協(xié)商民主化解基層社會矛盾的功能與實現(xiàn)路徑
——基于浙江基層協(xié)商民主經(jīng)驗的研究

□ 盧芳霞

?

協(xié)商民主化解基層社會矛盾的功能與實現(xiàn)路徑
——基于浙江基層協(xié)商民主經(jīng)驗的研究

□ 盧芳霞

當前基層社會治理面臨嚴峻挑戰(zhàn)，社會矛盾日益頻發(fā)。理論界和政策面都把協(xié)商民主作為化解基層社會矛盾的重要轉(zhuǎn)向，基層政府也開始調(diào)整矛盾化解思路，從原來單一運用維穩(wěn)、信訪等剛性化解手段向綜合運用民主、協(xié)商等柔性治理方式轉(zhuǎn)變。協(xié)商民主在基層矛盾化解中有著利益協(xié)調(diào)、平等協(xié)商、協(xié)同化解和自我消融等功能，有利于創(chuàng)新基層社會治理方式，激發(fā)社會治理活力，消解基層風險。浙江作為基層協(xié)商民主的活躍地，走出了一條在民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)推動基層社會矛盾協(xié)商治理的有效路徑，對各地基層有著積極借鑒意義。因此，可加大協(xié)商民主在基層社會矛盾化解領(lǐng)域的應(yīng)用與推廣，并通過政府積極主導、民眾能力提升、程序規(guī)范設(shè)計與考核機制改革為之提供配套性支撐。

協(xié)商民主;社會矛盾;基層治理;柔性治理;社會治理；民主管理

伴隨著城鎮(zhèn)化與社會轉(zhuǎn)型的加快推進，基層社會矛盾日趨復雜化、關(guān)聯(lián)化，且呈現(xiàn)一個明顯的特征，即涉及民生、民意與民情的矛盾與沖突頻繁發(fā)生。導致矛盾與沖突的主要原因是官民之間、民民之間缺乏利益協(xié)調(diào)與有效溝通。協(xié)商民主有著多元性、包容性、理性、程序性、公共性、共識性的特點*韓冬梅：《西方協(xié)商民主的概念與特征解析》，《中國政協(xié)理論研究》，2009年第1期。，對預防和化解矛盾糾紛有著積極作用?？梢园褎?chuàng)新基層協(xié)商民主模式與預防社會矛盾、破解基層沖突有機對接起來，走出一條協(xié)商化解矛盾的新路徑。

浙江是基層協(xié)商民主的先發(fā)地，早在上世紀末本世紀初，就涌現(xiàn)出了溫嶺“民主懇談”、武義村務(wù)監(jiān)督制度、義烏工會維權(quán)創(chuàng)新等典型經(jīng)驗，在當?shù)仄鸬搅擞行ьA防矛盾糾紛、避免社會沖突的積極作用。新時期浙江又涌現(xiàn)了大量基層協(xié)商民主的新經(jīng)驗，涉及民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等各個領(lǐng)域，走出了一條以協(xié)商民主化解基層社會矛盾的新路子，對基層各地有著廣泛的借鑒意義。因此，可以借鑒這些經(jīng)驗，加大協(xié)商民主在基層社會矛盾化解中的應(yīng)用與推廣。

一、協(xié)商民主：化解基層社會矛盾的治理轉(zhuǎn)向

(一)理論研究的轉(zhuǎn)向

協(xié)商民主(Deliberative Democracy)最早源于西方政黨政治實踐。中國從本世紀初引入西方協(xié)商民主理論，開始主要應(yīng)用于政治協(xié)商、公共預算等領(lǐng)域，后來又拓展到基層治理、矛盾化解領(lǐng)域。2001年4月，哈貝馬斯來華發(fā)表題為“協(xié)商民主的三種規(guī)范”的演講，激發(fā)了國內(nèi)學界關(guān)于協(xié)商民主的研究興趣，特別是作為中國式協(xié)商民主實踐中最具有顯示度的政治協(xié)商會議以及浙江溫嶺的“民主懇談會”、“參與式預算”成為學者們持久不衰的研究熱點。后來隨著農(nóng)村稅費改革推進以及城鎮(zhèn)化進程的加快，基層矛盾進一步突顯出來，許多學者又將協(xié)商民主的研究視角拓寬到基層治理領(lǐng)域，認為可以通過民主協(xié)商化解基層矛盾。如黃軍勇認為“民主懇談在民主實踐中充分發(fā)揮了社會利益協(xié)調(diào)與基層矛盾化解新機制的作用”*黃軍勇:《協(xié)商民主:利益協(xié)調(diào)與矛盾化解新機制——基于溫嶺市“民主懇談”的典型案例分析》,《臺州學院學報》，2008年第4期。；陳剩勇等指出“推進協(xié)商民主制度，是化解群體性事件頻發(fā)困局的當務(wù)之急”*陳剩勇、陳傳雷:《群體性事件的治理之道》,《浙江人大》,2009年第1期。；何包鋼指出“協(xié)商民主是解決上訪問題的有效方法”*何包鋼:《協(xié)商民主是解決上訪問題的有效方法》,《學習時報》，2009年9月7日。、“協(xié)商民主機制是解決社會突發(fā)事件的有效方法，通過鼓勵發(fā)展民主協(xié)商制度,可以形成另一種新的社會行為方式”*何包鋼:《協(xié)商民主在解決群體性突發(fā)事件中的作用》,《學習時報》，2010年4月19日。、“用協(xié)商民主方法來解決最棘手的問題是一個創(chuàng)新，也是基層官員化解社會矛盾的一種新的思路和方向”*何包鋼：《協(xié)商民主和協(xié)商治理——建構(gòu)一個理性且成熟的公民社會》,《開放時代》,2012年第4期。；姚望指出“協(xié)商民主在基層維穩(wěn)中實現(xiàn)了民眾與基層政府的程序性同意”*姚望:《基層維穩(wěn)中的協(xié)商民主：價值及其實現(xiàn)》,《陜西行政學院學報》,2014年第8期。；項贈認為“協(xié)商民主作為多元社會治理的積極回應(yīng),對預防和化解轉(zhuǎn)型期多元社會矛盾外顯體現(xiàn)的群體性事件意義重大,有助于完善公共決策機制、利益協(xié)調(diào)體制和治理民主制度”*項贈:《協(xié)商民主與預防和化解群體性事件》,《理論探索》,2016年第2期。。

(二)政策層面的轉(zhuǎn)向

黨的十八大《決定》首次明確提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”，并特別強調(diào)要“積極開展基層民主協(xié)商”。十八屆三中全會再次予以強調(diào)，要求“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化”。2015年1月，中共中央下發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，重墨鋪寫協(xié)商民主對“化解矛盾沖突、促進社會和諧穩(wěn)定”的重要意義，鮮明指出“要穩(wěn)步推進基層協(xié)商。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩(wěn)定?！?《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，《人民日報》，2015年2月10日。在中央政策層面的推動下，全國各地如浙江、江西、廣東、上海、深圳、云南紅河州等地都陸續(xù)出臺了有關(guān)協(xié)商民主的文件。

浙江在基層協(xié)商民主方面有著深厚的積淀，在新時期更是積極部署、率先行動。2014年召開了全省統(tǒng)一戰(zhàn)線推進基層協(xié)商民主現(xiàn)場會，2015年浙江省全面深化改革領(lǐng)導小組印發(fā)了基層協(xié)商民主年度工作計劃。與此同時，全省各地如溫嶺市、余姚市、黃巖區(qū)、臨海市等都陸續(xù)出臺了推動基層協(xié)商民主的文件。悉心梳理，發(fā)現(xiàn)這些文件均把通過協(xié)商民主有效化解矛盾糾紛作為重要目標之一?？梢?，協(xié)商民主的重要價值在當前更加突出，并且成為了基層民主建設(shè)、社會矛盾治理的重要風向標。

(三)基層實踐的轉(zhuǎn)向

原來基層政府針對棘手的社會矛盾與上訪對象，往往采用“拔釘子”、“捂蓋子”或“花錢買平安”的方式予以解決，這不但不能從根本上解決問題，甚至引發(fā)一些新矛盾與法律隱患。新時期，我國改“社會管理”為“社會治理”，要求創(chuàng)新社會治理體制，推進基層治理法治化?；鶎诱蚕鄳?yīng)調(diào)整治理策略，改變原來的剛性維穩(wěn)模式，逐步代之以提升容納沖突與矛盾能力的途徑，并嘗試把協(xié)商民主嫁接到基層社會矛盾化解領(lǐng)域，形成理性、民主、協(xié)商地解決問題的氛圍。對那些一時解決不了的問題，先把其中原因、癥結(jié)和今后解決的思路等向人民群眾解釋清楚，盡量采用民主協(xié)商而非剛性命令的方式對待群眾。

可見，面對基層社情民意和社會矛盾的新變化，無論是理論層面、政策層面還是實踐層面，都認同要改進社會治理方式，推崇以協(xié)商民主的機制與方法去解決基層社會矛盾。協(xié)商民主已經(jīng)儼然成為當前從源頭預防社會矛盾和創(chuàng)新基層社會治理體制的重要方向。

二、協(xié)商民主對化解基層社會矛盾的功能分析

西方國家的發(fā)展經(jīng)驗表明，隨著社會日益復雜化和利益多元化，依靠單一的國家機器自上而下“全盤”治理社會的傳統(tǒng)方式已越來越難以適應(yīng)社會現(xiàn)實。因此，西方發(fā)達國家的社會治理越來越傾向和依賴于法治框架下的公共集體協(xié)商，吸收社會各個領(lǐng)域的力量自行組織、自行治理。在當代中國，社會治理也面臨著相似的社會形勢，因此需要利益相關(guān)的多方參與其中，充分表達各自的利益訴求，將矛盾的化解建立在利益協(xié)調(diào)、平等協(xié)商、協(xié)同化解和自我消解的基礎(chǔ)之上。協(xié)商民主對化解基層社會矛盾正有著這樣的特殊功能。

(一)利益協(xié)調(diào)功能

社會矛盾化解的最佳目標，是從根本上、源頭上杜絕和預防矛盾。而要從本源上解決社會矛盾，最重要的是協(xié)調(diào)好利益關(guān)系，實現(xiàn)各方利益均衡。大量研究表明，“在諸多矛盾沖突事件背后，是利益表達機制的缺失。”*清華課題組:《利益表達制度化，實現(xiàn)長治久安——維穩(wěn)新思路》,《理論參考》,2011年第3期。僵硬的穩(wěn)定模式會將民眾的利益表達與社會穩(wěn)定對立起來。黨的十八屆三中全會、四中全會《決定》已經(jīng)淡化維穩(wěn)*從十六大開始，黨的歷次全會報告強調(diào)“維護社會穩(wěn)定”。據(jù)統(tǒng)計，黨的十六大報告單辟一個段落、花282字的篇幅強調(diào)“維護社會穩(wěn)定”，十六屆四中全會也單辟一個段落、花216字的篇幅強調(diào)“維護社會穩(wěn)定”。十七屆三中全會重視推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題，報告中共有4處強調(diào)維護農(nóng)村穩(wěn)定。但是黨的十八屆三中全會沒有一處出現(xiàn)“維護社會穩(wěn)定”的字樣，黨的十八屆四中全會僅有一處強調(diào)“維護穩(wěn)定能力”。，而代之以強調(diào)“調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系”*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,《人民日報》，2013年11月16日。，“建立健全……利益表達機制、協(xié)商溝通機制……暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道。”*《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,《人民日報》，2014年10月29日。協(xié)商民主能通過協(xié)商對話、討論、辯論等方式將多元主體的利益整合起來，并能使利益各方理性地表達自己的訴求，同時也聆聽和考慮其他主體的利益訴求，這有助于暢通群眾利益表達、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，從源頭上維護社會穩(wěn)定。

(二)平等協(xié)商功能

協(xié)商民主作為一種新的治理機制、方法和政治藝術(shù)，一直秉承著中國“和為貴”的政治文化傳統(tǒng)，承載著中國傳統(tǒng)文化中的感通、意會的認識理念與主體之間相互協(xié)商、彼此理解和平等溝通的理念，很注重各方的公平與公義，要求公民通過對等明智的對話、討論、審議等方式，以公共利益為取向，積極加入共同政策和政治生活。在化解基層社會矛盾與糾紛過程中，協(xié)商民主不主張權(quán)力壓制，主張權(quán)力均等?！皺?quán)力均等意味著所有人都有發(fā)表觀點的權(quán)利，沒有人能夠進行支配，且所有人都能參與進來并相互影響。”*J.E.Innes,D.E.Booher.Planning with Complexity:An Introduction to Collaborative Rationality for Public Policy.New York:Routledge,2010，p.111.當這種行動直接針對具體矛盾與糾紛的時候，權(quán)力均等更具體地體現(xiàn)為裁量權(quán)的共享，即矛盾與糾紛的各方都能有機會表達其觀點和想法?！肮蚕聿昧繖?quán)是合作治理的根本特征?！?J.D.Donahue,R.J.Zeckhauser.Collaborative Governance:Private Roles for Public Goals in Turbulent Times.Princeton:Princeton University Press,2011，p.45.通過矛盾裁量權(quán)的共享，讓處于矛盾糾紛的各方當事人擁有平等的話語權(quán)、表達權(quán)，這增進了當事人心理上的自我滿足、自我尊嚴和自我成功感，從而能使矛盾雙方達成共識、消除分歧、促進和諧。

(三)協(xié)同化解功能

基層協(xié)商民主中的多元主體包括黨委、社區(qū)和村民自治組織、社會團體、行業(yè)協(xié)會和企事業(yè)單位，他們構(gòu)成一種多元的、復雜的、多層次的結(jié)構(gòu)，并相互結(jié)成一種合作伙伴關(guān)系?！?趙宬斐:《基層“本土化”協(xié)商民主的邏輯演進及現(xiàn)代性內(nèi)涵》,載黃衛(wèi)平、汪永成主編:《當代中國政治研究報告(第12輯)》,社會科學文獻出版社2014年版，第132頁。這種合作伙伴關(guān)系引入到矛盾化解領(lǐng)域，可以打破政府包攬解決矛盾、剛性維穩(wěn)的弊端，形成“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的多元合作、柔性治理格局。在這種格局中，黨政力量自上而下推動，引導群眾協(xié)商解決矛盾與糾紛；社會力量協(xié)同配合，充當橋梁紐帶作用，疏導矛盾對立情緒和潤滑緊張關(guān)系；公眾自身積極參與，形成矛盾化解主動思維。所以，協(xié)商民主能革新社會矛盾治理模式，讓傳統(tǒng)的“上-下”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧?中-下”模式*劉麗，唐紹洪：《論協(xié)商民主在基層治理中的價值》,《人民論壇》,2010年第17期。，形成政府(上)、社會(中)、公眾(下)三位一體、多元合作、協(xié)同治理的矛盾化解新模式。這不僅可以找到矛盾解決方案的最大公約數(shù)、達成共識，更可以將這種共識轉(zhuǎn)化為共治。

(四)自我消融功能

從我國傳統(tǒng)基層治理經(jīng)驗來看，自治是解決民間糾紛的最有效手段。自治能加強自我管理，自我教育，“止訟息爭”，實現(xiàn)矛盾內(nèi)部消化。遺憾的是，當前政府強力行政推動的手段破壞了民間矛盾的自我消融功能，所以越來越多的社會矛盾直奔政府。將協(xié)商民主引入基層矛盾化解過程中，可謂返璞歸真，能重新修復社會自治機能和矛盾內(nèi)部消融能力，能讓群眾利用自己的智慧解決自己的矛盾，政府無需包攬。“當社會群體在一定規(guī)則下，通過協(xié)商談判公平有效地自行解決利益糾紛時，社會就初步實現(xiàn)了自我管理。這時，政府無需事事介入，既減輕了行政負擔，也降低了社會成本?！?清華課題組:《以利益表達制度化實現(xiàn)社會的長治久安》,《學習月刊》,2010年第9期。

三、浙江以協(xié)商民主推動基層社會矛盾有效化解的幾種路徑

有學者指出，“就我國基層民主的進一步實踐探索及其深入研究的需要來說,很有必要從區(qū)域政治學研究的視角,通過對在全國頗具代表性的不同協(xié)商民主模式進行實證研究和比較分析,從而總結(jié)和概括不同模式的共同特征和不同特點,并進而對這些模式的意義和價值、可持續(xù)性以及未來發(fā)展作出思考,提出建議”。*任中平:《四川的選舉民主與浙江的協(xié)商民主——我國基層民主發(fā)展模式的一項比較研究》,《探索》,2011年第1期。浙江的基層協(xié)商民主一直在全國頗具典型性，新時期又涌現(xiàn)了大量創(chuàng)新實踐，有效預防和化解了相當多的基層矛盾與糾紛。浙江案例的研究，對探索如何通過協(xié)商民主推動基層社會矛盾化解有著重要價值。

(一)基層民主選舉環(huán)節(jié)：協(xié)商在票決之前，選出團結(jié)穩(wěn)定的村級班子，從源頭上預防和減少社會矛盾

民主選舉環(huán)節(jié)的協(xié)商比較罕見，因為法律上對基層選舉程序有著明確規(guī)定，所以協(xié)商的空間不大，一般直接以票決方式選出村干部。但從村民選舉的經(jīng)驗來看，在沒有建設(shè)好現(xiàn)代國家制度之前，過早引入地方選舉民主會帶來意想不到的負面效果*鄭永年:《中國改革的路徑及其走向》,《炎黃春秋》,2010年第11期。，如出現(xiàn)宗族勢力干預、派系斗爭、賄選等問題。因此有必要在民主選舉過程中引入?yún)f(xié)商民主機制，浙江率先進行了一些探索。2010年底，杭州在建德市乾潭鎮(zhèn)進行村級組織換屆試點，建德市政協(xié)積極介入，探索性地開展了票決民主和協(xié)商民主相結(jié)合的試點工作。為做好這項工作，建德市政協(xié)專門出臺指導性文件，按照“堅持黨的領(lǐng)導、堅持在法律法規(guī)的框架內(nèi)協(xié)商、堅持先協(xié)商后票決、堅持走群眾路線”*李宏:《協(xié)商在票決之前浙江建德市政協(xié)探索推進協(xié)商民主》,《人民政協(xié)報》，2011年5月5日。的協(xié)商工作原則，在選舉過程中加強協(xié)商民主。2011年初，建德市政協(xié)在全市村級組織換屆選舉過程中推廣這一做法，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的政協(xié)工作平臺全面參與指導、協(xié)調(diào)村級換屆選舉。全市有120名政協(xié)委員參與，他們深入基層，走村入戶，引導村民民主協(xié)商、合法選舉。如某村選情比較復雜，村主任職位競爭激烈，政協(xié)委員發(fā)揮自身中立、群眾信任的優(yōu)勢，找自薦人和村民談話，通過耐心協(xié)商、分析利弊，最終引導參選人員均書面承諾不拉票賄選。這一事件將協(xié)商民主與票決民主有機結(jié)合起來，確保選出團結(jié)有力的村級班子，具有開創(chuàng)意義。而村級班子團結(jié)穩(wěn)定正是從源頭上預防化解村級矛盾的最有效方法。遺憾的是，目前在民主選舉領(lǐng)域引入?yún)f(xié)商民主的做法還鳳毛麟角。其實，只要在堅持黨的領(lǐng)導和在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，基層完全可以嘗試在票決前嵌入?yún)f(xié)商，這有利于更好完成村級民主選舉。

(二)基層民主管理環(huán)節(jié)：改善治理方式，加強公共事務(wù)的平等協(xié)商和協(xié)同化解，從方法創(chuàng)新上預防和化解社會矛盾

民主管理環(huán)節(jié)的協(xié)商最為活躍，因為管理方式方法相對容易創(chuàng)新，所以比會觸及深層次利益的民主決策、民主監(jiān)督更受到基層歡迎。近年來浙江民主管理領(lǐng)域涌現(xiàn)了許多民主協(xié)商案例，有力推動著基層民主管理水平的提升，彰顯出平等協(xié)商和協(xié)同化解矛盾功能。以寧波市鎮(zhèn)海區(qū)莊市街道的“全過程、網(wǎng)格化”協(xié)商為例，有效解決了老街馬路菜場整治的“老大難”問題。莊市街道是“寧波幫”的重要發(fā)源地，這里走出了包玉剛、邵逸夫等一大批“寧波幫”標桿性人物。莊市老街沿河而建，全長約780米，寬約16米，歷史上曾經(jīng)商賈云集，十分繁盛。但近年來逐步變成了馬路菜場，攤販最多時達400余家，其中中長期設(shè)攤的100余家，“臟亂差堵”現(xiàn)象十分突出。當?shù)卣啻蜗胝卫辖竹R路菜場，但開始政府擬定的整治方案均不能讓各方滿意，整治遲遲未能啟動。后來政府采用民主協(xié)商的方式，召開了10多次協(xié)商座談會議，邀請居民代表和攤主代表平等協(xié)商、暢所欲言，最終確定了讓各方都比較滿意的方案，由此順利整治了老街馬路市場。莊市街道的案例充分彰顯出協(xié)商民主在矛盾糾紛化解過程中的平等協(xié)商功能，讓各方都有平等的話語權(quán)，因此最終能達到“群眾滿意、商戶滿意、政府滿意”的多贏局面*寧波市鎮(zhèn)海區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部：《“全過程、網(wǎng)格化”協(xié)商 助力老街馬路菜場整治工程》，載浙江省統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會編：《基層協(xié)商民主案例》，杭州出版社2015年版，第58頁。。另外還有一個案例，杭州市富陽區(qū)上官鄉(xiāng)通過行業(yè)性工資集體協(xié)商，實現(xiàn)了“從行業(yè)投訴到行業(yè)零投訴的轉(zhuǎn)變”。上官鄉(xiāng)位于杭州市富陽區(qū)東南面，以羽毛球拍生產(chǎn)銷售為支柱產(chǎn)業(yè)，目前共有球拍生產(chǎn)企業(yè)70余家，配套產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)200余家，2004年被中國輕工業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合會授予“中國球拍之鄉(xiāng)”的稱號。但是，近年來上官鄉(xiāng)的羽毛球行業(yè)因不同企業(yè)之間工資差距大，職工不斷跳槽而引發(fā)大量勞資、合同糾紛。針對這些問題，上官鄉(xiāng)探索行業(yè)性工資集體協(xié)商機制，通過上官鄉(xiāng)商會、鄉(xiāng)工會、企業(yè)和職工代表多方主體的共同談判與協(xié)同化解，最終形成了各方滿意的行業(yè)性工資標準方案。自此，上官鄉(xiāng)再未發(fā)生過一起勞資糾紛，整個羽毛球拍行業(yè)走上了有序競爭、良性發(fā)展的道路*杭州市富陽區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部:《從行業(yè)投訴大戶到行業(yè)零投訴的轉(zhuǎn)變—杭州市富陽區(qū)上官鄉(xiāng)行業(yè)性工資集體協(xié)商機制顯成效》，載浙江省統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會編：《基層協(xié)商民主案例》，杭州出版社2015年版，第127頁。。上官鄉(xiāng)的案例，充分彰顯出協(xié)商民主的協(xié)同化解功能，通過多方主體的共同努力，解決了當?shù)赝怀龅男袠I(yè)性勞資矛盾糾紛。

(三)基層民主決策環(huán)節(jié)：暢通民意訴求，理順各方利益關(guān)系，從本源上杜絕和減少社會矛盾

民主決策環(huán)節(jié)的協(xié)商日趨增多。因為隨著鎮(zhèn)村權(quán)力公開透明運行以及問責力度的加大，基層干部開始“放權(quán)”，這給協(xié)商民主留下了發(fā)展空間。浙江省內(nèi)在民主決策環(huán)節(jié)涌現(xiàn)了許多民主協(xié)商案例，有力地推動著當?shù)刈h事和決策的民主化、科學化，理順各方利益關(guān)系，更好地從本源上杜絕和減少矛盾。如余姚市深入開展重大公共事務(wù)決策民主議事協(xié)商后，全市連續(xù)兩年實現(xiàn)信訪總量、重復上訪、網(wǎng)上信訪、越級群訪四下降，特別是利益權(quán)益類信訪明顯下降，實現(xiàn)了寧波市平安建設(shè)先進縣市七連冠。又如諸暨市楓橋鎮(zhèn)通過“三上三下”*所謂“三上三下”，即“一上一下”征集議題，“二上二下”醞釀?wù)撟C，“三上三下”審議決定“上”是指村兩委討論決定，“下”是指向村民代表、黨員征求意見。民主決策機制理順村民利益，杜絕了村級工程引發(fā)的矛盾和信訪問題。楓橋鎮(zhèn)是“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)源地，一直通過群眾自治、協(xié)商調(diào)解就地解決矛盾，創(chuàng)設(shè)了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”的經(jīng)驗。但是，從2006年開始，因為行政村撤并和村干部的派系矛盾增加，以及新農(nóng)村建設(shè)啟動和村級工程涉及金額越來越大，楓橋鎮(zhèn)的村莊矛盾糾紛開始增加。為解決這一問題，楓橋鎮(zhèn)運用協(xié)商民主的理念與方法，開展村級重大工程“三上三下”民主決策機制，由群眾協(xié)商決定村級重大事項，有效化解了并村后產(chǎn)生的矛盾，被譽為新時期踐行基層民主協(xié)商的新“楓橋經(jīng)驗”*諸暨市委統(tǒng)戰(zhàn)部：《基層民主協(xié)商的“楓橋經(jīng)驗”》，載浙江省統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會編：《基層協(xié)商民主案例》，杭州出版社2015年版，第17頁。。其中有一個典型案例，楓橋鎮(zhèn)所轄的楓源村有一座山林要外包，幾位本村村民和外來承包商激烈競爭。村兩委考慮到如果私自決定發(fā)包給某人，會引起矛盾信訪問題，因此啟動“三上三下”民主決策程序，公開、透明地確定承包商。但是，沒有想到的是，合同簽訂后，在開發(fā)過程中必須對一些村民的祖墳進行動遷，遭到了這些村民的抵制。村兩委陷入兩難境地：如果履行合同，就要強制動遷祖墳，這會激化矛盾；如果不履行合同，就要向承包商承擔違約責任，這會給村集體經(jīng)濟帶來損失。面對這樣的難題，村干部決定再次啟動“三上三下”程序，讓村民代表、黨員、利益相關(guān)村民與村兩委共同討論、協(xié)商，到底是履行合同還是終止合同。最終村兩委聽取多數(shù)人意見，以尊重農(nóng)村風俗和顧及村民情緒為優(yōu)先，決定終止合同。這件事雖然給村里造成了集體經(jīng)濟損失，但因為是大家通過民主協(xié)商程序共同決定的，所以沒有人去責備、投訴村干部。據(jù)統(tǒng)計，首創(chuàng)“三上三下”重大事項民主決策制度的楓源村，近十年來共開展了20多件村級重大工程，涉及金額3000多萬，但沒有一件工程被村民投訴、舉報，始終保持著“小不出村”的記錄。上述案例表明，可以在基層民主決策環(huán)節(jié)，廣泛聽取利益相關(guān)方的意見，兼顧好各方利益關(guān)系，這有利于從本源上杜絕和減少社會矛盾。

(四)基層民主監(jiān)督環(huán)節(jié)：依靠群眾自治，開展自我監(jiān)督，推動基層社會矛盾自我消融

民主監(jiān)督環(huán)節(jié)的協(xié)商也比較豐富，因為隨著村級集體資產(chǎn)的增多，村干部權(quán)力尋租問題越來越突出，迫切需要加強權(quán)力規(guī)制和民主監(jiān)督。浙江的基層民主監(jiān)督形式相當豐富，包括統(tǒng)戰(zhàn)成員在內(nèi)的各界人士參與的村務(wù)監(jiān)督委員會、統(tǒng)一戰(zhàn)線評議團、商議團等各種形式。其中最有名的是村務(wù)監(jiān)督制度，其依靠群眾自治，加強自我監(jiān)督，有效實現(xiàn)了基層社會矛盾的自我消融。以武義后陳村為例，2000年以來，后陳村因土地陸續(xù)被征用擁有了1900萬的征地款，但隨之因村級財務(wù)不公開、管理混亂而出現(xiàn)上訪，而且上訪愈演愈烈，人數(shù)不斷增加，層級不斷提高，縣、鎮(zhèn)領(lǐng)導多次居中協(xié)調(diào)，都無果而終。后陳村變成當?shù)赜忻摹昂筮M村”。2004年，上級工作組進駐后陳村，找到了問題的癥結(jié)是村干部和村民對巨額的土地征用款處理意見不一致，村干部不肯放權(quán)，要留作集體資產(chǎn)，而村民不放心，要分錢到人到戶。由此雙方產(chǎn)生矛盾，引發(fā)上訪。工作組引導雙方面對面坐下來溝通、談判、協(xié)商，最終達成共識，即設(shè)立第三方監(jiān)督組織(村務(wù)監(jiān)督委員會)來加強村務(wù)管理。后陳村的村務(wù)監(jiān)督制度本身是協(xié)商民主的產(chǎn)物，又在實施過程中持續(xù)遵循分權(quán)制衡、過程協(xié)商、精英參與的原則，因此有效發(fā)揮了群眾自我管理、自我監(jiān)督的民主作用。自村務(wù)監(jiān)督委員會建立以來，后陳村因財務(wù)管理混亂引發(fā)的村民上訪事件基本消失*武義縣委統(tǒng)戰(zhàn)部：《武義縣后陳村：基層協(xié)商民主的好典型》，載浙江省統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會編:《基層協(xié)商民主案例》，杭州出版社2015年版，第171頁。。繼武義村務(wù)監(jiān)督制度創(chuàng)新之后，浙江省內(nèi)又涌現(xiàn)了不少村務(wù)監(jiān)督新模式，如金華義烏市廿三里街道東蓮村探索村務(wù)聽證會制度，讓村務(wù)監(jiān)督委員會成員參與村級各類會議，對“三務(wù)”工作進行事前、事中、事后全過程監(jiān)督。東蓮村通過村務(wù)聽證，加強了民主監(jiān)督，使各種錯綜復雜的矛盾和重點難點問題都能在村里得到解決，給上級政府減輕了維穩(wěn)工作的壓力，做到歷年來全村群眾無上訪。*盧福營：《嘗試制度創(chuàng)新促進民主監(jiān)督——對航埠鎮(zhèn)“兩監(jiān)督一賠償”制度的分析》，《山東科技大學學報(社會科學版)》，2003年第5期。上述案例證明，在民主監(jiān)督環(huán)節(jié)加強群眾自治，實現(xiàn)自我教育，能推動村莊矛盾自我消融、自我化解，這遠比政府行政包攬解決矛盾更有效，也能使治理成本和治理風險降低到最低水平。

四、結(jié)語：走向基層社會矛盾的協(xié)商治理

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快與基層社會矛盾的急劇增加，作為細胞和單元的基層日益成為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的難點。當前基層社會治理的難點在于，過去那種運用權(quán)力壓制、行政手段解決矛盾糾紛的老方法已經(jīng)不再適用，而新的方法又尚未形成。浙江案例的價值在于，其走出了一條以協(xié)商民主化解基層社會矛盾的新路子，對全國各地都具有借鑒意義?？梢耘袛啵呦蚧鶎由鐣艿膮f(xié)商治理，已是時代發(fā)展的必然趨勢。但要在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)基層社會矛盾的協(xié)商治理，還需要建立更為有力的配套制度。

第一，加強政府對基層協(xié)商民主的引導。

雖然我們反對“官”主協(xié)商，但是現(xiàn)實地看，在基層協(xié)商民主的培育與推動過程中，政府的角色不可或缺。目前無論是鑒于中國體制的特殊性，還是考慮目前基層的現(xiàn)實情況，都要依靠政府來推動協(xié)商民主，才能使基層協(xié)商民主具有持久的生命力。需要指出的是，基層政府的職責不是簡單投入到矛盾協(xié)商化解中，而是要著力提升民眾的協(xié)商能力，搭建各類協(xié)商平臺，暢通協(xié)商渠道，加強協(xié)商實施監(jiān)督。只有對更加宏觀或敏感的問題，基層政府才需要介入其中，并主動承擔起領(lǐng)導者的職責。

第二，提高基層民眾的民主協(xié)商能力。

“民”主協(xié)商要建立在民眾有能力協(xié)商的基礎(chǔ)上。因此要增加民眾的協(xié)商民主知識，提高協(xié)商民主的技巧，使民眾有意識、有意愿和有能力參與到矛盾協(xié)商化解中。唯有如此，協(xié)商才能實現(xiàn)“民主”而非“官主”?；鶎用癖姷膮f(xié)商能力提高，要從存量與增量兩個維度想辦法，既要提高民眾的存量協(xié)商能力，對已有協(xié)商主力如村干部、黨員、村民代表和本地企業(yè)主等群體加強熏陶、培訓與實戰(zhàn)，使其訓練有素。又要挖掘民眾的增量協(xié)商能力，對潛在協(xié)商主力如鄉(xiāng)賢、社區(qū)社會組織、行業(yè)協(xié)會等加強宣傳、引導與培育，使其積極加入。

第三，提供基層協(xié)商民主的規(guī)范化程序。

構(gòu)建一個公正、透明的協(xié)商程序與過程，是保證基層社會矛盾有效化解的重要條件。遺憾的是，總體來看，當前各地基層協(xié)商民主的制度化、程序化和規(guī)范化情況并不樂觀，尤其在基層社會矛盾化解應(yīng)用領(lǐng)域更處于探索和起步階段。因此，可針對基層矛盾化解的特點，借鑒西方協(xié)商民主程序、傳承中國優(yōu)秀調(diào)停程序(如調(diào)解)和參考浙江等地的先行經(jīng)驗，設(shè)計出一套相對規(guī)范化的協(xié)商程序，包括協(xié)商議題的確定、協(xié)商主體的選擇、協(xié)商時間和地點的告知、協(xié)商程序的設(shè)計、協(xié)商過程的公開、協(xié)商結(jié)果的反饋等。從頂層設(shè)計上為基層各地提供一套更具操作性、可復制性的矛盾協(xié)商規(guī)則與程序，以便于基層借鑒與推廣。

第四，建立適合基層協(xié)商民主成長的考核機制。

考核是指揮棒，是風向標，錯誤的考核導向會破壞基層的民主氛圍與協(xié)商意愿。當前基層考核許多以剛性維穩(wěn)、完成上級行政任務(wù)為目標，以績效掛鉤、“一票否決”為手段，使基層出現(xiàn)了外在求快求量、內(nèi)在焦慮緊張的氛圍。在這種氛圍下，基層政府越來越?jīng)]有時間、沒有空間，更沒有動力去推動基層協(xié)商民主。因此要改革這種考核機制，建立起一種更為寬松、民主、正面激勵的考核機制，使協(xié)商民主具有更好的成長氛圍和空間。

上述四條是培育基層協(xié)商民主、從源頭上預防基層社會矛盾的基本條件，也是實現(xiàn)基層社會矛盾協(xié)商治理的有效路徑。只有創(chuàng)造了這些基本條件，才能使協(xié)商民主在全國基層遍地開花，才能在基層社會矛盾化解領(lǐng)域結(jié)出善果。□

(責任編輯：石洪斌)

2017-02-15

盧芳霞，中共紹興市委黨?！皸鳂蚪?jīng)驗”研究所副所長、副教授；主要研究方向為基層社會治理。

國家社科基金項目“新常態(tài)下基層社會矛盾的協(xié)同治理研究”(編號：16BZZ083)

D638

A

1007-9092(2017)04-0046-007