以致于成為政府“自家的組織”。這類社會組織壟斷了政府購買社區(qū)矯正社會服務項目，名為購買服務，實則任務下派。另一方面，許多地方政府開展購買服務工作只是為了響應號召、完成維穩(wěn)任務、獲取政績，缺乏革新管理理念和管理方式的動力，根本不按照合同讓社工獨立開展專業(yè)工作，甚至任意安排本屬于政府部門的工作給社工，按照舊有的行政方式管理社工。結(jié)果是社會組織和社工喪失了獨立性，很難真正開展專業(yè)性的社區(qū)矯正社會工作。

三、完善我國政府購買社區(qū)矯正社會服務制度的建議………

（一）轉(zhuǎn)變理念

解決我國政府購買社區(qū)矯正社會服務制度發(fā)展中存在的問題，需要改進制度實踐中一些不適當?shù)淖龇?，但首先要轉(zhuǎn)變政府履職（包括刑罰執(zhí)行）的理念。

尊重和保障人權(quán)是國家和政府存在的根本目的和任務，享受最基本的公共服務是一國民眾的基本權(quán)利。社區(qū)服刑人員是公民中的特殊群體，具有罪犯和公民雙重身份，基于罪犯身份，他們應該接受刑罰處罰；基于公民身份，他們的合法權(quán)利又應當?shù)玫奖Ｕ稀Ｉ鐓^(qū)矯正制度是世界先進的刑罰執(zhí)行制度，它的主要目的除了依法對犯罪人進行適度懲戒體現(xiàn)個體正義之外，還要通過社區(qū)教化“治愈”犯罪人的“病”，通過社會力量參與幫助犯罪人順利回歸社會，從而減少重新犯罪、維護社會安寧，體現(xiàn)社會正義和增進公共福利。簡而言之，幫助犯罪人是為了消滅犯罪、幫助大家。如果認識不到這一點，看到犯罪的人得到國家和社會的幫助就憤憤不平、大呼不公，就是一種陷于報應和報復觀念中的短視。

（二）改進工作

1. 明確政府購買社區(qū)矯正社會服務中的職責分工。總體而言，政府購買社會矯正社會服務的“婆婆”過多、職責不清已經(jīng)是一個不爭的事實④訪談中，安徽合肥某區(qū)管委會工作人員談到：各條線主管部門對于各自的職責及關系等尚未達成基本共識。區(qū)級沒有形成合力，雖然區(qū)級成立了購買服務辦公室，但是各部門各自為政，不能進行資源整合。除了社會事業(yè)局開展了購買服務之外，其他相關部門還基本沒有開展。：縱向上，中央與地方的職責不清；橫向上，各部門之間職責不清；黨政關系上，黨的部門和政府部門之間權(quán)責不清。

對此，筆者建議：其一，黨的部門主要應負責政策宣傳和社會動員，不宜對具體事項干預過多。其二，基層政府和社區(qū)自治組織是參與社區(qū)矯正社會工作的最重要主體，制度設計應當特別明確基層政府和社區(qū)自治組織的權(quán)責，并按照“費隨事走”的原則，加大對基層的資金投放力度。其三，增強民政部門在政府購買社區(qū)矯正社會服務中的基礎性地位和職責。其四，地方政府承擔主要責任，包括經(jīng)費支付、服務質(zhì)量監(jiān)督等。同時，中央也應承擔相應責任，包括制定政策、發(fā)布標準以及通過財政轉(zhuǎn)移支付給地方政府提供財政支持。

2. 理順政府購買社區(qū)矯正社會服務中的政社關系。針對承接社區(qū)矯正的社會組織“行政化”問題帶來的政社關系不清、權(quán)責不明等問題，筆者建議：其一，在區(qū)分服務類型的前提下，凡適合采用政府購買服務的社區(qū)矯正社會服務項目，均應采用合同形式進行購買；其二，在大力培植社工組織的基礎上，改變政府出資方式，拓展社會融資渠道，保持社工組織的獨立性，減少政府的不當干預；其三，實現(xiàn)政府購買社區(qū)矯正社會服務中的政社關系的法制化，制定社會組織法或完善《〈政府采購法〉實施條例》或完善政府購買社會服務的政策文件，明確政府與承接服務的社工組織之間的平等地位和相互權(quán)利義務關系。

3. 著力扶持和培育社會組織。民間社會組織發(fā)展緩慢的原因在于我國缺乏扶持社會組織發(fā)展的配套政策。改變這一現(xiàn)狀需要借鑒外國經(jīng)驗并結(jié)合我國實際，主要從以下幾個方面著手改進：一是改變我國的財政扶持方略，從“授之以魚”向“授之以漁”轉(zhuǎn)變。即通過稅收優(yōu)惠政策間接為社會組織提供資金，既能夠避免政府對社會組織的過度干涉，又能夠保障社會組織較為穩(wěn)定的資金來源，從而推動社會組織發(fā)展。二是改變以“管制”為主的“國家法團主義”社會組織登記管理體制，實現(xiàn)從“嚴進寬出”到“嚴進嚴出”“寬進嚴出”的轉(zhuǎn)變，以及從“入口監(jiān)管”到“過程監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。三是大力推動志愿者組織發(fā)展，培育志愿者文化。中國社會組織發(fā)展緩慢和政府購買社會服務難以落實的重要原因是缺乏培養(yǎng)社會工作者的文化土壤，即志愿者文化。

4.為社工隊伍建設創(chuàng)造良好體制環(huán)境。一是深入基層和社區(qū)大力宣傳，提升社會工作（特別是社區(qū)矯正社會工作）的社會知名度和美譽度。二是加強大墻內(nèi)宣傳，提高監(jiān)獄工作人員和監(jiān)獄服刑人員對社區(qū)矯正制度和政府購買社區(qū)矯正社會服務的認識。三是加大政府購買社區(qū)矯正社會服務的財政支持力度，大幅提高社工（包括矯正社工）的待遇，建立職業(yè)階梯機制，拓展社區(qū)矯正社會工作的職業(yè)發(fā)展空間。

5.強化政府購買社區(qū)矯正社會服務的法律規(guī)制。一是借鑒日本做法⑤日本政府專門制定了《關于導入競爭機制改革公共服務的法律》，在這一法律中，專門規(guī)范了引入競爭機制提供公共服務的宗旨、方針以及政府行政機構(gòu)的職責、公共團體的職責以及民間部門的職責等。，盡快制定《政府購買公共服務法》，在此之前，可由國務院制定《政府購買社會工作服務條例》，專章或?qū)ｉT規(guī)定政府購買社區(qū)矯正社會服務。二是對相關法律作出修改和完善，比如，將政府購買社區(qū)矯正社會服務寫入《社區(qū)矯正法》；在《社區(qū)矯正法》出臺之前，將政府購買社區(qū)矯正社會服務內(nèi)容寫入有關社區(qū)矯正的規(guī)章和政策文件；《稅法》中加入對承接政府購買服務的社會組織的稅收優(yōu)惠內(nèi)容；等等。三是在法律出臺或修改之前，應由司法部與財政部、民政部聯(lián)合制定《政府購買社區(qū)矯正社會工作服務辦法》。四是在國家層面立法和中央部委規(guī)章出臺之前，各地方人大應盡快總結(jié)本地經(jīng)驗，制定《政府購買社區(qū)矯正社會工作服務辦法》。總之，要循序漸進把實現(xiàn)政府購買社區(qū)矯正社會服務法治化，先從地方立法做起，由試點較早、制度成熟的深圳、上海、北京等地的地方人大制定地方法規(guī)，實現(xiàn)地方法治化，然后等時機成熟以后統(tǒng)一制定法律法規(guī)。

（責任編輯 張文靜）

注：本文系民政部2016年全國民政政策理論研究課題（2016MZRL010908）的部分成果。