對法律援助立法若干問題的思考
——基于對《法律援助條例》的分析

向新林（湖南省司法廳）

廖紅軍（湖南省司法廳）

對法律援助立法若干問題的思考
——基于對《法律援助條例》的分析

向新林（湖南省司法廳）

廖紅軍（湖南省司法廳）

法律援助立法對法律援助事業(yè)發(fā)展壯大十分重要。黨和國家高度重視此項工作，2003年國務(wù)院頒布實施《法律援助條例》，此后江蘇、湖南、浙江、北京等20余個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）陸續(xù)出臺了地方性法規(guī)，規(guī)范各地的法律援助工作。與此同時，司法部切實關(guān)注法律援助立法理論研究工作，多次舉辦法律援助理論研討會，形成了數(shù)量和價值可觀的理論研究文章，對制定統(tǒng)一法律援助法的必要性、構(gòu)建法律援助法的立法原則和基本架構(gòu)等問題，作出了比較充分的研究。2015年6月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》（中辦發(fā)［2015］37號文件）進(jìn)一步要求“推進(jìn)法律援助立法工作，提高法治化水平”。為推進(jìn)法律援助立法工作，本文試從對國務(wù)院《法律援助條例》分析的角度出發(fā)，對法律援助的責(zé)任主體、機(jī)構(gòu)隊伍、經(jīng)費保障等若干問題進(jìn)行初步探究，以期為國家層面法律援助立法提供參考建議。

一、法律援助的責(zé)任主體

法律援助的責(zé)任主體，簡而言之就是承擔(dān)法律援助的主體是誰？我國自上個世紀(jì)90年代開展法律援助工作以來，一直倡導(dǎo)法律援助是政府責(zé)任①從政治學(xué)和法學(xué)的意義上，“政府”是實現(xiàn)“國家”意志的機(jī)關(guān)。我國的政府責(zé)任是一種廣義的理解，即包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及軍事機(jī)關(guān)的統(tǒng)稱，因而我國的政府責(zé)任即可理解為國家責(zé)任。。2003年國務(wù)院《法律援助條例》對法律援助政府責(zé)任法定化，其第3條明確規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動法律援助工作……”?！斗稍鷹l例》這一規(guī)定意義重大，為十多年來我國法律援助事業(yè)健康、持續(xù)、快速發(fā)展提供了堅強的制度保證。根據(jù)司法部法律援助工作司統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年全國有專門接待場所的法律援助機(jī)構(gòu)數(shù)3203個，全國法律援助機(jī)構(gòu)工作人員共有14533人，編制數(shù)13364人。全國全年共批準(zhǔn)辦理法律援助案件124307 5件，同比增長7.3%②司法部法律援助工作司：《2014年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》。。

國務(wù)院《法律援助條例》中政府責(zé)任的“政府”雖然可作廣義理解為國家，但也可狹義理解為“各級行政機(jī)關(guān)”。而事實上，人大、法院、檢察院特別是法院、檢察院等國家機(jī)關(guān)承擔(dān)著十分重要且法定的法律援助職能職責(zé)。如我國《刑事訴訟法》規(guī)定的“犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人，沒有委托辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。犯罪嫌疑人、被告人可能被判處無期徒刑、死刑，沒有委托辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)”。因此，局限于狹義的“政府”責(zé)任，容易導(dǎo)致法律援助特別是刑事法律援助功能發(fā)揮不充分，刑事法律援助案件偏少，特別是法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交申請的法律援助案件更少。2014年全國刑事法律援助案件數(shù)為240480件，僅占全國法律援助案件總數(shù)的19.3%，占全國刑事審判案件總數(shù)的20.7%；轉(zhuǎn)交申請的刑事法律援助案件為27 663件，僅占全國刑事法律援助案件數(shù)的11.5%③司法部法律援助工作司：《2014年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》。。

從世界各國來看，當(dāng)前建立了現(xiàn)代法律援助制度的國家都將法律援助的責(zé)任主體定為國家責(zé)任，如英國，早在上個世紀(jì)90年代，由政府出資提供法律援助的覆蓋面達(dá)到了60%的國民。美國刑事法律援助是聯(lián)邦憲法明確賦予公民的一項重要權(quán)利，犯罪嫌疑人和被告人均能得到由政府財政保障的法律援助。因此，法律援助立法應(yīng)當(dāng)在繼承國務(wù)院《法律援助條例》規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確“法律援助是社會主義國家的責(zé)任”。這樣，既有利于明確包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)的法律援助責(zé)任，也是體現(xiàn)法律援助制度作為司法制度重要組成部分的應(yīng)有之義。與此同時，建議法律援助立法進(jìn)一步明確法律援助國家責(zé)任的內(nèi)涵，對國家責(zé)任的經(jīng)費、人員保障和國家權(quán)力機(jī)關(guān)、政府其他部門、司法機(jī)關(guān)的法律援助工作職責(zé)作出具體規(guī)定。

二、法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)立條件、職能和性質(zhì)

法律援助機(jī)構(gòu)對于法律援助工作的組織開展意義重大。自1996年12月國務(wù)院批準(zhǔn)成立司法部法律援助中心以來，截至2014年底，全國法律援助管理機(jī)構(gòu)數(shù)為47 4個，法律援助機(jī)構(gòu)數(shù)為3263個，其中行政性性質(zhì)和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位分別為1530個和628個，這兩類機(jī)構(gòu)占機(jī)構(gòu)總數(shù)的66.1%；全額撥款事業(yè)單位（不含參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位）1054個，占機(jī)構(gòu)總數(shù)的32.3%④司法部法律援助工作司：《2014年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》。。分析司法部法律援助工作司的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們不難發(fā)現(xiàn)全國法律援助機(jī)構(gòu)類型的多樣性，有公務(wù)員、參照公務(wù)員、事業(yè)單位等多種性質(zhì)。同時，從各地的法律援助機(jī)構(gòu)的運作模式來看，也呈現(xiàn)出多樣性的特點，有的法律援助機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)審批管理等事務(wù)，具體的法律服務(wù)事務(wù)交給律師等職業(yè)法律工作者辦理；有的法律援助機(jī)構(gòu)在審批管理的基礎(chǔ)上設(shè)有專人辦理具體法律服務(wù)事項；有的機(jī)構(gòu)審批管理事務(wù)和具體法律事務(wù)混合辦理，審批管理人員同時也辦理法律援助案件，有的甚至在領(lǐng)取工資的同時領(lǐng)取法律援助辦案補貼⑤上海市法律援助中心課題組：《法律援助立法研究》，《法律援助制度改革與發(fā)展 2014-2015年度法律援助課題研究》，法律出版社2016年版，第1～23頁。。另外，隨著法律援助工作的推進(jìn)，一些深層次的問題也逐步顯現(xiàn)，如一縣一中心的管理服務(wù)模式難以滿足群眾的法律援助需要；法律援助律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)行《律師法》沒有明確規(guī)定等等。

我國《法律援助條例》對法律援助機(jī)構(gòu)相關(guān)的規(guī)定比較簡單。現(xiàn)行《法律援助條例》第5條有二句話講到法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職責(zé)，一是“直轄市、設(shè)區(qū)的市或者縣級人民政府司法行政部門根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機(jī)構(gòu)”，二是“法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規(guī)定的公民提供法律援助?！贝送庠诘谒恼隆胺稍鷮嵤敝幸?guī)定了辦理具體事項的法律援助機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

解決上述問題，建議法律援助立法時列專章對“法律援助機(jī)構(gòu)”作出明確規(guī)定，具體包括設(shè)立條件、程序，職能職責(zé)等。（一）設(shè)立條件、程序。建議法律援助法在《法律援助條例》第五條第一款“直轄市、設(shè)區(qū)的市或者縣級人民政府司法行政部門根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機(jī)構(gòu)”規(guī)定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加以完善，可直接將其表述為：直轄市、設(shè)區(qū)的市或者縣級人民政府司法行政部門可根據(jù)本地人口、法庭分布及群眾法律服務(wù)需求情況確定本行政區(qū)域的法律援助機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)個數(shù)，司法行政部門確定機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)數(shù)后應(yīng)報編制部門備案。（二）職能職責(zé)，建議法律援助法明確法律援助機(jī)構(gòu)不承擔(dān)法律援助行政監(jiān)管職能，但具體承擔(dān)以下政府服務(wù)職能：1.負(fù)責(zé)受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合法律規(guī)定的公民提供法律援助。2.負(fù)責(zé)看守所、法院、公共法律服務(wù)中心（法律援助窗口）、12348法律服務(wù)熱線的值班律師派遣工作。3.決定中止、終止法律援助和應(yīng)受援人要求變更法律援助人員。4.負(fù)責(zé)向以以不正當(dāng)手段獲得法律援助的受援人追討法律服務(wù)費用。

三、法律援助機(jī)構(gòu)人員職業(yè)化

法律援助工作是一個專業(yè)性很強的工作，法律援助機(jī)構(gòu)的主體應(yīng)是法律援助律師，應(yīng)加強專業(yè)化、正規(guī)化建設(shè)。法律援助申請審查、受理、指派、監(jiān)管工作和辦理法律援助案件一樣，都是專業(yè)性很強的工作，需法律專業(yè)專門人才來完成。一直以來，全國司法行政機(jī)關(guān)和法律援助機(jī)構(gòu)高度重視法律援助隊伍的專業(yè)化建設(shè)，安徽省、湖南省司法廳專門出臺了法律援助律師執(zhí)業(yè)管理的相關(guān)文件，河北省出臺了《法律援助工作者執(zhí)業(yè)管理辦法》等文件。2014年，全國法律援助機(jī)構(gòu)法律專業(yè)工作人員共有11517人，占機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)的7 9.2%。法律援助機(jī)構(gòu)具有法律職業(yè)資格或律師資格的工作人員數(shù)為6450人，占機(jī)構(gòu)總?cè)藬?shù)的44.4%⑥司法部法律援助工作司：《2014年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》。。

我國《法律援助條例》對法律援助機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性未作規(guī)定，我國《律師法》并沒有法律援助專職律師的規(guī)定。實踐中，少數(shù)法律援助機(jī)構(gòu)法律專業(yè)人員流失嚴(yán)重。據(jù)司法部法律援助工作司統(tǒng)計，2014年法律援助注冊律師數(shù)為47 7 1人，人數(shù)較2013年有所下降⑦司法部法律援助工作司：《2014年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》。。

目前，絕大多數(shù)國家對法律援助機(jī)構(gòu)的工作人員均設(shè)置了準(zhǔn)入規(guī)定。如《英國1988年法律援助法》規(guī)定：法律援助委員會至少應(yīng)包括兩名經(jīng)與律師公會協(xié)商后任命的事務(wù)律師?！谌蚊瘑T會成員時，大法官應(yīng)考慮到確保委員會吸收那些在以下方面有專長或知識的人——（a）法律服務(wù)的提供；（a a）調(diào)解的提供；（b）法院工作和社會狀況；……《美國州公共辯護(hù)人（法）》規(guī)定：“州長在參議院批準(zhǔn)下任命州公共辯護(hù)人。被任命者須是州律師協(xié)會會員，而且在任命前的五年中亦應(yīng)是州律師協(xié)會會員，并在此期間有在刑事被告或未成年人訴訟中代理被指控或被定罪的人的足夠經(jīng)驗”。建議法律援助立法考慮法律援助專業(yè)性強這一特性，在具體立法過程中，明確法律援助機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人及部分工作人員須為法律援助專職律師，同時明確通過統(tǒng)一招錄考試等方式，從具備法律職業(yè)資格的人員中選拔人才并培養(yǎng)為法律援助專職律師，或通過一定方式在執(zhí)業(yè)律師中選拔。這樣，一方面，使法律援助律師成為法律援助辦案的重要力量，另一方面，使法律援助機(jī)構(gòu)人員專業(yè)化、職業(yè)化、正規(guī)化。

四、建立法律援助經(jīng)費保障剛性機(jī)制

法律援助服務(wù)的無償性決定了必須由國家政府來承辦法律援助的工作開支。對此，我國《法律援助條例》明確規(guī)定：“縣級人民政府應(yīng)為法律援助提供財政支持”。近年來，在各級黨委政府和財政部門的重視支持下，我國法律援助經(jīng)費保障工作一直處于不斷改善的狀況。2014年，全國法律援助財政撥款額為168581.8萬元，占全年法律援助經(jīng)費總額17 0661.7 9萬元的98.8%，全國人均法律援助財政撥款1.23元⑧司法部法律援助工作司：《2014年全國法律援助工作統(tǒng)計分析》。。就湖南省來講，2016年中央、省級財政補助湖南法律援助辦案?？钸_(dá)到了2900萬元，中央專項彩票公益金法律援助項目支持湖南資金460余萬元，全省市、縣財政都將法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費納入了財政預(yù)算，業(yè)務(wù)經(jīng)費預(yù)算額2800余萬元。

但冷靜分析，這種保障狀況還存在著一些不完善的地方，主要表現(xiàn)為政府法律援助經(jīng)費投入不到位，2014年全國人均法律援助財政撥款才1.23元，低于西方發(fā)達(dá)國家甚至發(fā)展中國家的保障水平。據(jù)北京大學(xué)教授陳永生介紹，2011年，英國人均法律援助經(jīng)費21英鎊，美國人均是5美元，加拿大是5加元，德國是4.5美元，南非是7.4蘭特（約相當(dāng)于1美元），日本是3美元，韓國是0.7 5美元⑨王殿學(xué)：《司法部盼法援撥款加碼》，《南方都市報》，2013年2月18日。。政府投入的不到位，導(dǎo)致法律援助辦案補貼標(biāo)準(zhǔn)不高，法律援助案件質(zhì)量得不到有效保障。另外，盡管絕大多數(shù)地方財政將法律援助納入了財政預(yù)算，可部分市、縣并未單列科目，而是由財政將司法行政機(jī)關(guān)各項業(yè)務(wù)經(jīng)費以統(tǒng)一打包形式撥付給司法行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致法律援助辦案補貼、宣傳、培訓(xùn)、調(diào)研、獎勵等支出因無財政列支科目而難以有效保障。

縱觀國外法律援助的經(jīng)費來源，不管是英國、荷蘭、丹麥還是美國，它們的經(jīng)費基本上是由財政撥款來保障的，且保障科目較為明細(xì)，機(jī)制較為剛性。為加強法律援助經(jīng)費保障，建立符合中國特色的剛性經(jīng)費保障機(jī)制。建議法律援助立法參照《中華人民共和國義務(wù)教育法》對義務(wù)教育的經(jīng)費保障模式，進(jìn)一步強化法律援助經(jīng)費保障的剛性。一是明確法律援助經(jīng)費由國務(wù)院和各級人民政府共同保障。二是明確法律援助經(jīng)費財政預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，法律援助機(jī)構(gòu)編制內(nèi)人員的工資福利、辦公經(jīng)費按同級行政機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)撥付；法律援助辦案補貼經(jīng)費應(yīng)按年度法律援助辦案量（含咨詢服務(wù)、代寫文書、值班律師等）及法律援助辦案補貼標(biāo)準(zhǔn)核算出的具體數(shù)額撥付；培訓(xùn)、宣傳、調(diào)研、獎勵等經(jīng)費按實際工作需要撥付。三是各級人民政府在財政預(yù)算中將法律援助經(jīng)費單列。四是國務(wù)院和縣級以上人民政府根據(jù)工作需要，設(shè)立法律援助專項資金。

五、結(jié)語

法律援助制度是現(xiàn)代國家法律制度特別是訴訟法律制度的重要組成部分，是社會進(jìn)步和文明的表現(xiàn)，有的學(xué)者更是認(rèn)為，衡量一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的繁榮程度，要看它的證券市場，衡量一個國家的法治完善水平，要看它的法律援助制度。當(dāng)前，法律援助面臨著十分難得的歷史發(fā)展機(jī)遇，一方面，抓住機(jī)遇、積極完善法律援助制度，推動法律援助制度成果盡快上升為國家法律層面顯得尤為重要；另一方面，借助法律援助立法破解法律援助發(fā)展的瓶頸問題尤顯迫切。我們有理由相信，法律援助將在法律援助法的有效保障下，進(jìn)一步成為公民維護(hù)自身合法權(quán)益、改變個人命運的利器，并在實現(xiàn)社會公平正義的過程中，保障每個人都能有尊嚴(yán)的生活。

（責(zé)任編輯 朱騰飛）