城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊村的基層組織重構(gòu)
——以浙江省武義縣程王處為例

□ 盧福營 何 花 王莉

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城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊村的基層組織重構(gòu)
——以浙江省武義縣程王處為例

□ 盧福營 何 花 王莉

組織重構(gòu)是城郊村城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前地方政府極為關(guān)注的城鎮(zhèn)化行動(dòng)。武義縣程王處的個(gè)案表明，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，正處于鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變時(shí)期的城郊村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，形成為一種邊緣性的基層社會(huì)單元，決定了城郊村基層組織需要適應(yīng)治理?xiàng)l件的變化而重構(gòu)。二十一世紀(jì)初，武義縣政府提出了以“撤村”、“保社”、“建居”為主要內(nèi)容的“兩社分治”方案。在隨后的實(shí)施過程中，有關(guān)部門理性變通，最終建構(gòu)了“兩社聯(lián)動(dòng)”的城郊村基層組織模式?；鶎咏M織重構(gòu)是城郊村城鎮(zhèn)化的必然趨勢，結(jié)合型組織模式是城郊村邊緣性社會(huì)下的理性選擇，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊村的組織重構(gòu)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要審慎對(duì)待。

城鎮(zhèn)化；城郊村；基層組織重構(gòu)；結(jié)合型組織體系

基層組織重構(gòu)是城郊村城鎮(zhèn)化的基本環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，也是各地政府極為關(guān)注的城鎮(zhèn)化行動(dòng)。在過去的幾十年里，伴隨著城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)張，地處城鎮(zhèn)周邊的城郊村陸續(xù)地被納入城鎮(zhèn)范圍，逐漸實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變。在這一過程中，各地政府主動(dòng)實(shí)施“撤村建居”或“村改居”，旨在適應(yīng)城郊村城鎮(zhèn)化的要求和基層社會(huì)新環(huán)境下的管理需要，推動(dòng)城郊村由農(nóng)村基層治理向城鎮(zhèn)基層治理轉(zhuǎn)變。在具體實(shí)踐中，不同地區(qū)、不同城郊村的“撤村建居”等基層組織重構(gòu)方式有所差異，對(duì)城郊村治理和城鎮(zhèn)化進(jìn)程形成了特殊影響。*參閱盧福營：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中近郊村落的邊緣化研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第35-36頁。浙江省武義縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊村的基層組織重構(gòu)過程具有獨(dú)特性，本文以程王處為例做個(gè)案研究。

一、城鎮(zhèn)化：城郊村組織重構(gòu)的社會(huì)基礎(chǔ)

城郊村城鎮(zhèn)化是城郊村落由農(nóng)村社會(huì)到城鎮(zhèn)社會(huì)的轉(zhuǎn)變過程。從表面上看，主要表現(xiàn)為一種特殊的空間吸納，即城郊村落逐漸地被納入城鎮(zhèn)空間范圍。從實(shí)質(zhì)上看，是一個(gè)綜合性的社會(huì)變遷過程。有人曾形象地視之為“化工、化人、化境共同發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一”*卞華舵：《主動(dòng)城市化——以北京鄭各莊為例》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第19頁。。宏觀地分析，城郊村的城鎮(zhèn)化變遷大致包括“去農(nóng)化”和“趨城化”兩個(gè)方面。一方面，表現(xiàn)為村落社會(huì)不斷脫離農(nóng)村社會(huì)屬性的過程，即“去農(nóng)化”；另一方面，表現(xiàn)為村落社會(huì)不斷獲取城鎮(zhèn)社會(huì)因子的過程，即“趨城化”。正是通過兩者之間的一消一長，城郊村逐漸由農(nóng)村社會(huì)變成為城鎮(zhèn)社會(huì)的一部分。正處于鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變過程的城郊村，呈現(xiàn)為“脫離農(nóng)業(yè)的村莊”、“留存鄉(xiāng)村因子的城鎮(zhèn)社區(qū)”等邊緣性社會(huì)樣態(tài)。*盧福營：《近郊村落的城鎮(zhèn)化：水平與類型——以浙江省9個(gè)近郊村落為例》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2013年第6期。時(shí)常被冠之以“某某新村”、“某某村社區(qū)”之類名稱。

程王處是浙江省武義縣的城郊村，原來是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)村落。據(jù)調(diào)查，村落的城鎮(zhèn)化大致始于20世紀(jì)80年代末的金溫鐵路建設(shè)。因建設(shè)火車站的需要，當(dāng)?shù)卣虺掏跆幋逭饔昧说谝粔K土地。借助金溫鐵路建設(shè)創(chuàng)造的城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)遇，武義縣重新調(diào)整了城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展空間，程王處因此被納入新的縣城擴(kuò)展范圍。1992年初，武義縣成立了經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，開啟新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)，程王處的農(nóng)地隨之迅速地被征用、開發(fā)，目前僅剩下幾塊零碎的邊角地，成為了武義縣第一個(gè)“失地村”。同時(shí)，村民的房屋也陸續(xù)地被拆遷安置，街道、銀行、商場、商住樓等城鎮(zhèn)設(shè)施進(jìn)入村域內(nèi)，人居環(huán)境得到了根本性的改變。根據(jù)政府的統(tǒng)一安排，完成了基層組織重構(gòu)工作。如此，程王處的人居環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、基層治理方式等均發(fā)生了根本性變化。

一是人居環(huán)境的“趨城化”。通過房屋拆遷安置和城鎮(zhèn)設(shè)施建設(shè)，程王處的人居環(huán)境發(fā)生了重大改變。一方面，根據(jù)政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的村民安置房，雖與城鎮(zhèn)居民的商品房存在著一定差距，但初步實(shí)現(xiàn)了住宅結(jié)構(gòu)的套房化、建筑格局的統(tǒng)一化、居住環(huán)境的整潔化；另一方面，城鎮(zhèn)公共設(shè)施和商業(yè)設(shè)施的嵌入，極大地改善了居民的生產(chǎn)生活條件。程王處的人居環(huán)境已經(jīng)而且正在進(jìn)一步地與城鎮(zhèn)人居環(huán)境相趨近。

二是社會(huì)成員的異質(zhì)化、開放化。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，不僅大量企業(yè)、商店進(jìn)駐程王處村域內(nèi)，而且許多外來務(wù)工經(jīng)商人員租住和生活在程王處居民的住宅中，由此導(dǎo)致村域居住人口數(shù)量激增，在村的外來人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過村籍人口，形成了“一個(gè)村莊，兩個(gè)世界”的社會(huì)成員結(jié)構(gòu)。同時(shí)，程王處戶籍居民也因利益驅(qū)動(dòng)或土地被征用而轉(zhuǎn)換職業(yè)，實(shí)現(xiàn)了多元性的職業(yè)流動(dòng)，形成了職業(yè)身份的多樣化、異質(zhì)化。如此，程王處的社會(huì)成員構(gòu)成日益復(fù)雜化，異質(zhì)性、開放性增強(qiáng)，逐漸地由“熟人社會(huì)”轉(zhuǎn)向“陌生人社會(huì)”。

三是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的“去農(nóng)化”。程王處因集體土地被征用而失去了賴以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的耕地，不再擁有發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的條件。然而，在土地征用中政府給予了一定的補(bǔ)償金。其中，大部分被用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和集體福利，也有相當(dāng)部分被分配給居民家庭并用于建設(shè)或購置房產(chǎn)，或作為發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的資本等。失地后的村集體組織和村民個(gè)人理性地選擇了發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)，或經(jīng)商辦廠，或務(wù)工謀生，基本轉(zhuǎn)向了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

四是管理服務(wù)的邊緣化。程王處完成了“撤村建居”，但保留了集體經(jīng)濟(jì)合作社。除前期征用土地時(shí)，有少量居民根據(jù)當(dāng)時(shí)的政策安排實(shí)現(xiàn)了戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”外，大多依然持有農(nóng)業(yè)戶口。如此，程王處居民變成為持農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民。他們部分地脫離了農(nóng)村管理服務(wù)體系，但尚未充分進(jìn)入城鎮(zhèn)管理服務(wù)體系，無法完全獲得城鎮(zhèn)居民身份及其權(quán)利待遇，處于城鄉(xiāng)兩類管理服務(wù)體系的邊緣。

在城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制下，城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面均存在著明顯差異，在此基礎(chǔ)上設(shè)置的城鄉(xiāng)基層組織體系和治理體制也相互區(qū)分，由此建構(gòu)了獨(dú)特的社會(huì)區(qū)隔。城郊村本屬于農(nóng)村社會(huì)體系，由農(nóng)地、農(nóng)居、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民組成，邊界清晰。然而，伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城郊村正處在鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變之中，進(jìn)入了獨(dú)特的過渡性階段，呈現(xiàn)出“是村非村”、“是城非城”的臨界性、兩棲性樣態(tài)，形成為一個(gè)邊緣性的基層社會(huì)單元，急切要求實(shí)現(xiàn)基層組織的創(chuàng)造性重構(gòu)和基層治理方式的適應(yīng)性轉(zhuǎn)換。

二、制度安排：城郊村組織重構(gòu)的理想設(shè)計(jì)

過去幾十年的中國城郊村城鎮(zhèn)化，主要呈現(xiàn)為政府推動(dòng)的“被城鎮(zhèn)化”。城郊村的城鎮(zhèn)化行動(dòng)，首先起始于政府的制度安排和政策設(shè)計(jì)。程王處的組織重構(gòu)也是依照當(dāng)?shù)卣闹贫劝才砰_始的。

在2000年以前，武義縣按國家的統(tǒng)一部署，在縣城建成區(qū)內(nèi)按城鎮(zhèn)基層治理體制實(shí)行街居制，設(shè)置武陽街道辦事處負(fù)責(zé)基層行政管理；設(shè)置9個(gè)居民委員會(huì)，開展居民自治。在農(nóng)村則實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”體制，即設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)基層行政管理；在村一級(jí)設(shè)村民委員會(huì)，開展村民自治。同時(shí)，建有村級(jí)黨組織，發(fā)揮基層領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)；設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)合作社，負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理事務(wù)。此外，還建立村婦代會(huì)、老年協(xié)會(huì)、共青團(tuán)、民兵連等配套組織，各自履行一定的基層治理職責(zé)。

20世紀(jì)90年代以后，武義縣的城鎮(zhèn)化進(jìn)入了加速發(fā)展時(shí)期。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大批城郊村被納入城鎮(zhèn)范圍，對(duì)基層治理提出了新的挑戰(zhàn)。面對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城郊村變遷及其面臨的新問題、新挑戰(zhàn)，當(dāng)?shù)卣e極應(yīng)對(duì)，主動(dòng)推動(dòng)以“撤村建居”為核心的城郊村組織重構(gòu)，嘗試城郊村基層治理方式創(chuàng)新。2001年6月27日，武義縣委、縣政府出臺(tái)了《關(guān)于城區(qū)撤村建居工作的意見》，明確提出：撤銷武陽鎮(zhèn)城區(qū)11個(gè)行政村和9個(gè)居委會(huì)，保留11個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)合作社。同時(shí)，按地域重新劃分，設(shè)置12個(gè)社區(qū)，社區(qū)設(shè)立居委會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)管理服務(wù)工作。此外，對(duì)城區(qū)“撤村建居”工作的指導(dǎo)思想、社區(qū)居委會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)、規(guī)模、范圍、機(jī)構(gòu)和干部調(diào)配管理、辦公用房和經(jīng)費(fèi)及其黨組織建設(shè)和群團(tuán)組織建設(shè)等方面作了簡要規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作組織建設(shè)與社區(qū)建設(shè)工作的責(zé)任問題。同年7月6日，武義縣政府做出了《關(guān)于同意撤銷武陽鎮(zhèn)齊心等十一個(gè)村委會(huì)、九個(gè)居委會(huì)，建立十二個(gè)社區(qū)居委會(huì)的批復(fù)》，指令縣民政局依法組織實(shí)施。

根據(jù)相關(guān)文件分析，武義縣城郊村組織重構(gòu)的制度安排呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)和創(chuàng)新之處：

第一，撤消原村(居)委會(huì)，統(tǒng)一建立新的社區(qū)居委會(huì)。城郊村基層組織重構(gòu)與城鎮(zhèn)基層組織重構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃、整合行動(dòng)、整體推進(jìn)。不只是撤消原城郊村設(shè)置的11個(gè)村委會(huì)，而且同時(shí)撤消原城鎮(zhèn)設(shè)置的9個(gè)居委會(huì)。然后，打亂原有基層社會(huì)單元(村、社區(qū))的邊界，統(tǒng)一規(guī)劃，按地域進(jìn)行重新劃分，設(shè)立12個(gè)社區(qū)，在社區(qū)中設(shè)居委會(huì)。如此，在基層組織重構(gòu)中，不再按城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待，代之以統(tǒng)一的制度安排，較好地體現(xiàn)了公平原則；不再是在原城郊村轄區(qū)內(nèi)實(shí)施“村改居”，代之以街區(qū)為邊界重組社區(qū)，新設(shè)立的社區(qū)由多個(gè)不同原單位的成員構(gòu)成，突破了傳統(tǒng)的單位邊界，較好地凸現(xiàn)了新社區(qū)與原村落之間的差異。新設(shè)置的社區(qū)居委會(huì)被定性為居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織，負(fù)責(zé)社區(qū)管理服務(wù)。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，武義縣政府之所以做出這種制度安排，主要是當(dāng)初的武義縣黨政領(lǐng)導(dǎo)努力嘗試城郊村基層組織重構(gòu)的一步到位，徹底實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)村基層組織到城鎮(zhèn)基層組織的轉(zhuǎn)變。

第二，保留集體經(jīng)濟(jì)合作社，實(shí)行自主經(jīng)營。從法理上講，集體經(jīng)濟(jì)合作社是一個(gè)基層集體經(jīng)濟(jì)組織，主要承擔(dān)集體資產(chǎn)管理與運(yùn)營等經(jīng)濟(jì)職能。實(shí)行獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、民主管理，具有獨(dú)立的法人資格。然而，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，事實(shí)承擔(dān)著一系列特殊的社區(qū)功能。合作社管委會(huì)成員與村支委、村委會(huì)等組織的人員多有交叉，且浙江省有關(guān)部門規(guī)定合作社管委會(huì)主任原則上由村書記兼任。一定程度上削弱了集體經(jīng)濟(jì)合作社的獨(dú)立性，變通性地改變了集體經(jīng)濟(jì)合作社的組織屬性。

武義縣在城郊村基層組織重構(gòu)中，做出了保留原集體經(jīng)濟(jì)合作社的政策設(shè)計(jì)。一方面，尊重城郊村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史，保障集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性、可持續(xù)性；另一方面，厘清集體經(jīng)濟(jì)合作社的組織職能，剝離集體經(jīng)濟(jì)合作社的社區(qū)功能，保障集體經(jīng)濟(jì)合作社的獨(dú)立性，真正以獨(dú)立法人的資格代表合作社社員實(shí)施集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營管理。如此，武義縣的城郊村基層組織重構(gòu)，不再是一般意義上的“撤村建居”，而是具體表現(xiàn)為“撤村建居保社”。

第三，明確基層組織職能，實(shí)行“兩社分治”。在當(dāng)前的浙江農(nóng)村基層治理實(shí)踐中，一個(gè)村莊設(shè)置村黨支部委員會(huì)(黨委)、村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社管委會(huì)等村級(jí)組織，共同承擔(dān)村務(wù)管理服務(wù)。三個(gè)村級(jí)組織同時(shí)并存，邊界不清、職能不分、權(quán)責(zé)不明，三套班子統(tǒng)一分工、一體化運(yùn)作。故人們習(xí)慣地稱之為“村三委”。在城郊村基層組織重構(gòu)的制度安排中，武義縣按街區(qū)設(shè)立社區(qū)，社區(qū)內(nèi)建立黨組織和居委會(huì)，負(fù)責(zé)社區(qū)管理服務(wù)；保留原城郊村集體經(jīng)濟(jì)合作社，合作社建立管理委員會(huì)、社員代表會(huì)議、監(jiān)委會(huì)等機(jī)構(gòu)，獨(dú)立自主地管理集體財(cái)產(chǎn)和經(jīng)營集體經(jīng)濟(jì)。如此，社區(qū)與合作社同時(shí)并存，但組織權(quán)責(zé)、組織職能、管轄對(duì)象等相對(duì)分離，建構(gòu)了一種獨(dú)特的“兩社分治”模式。意在按基層組織現(xiàn)代化和職能分化的要求，進(jìn)行基層組織的職能分工，各司其職地獨(dú)立開展基層治理工作，改變過去城郊村組織的混沌狀況。

三、理性變通：程王處的組織重構(gòu)過程

根據(jù)縣政府出臺(tái)的相關(guān)政策和具體部署，武義縣于2001年開始了新規(guī)劃城區(qū)的基層組織重構(gòu)工作，程王處也在其列。按照規(guī)劃和要求，撤消了原程王處村委會(huì)和村黨支部，程王處村與周邊的商品房小區(qū)等合并成立程王處社區(qū)*新設(shè)置的程王處社區(qū)轄區(qū)東至鐵路火車站(東側(cè))，南至東升路，西至武川路，北至象龍塔及上松線，實(shí)質(zhì)是一種帶有一定行政區(qū)劃意義的街區(qū)，是一個(gè)基層治理單元。。社區(qū)設(shè)置居委會(huì)，相應(yīng)建立社區(qū)黨組織，負(fù)責(zé)社區(qū)管理服務(wù)工作，隸屬白洋街道管轄。按照城郊村基層組織重構(gòu)的理想設(shè)計(jì)，程王處社區(qū)居委會(huì)由主任、副主任和委員等6人組成。為實(shí)現(xiàn)組織重構(gòu)工作的有序推進(jìn)，縣政府決定先建立社區(qū)居委會(huì)籌建小組，待條件成熟后再按照《中華人民共和國居民委員會(huì)組織法》有關(guān)規(guī)定選舉產(chǎn)生社區(qū)居委會(huì)?；I建小組成員采用組織選調(diào)和聘用方式，由縣委組織部、白洋街道辦事處綜合考評(píng)后任命。

然而，城郊村基層組織重構(gòu)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。理想的制度設(shè)計(jì)輸入特定城郊村治理環(huán)境后勢必遭遇多種具體因素的影響，并引發(fā)種種問題與挑戰(zhàn)。“撤村”后的“建居”工作并未按理想設(shè)計(jì)順利推進(jìn)。據(jù)調(diào)查，程王處社區(qū)居委會(huì)事實(shí)主要由街道辦任命，配備了5名工作人員(暫未配備書記)，至今仍然是合同工，沒有實(shí)行居民民主選舉。社區(qū)居委會(huì)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)調(diào)查，財(cái)政下?lián)艿纳鐓^(qū)運(yùn)行費(fèi)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年提升。目前，程王處社區(qū)每年可獲得約50萬元的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。

為了保證城郊村基層組織重構(gòu)工作的順利開展和平穩(wěn)過渡，武義縣在“撤村建居”過程中，尊重歷史事實(shí)，保留了原程王處集體經(jīng)濟(jì)合作社，合作社社員即原程王處村民的戶籍關(guān)系不變。合作社主要負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營管理，保障合作社社員的權(quán)益。合作社設(shè)置管委會(huì)作為常設(shè)工作機(jī)構(gòu)。另外，建立了社員代表會(huì)議、財(cái)務(wù)管理小組和監(jiān)事會(huì)等，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的決策、管理與監(jiān)督。*據(jù)調(diào)查，合作社管委會(huì)成員開始時(shí)由原行政村的領(lǐng)導(dǎo)過渡，由政府任命。經(jīng)過一段時(shí)間后，改由社員群眾民主選舉產(chǎn)生，選舉方式類同于村委會(huì)選舉。社長和副社長從合作社管委會(huì)成員中推選產(chǎn)生。合作社財(cái)務(wù)管理小組組長由分管財(cái)務(wù)工作的社長擔(dān)任，成員由報(bào)賬員、文書等3-5人組成。合作社監(jiān)事會(huì)設(shè)會(huì)長1名，副會(huì)長1-2名，委員5-7名，從社員代表中產(chǎn)生。管委會(huì)成員和財(cái)務(wù)管理小組成員不得兼任監(jiān)事會(huì)成員。經(jīng)濟(jì)合作社設(shè)社員代表會(huì)議作為決策機(jī)構(gòu)，由10-20名社員代表組成，社員代表經(jīng)由經(jīng)濟(jì)合作社社員民主選舉產(chǎn)生。

如此，按政府的理想設(shè)計(jì)初步完成了程王處的基層組織轉(zhuǎn)換，也即相關(guān)部門所說的“撤村建居”工作。事實(shí)上，具體地表現(xiàn)為“撤村建居保社”。

基層組織重構(gòu)后，程王處社區(qū)治理遭遇到了諸如人員復(fù)雜、事務(wù)繁雜、資金不足、人力缺乏等一系列新的問題與困境，造成了一定意義上的“社區(qū)失靈”。一方面，社區(qū)居委會(huì)無力有效承接政府下放或下延到社區(qū)的各種管理服務(wù)和創(chuàng)建工作；另一方面，社區(qū)居委會(huì)難以有效開展居民自治活動(dòng)。如何切實(shí)有效地解決“社區(qū)失靈”問題，推進(jìn)城郊村或社區(qū)的基層治理，成為了擺在面前的一個(gè)緊迫課題。面對(duì)這一事實(shí)，相關(guān)部門積極應(yīng)對(duì)，做出了一些理性變通。集中表現(xiàn)在：

第一，調(diào)整和創(chuàng)新基層組織結(jié)構(gòu)與機(jī)制。程王處社區(qū)與程王處經(jīng)濟(jì)合作社是按組織分化與職能分工的現(xiàn)代組織原則設(shè)置的兩個(gè)基層組織。按“兩社分治”的理想安排，兩者分別承擔(dān)社區(qū)管理服務(wù)與集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理的職能，且管轄范圍不相一致。在基層組織重構(gòu)的實(shí)踐中，相關(guān)部門做出了以下適應(yīng)性調(diào)整和應(yīng)對(duì)性創(chuàng)新：(1)在程王處集體經(jīng)濟(jì)合作社重新建立黨支部，隸屬白洋街道黨工委管轄。試圖借助基層黨組織的嵌入，通過黨組織關(guān)系加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)合作社的調(diào)控。如此，對(duì)于原程王處村民而言，事實(shí)形成了兩個(gè)基層黨組織，即社區(qū)黨支部與合作社黨支部并存的格局。調(diào)查中，大家?guī)缀豕J(rèn)一個(gè)事實(shí)：合作社黨支部是過去村黨支部的翻版。程王處合作社黨支部不僅在集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，而且全面負(fù)責(zé)程王處合作社整個(gè)轄區(qū)或者說涉及原程王處村民的各項(xiàng)事務(wù)。有人更進(jìn)一步地指出，事實(shí)是程王處合作社黨支部領(lǐng)導(dǎo)和管理合作社成員和所轄地域，程王處社區(qū)黨支部只領(lǐng)導(dǎo)和管理合作社之外的社區(qū)成員和轄區(qū)。(2)社區(qū)黨組織與合作社黨組織的干部交叉任職。合作社黨組織的書記兼任社區(qū)黨組織副書記，社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人兼任合作社黨組織副書記，借此促進(jìn)社區(qū)黨組織與合作社黨組織之間的溝通與協(xié)調(diào)，形成了一種獨(dú)特的嵌套關(guān)系。

第二，恢復(fù)和發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)合作社的社區(qū)功能。程王處合作社組織及其領(lǐng)導(dǎo)擁有較豐富的集體經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資本，呈現(xiàn)出明顯的基層管理服務(wù)優(yōu)勢。面對(duì)客觀存在的“社區(qū)失靈”現(xiàn)實(shí)，程王處社區(qū)黨委和居委會(huì)自覺不自覺地將部分社區(qū)管理服務(wù)和創(chuàng)建工作轉(zhuǎn)由合作社管委會(huì)承擔(dān)，或者與合作社管委會(huì)協(xié)同承擔(dān)一些社區(qū)管理服務(wù)事務(wù)和創(chuàng)建項(xiàng)目。調(diào)查中了解到，程王處合作社借助城鎮(zhèn)化和市場化創(chuàng)造的機(jī)會(huì)積極發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，取得了較為理想的成效。依靠較為深厚的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，合作社黨支委和管委會(huì)自主決定向全體社員免費(fèi)發(fā)放口糧，給老年社員發(fā)放集體老年福利。*程王處合作社規(guī)定：向全體合作社成員免費(fèi)供應(yīng)大米。合作社有專人負(fù)責(zé)，統(tǒng)一向產(chǎn)地購買、統(tǒng)一發(fā)放。合作社社員按季度到大米發(fā)放處領(lǐng)取，15歲以下的45公斤、15歲以上56公斤。同時(shí)，60歲以上的老年社員可以領(lǐng)取400元的老年生活補(bǔ)貼，并按年齡每增加一歲加5元。同時(shí)，根據(jù)社區(qū)居委會(huì)要求創(chuàng)辦了老年人食堂，為老年社員提供免費(fèi)伙食。此外，還要負(fù)責(zé)合作社范圍內(nèi)的計(jì)劃生育、征兵、治安等社區(qū)管理服務(wù)事項(xiàng)，以及“三改一拆”等名目繁多的創(chuàng)建任務(wù)和中心工作。

可見，程王處經(jīng)濟(jì)合作社的職責(zé)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了制度規(guī)定的范圍，已經(jīng)不再是單純的經(jīng)濟(jì)組織，事實(shí)依然承擔(dān)著大量社區(qū)事務(wù)，發(fā)揮著重要的社區(qū)功能。調(diào)查中，不少人明確地說，程王處集體經(jīng)濟(jì)合作社與原來的程王處村沒有實(shí)質(zhì)性的差異。

如此，通過理性變通，程王處的基層組織重構(gòu)出現(xiàn)了獨(dú)特的實(shí)踐與制度偏離。在一定意義上，實(shí)現(xiàn)了從制度設(shè)計(jì)的“兩社分治”到實(shí)踐運(yùn)作的“兩社聯(lián)動(dòng)”的轉(zhuǎn)變。

四、討論與思考

作為一個(gè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城郊村，程王處的基層組織重構(gòu)過程具有一定的代表性。十多年來，武義縣有關(guān)部門和程王處等城郊村民眾一直在實(shí)踐中逐步探索，為進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊村的基層組織重構(gòu)和基層治理轉(zhuǎn)換，提供了有益的啟示。

(一)基層組織重構(gòu)：城郊村城鎮(zhèn)化的必然趨勢

從治理生態(tài)學(xué)的視角看，治理形式與治理?xiàng)l件密切相關(guān)。德國生態(tài)哲學(xué)家漢斯·薩克塞認(rèn)為，生態(tài)學(xué)是研究關(guān)聯(lián)的學(xué)說。采用生態(tài)學(xué)的考察方式是科學(xué)研究的一個(gè)很大進(jìn)步，它克服了從個(gè)體出發(fā)的、孤立的思考方法，認(rèn)識(shí)到一切有生命的物體都是某個(gè)整體的一部分。*[德]漢斯·薩克塞：《生態(tài)哲學(xué)》，文韜、佩云譯，東方出版社1991年版，前言。從所處環(huán)境和條件中去尋找和建構(gòu)合適的治理方式，具有獨(dú)特價(jià)值。正是在這個(gè)意義上，一些學(xué)者積極探討治理形式與治理?xiàng)l件的關(guān)系，揭示影響基層治理的重要條件。*鄧大才：《村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究——從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)視角來考察》，《政治學(xué)研究》，2015年第2期。國家也積極倡導(dǎo)根據(jù)不同情況不同條件尋找有效的基層群眾自治形式。*《中共中央國務(wù)院印發(fā)〈關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見〉》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年1月20日。

從一定意義上說，基層組織重構(gòu)是城鎮(zhèn)化新條件下實(shí)現(xiàn)城郊村(社區(qū))有效治理的必然要求，是伴隨城郊村城鎮(zhèn)化而發(fā)生的基層治理?xiàng)l件變化而做的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)重大的社會(huì)綜合變遷行動(dòng)，勢必對(duì)城郊村基層治理產(chǎn)生影響，導(dǎo)致基層治理環(huán)境與條件的重大改變。長期以來，我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制，城郊村原來屬于農(nóng)村社會(huì)體系，依照農(nóng)村基層治理制度運(yùn)作。伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，程王處等城郊村落逐漸地因城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張被納入城鎮(zhèn)社會(huì)體系，進(jìn)入了特殊的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變過程，引發(fā)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的根本性變化，形成了特殊的基層治理環(huán)境與條件，進(jìn)而要求實(shí)行基層組織和治理方式的適應(yīng)性調(diào)整與創(chuàng)新。

然而，在國家層面的頂層設(shè)計(jì)中，尚未根據(jù)城郊村城鎮(zhèn)化的事實(shí)與需求做出及時(shí)反應(yīng)。在中央政府缺乏明確的城郊村治理制度安排的背景下，地方政府和基層社會(huì)自主探索城郊村基層組織重構(gòu)，嘗試基層治理創(chuàng)新，也就成為了一種回應(yīng)社會(huì)需求的合理選擇，是一種基層治理的“需求-回應(yīng)”型創(chuàng)新。*盧福營、應(yīng)小麗：《村民自治發(fā)展中的地方創(chuàng)新》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第37頁。從一定意義上說，程王處的基層組織重構(gòu)既是當(dāng)?shù)卣兔癖娮龀龅姆e極探索，也是回應(yīng)城郊村城鎮(zhèn)化的必然趨勢。

(二)結(jié)合型組織體系：城郊村邊緣化社會(huì)條件下的理性選擇

城鎮(zhèn)化是一場全面而復(fù)雜的社會(huì)變遷，它不僅是一個(gè)伴隨現(xiàn)代化而發(fā)展的自然過程，更表現(xiàn)為人類主動(dòng)改造世界的建構(gòu)過程。特別是在過去幾十年的中國城鎮(zhèn)化過程中，城郊村的城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為政府主動(dòng)推動(dòng)的建構(gòu)性變遷。受多種因素綜合作用，尤其是特殊的城鎮(zhèn)化政策影響，城郊村呈現(xiàn)出獨(dú)特的“中國式邊緣化”。*盧福營：《城鎮(zhèn)化過程中近郊村落的邊緣化》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2015年第9期。

正處于鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變過程中的城郊村或社區(qū)，既不同于一般意義上的農(nóng)村基層社會(huì)單元，也不同于城鎮(zhèn)基層社會(huì)單元，形成了一種特殊的過渡性、邊緣性社會(huì)樣態(tài)。因此，需要根據(jù)城郊村“似城非城、似鄉(xiāng)非鄉(xiāng)”的邊緣性特點(diǎn)及其形成的治理?xiàng)l件出發(fā)，探索和創(chuàng)新基層治理模式，建構(gòu)一種既區(qū)別于現(xiàn)行城鄉(xiāng)基層組織體系，又兼容城鄉(xiāng)基層組織因子的結(jié)合型基層組織體系。

程王處的基層組織重構(gòu)實(shí)踐表明，結(jié)合型組織體系是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊村(社區(qū))組織重構(gòu)的理性選擇。在程王處的組織重構(gòu)過程中，其所在的武義縣政府起初設(shè)想實(shí)現(xiàn)城郊基層組織由鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的“一步到位”，在撤消原有村委會(huì)或居委會(huì)的基礎(chǔ)上，打亂邊界，重新劃分社區(qū)，統(tǒng)一按城鎮(zhèn)基層組織設(shè)置的要求建立社區(qū)居委會(huì)。由此，在城郊村(社區(qū))被注入了城鎮(zhèn)基層治理組織的因子，且居于主導(dǎo)性地位。但是，當(dāng)?shù)卣€是不得不尊重城郊村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史事實(shí)，在“撤村”的同時(shí)保留了原程王處集體經(jīng)濟(jì)合作社。如此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊村依然保持著一些農(nóng)村組織的遺留和痕跡。不僅如此，更為重要地是在隨后的城郊村組織重構(gòu)實(shí)踐中遭遇到了一系列新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，致使基層社會(huì)和地方政府理性地進(jìn)行變通，重新在程王處集體經(jīng)濟(jì)合作社設(shè)立黨支部，并將一系列社區(qū)功能嵌入集體經(jīng)濟(jì)合作社，最終形成了社區(qū)和合作社“兩社聯(lián)動(dòng)”的基層組織架構(gòu)。

武義縣城郊村基層組織重構(gòu)的制度設(shè)計(jì)與程王處基層組織重構(gòu)的實(shí)踐變通，向我們提出了一個(gè)值得思考的問題：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊村的基層組織究竟應(yīng)該“分”還是“合”？現(xiàn)代化理論強(qiáng)調(diào)組織分工和功能分化，但公共治理理論與實(shí)踐的最新發(fā)展表明，過度的組織分化有可能導(dǎo)致治理的“碎片化”，主張實(shí)行整體性治理。*參閱韓兆柱、翟文康：《西方公共治理理論前沿理論述評(píng)》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第4期。我們認(rèn)為，抽象地或者簡單地依據(jù)某種理論討論城郊村基層組織的“分”與“合”缺乏實(shí)踐價(jià)值。從原則上講，“分”與“合”應(yīng)當(dāng)有“度”，但這個(gè)適宜的“度”需要在實(shí)踐中尋找。關(guān)鍵在于如何根據(jù)城郊村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程及其引發(fā)的基層治理?xiàng)l件的變化，適時(shí)適地探尋實(shí)現(xiàn)城郊村基層有效治理的組織形式。該“分”則“分”，該“合”則“合”。不過，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城郊村正處于邊緣性的社會(huì)樣態(tài)，這是不可逾越的歷史階段，也是一時(shí)難以改變的基本事實(shí)。由邊緣性社會(huì)及其創(chuàng)造的治理?xiàng)l件所決定，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城郊村組織應(yīng)當(dāng)是一種新型的結(jié)合型基層組織體系?！?/p>

(責(zé)任編輯：徐東濤)

2016-03-19

盧福營，杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院、社會(huì)建設(shè)與社會(huì)治理研究中心，教授、博導(dǎo)；何花，杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生；王莉，杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生;主要研究方向?yàn)榈胤街卫韯?chuàng)新、農(nóng)村研究等。

浙江省社科基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變時(shí)期城郊村落的結(jié)合型治理研究”(16NDJC065YB)

C912

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1007-9092(2017)04-0025-006